論中國民辦高等教育發展的邏輯轉向

李 虔

(國家教育行政學院 教育行政教研部，北京 102617)

改革開放以來，中國民辦高等教育從無到有，在鼓勵、約束、防范、支持的交替過程中發展壯大。回顧40年的發展歷程，有兩條清晰的主線：一是民辦高等教育是改革開放和市場經濟的產物，具有典型的市場化特征。資本逐利性賦予其從無到有的發展動力，也賦予其從弱轉強的競爭本能。二是民辦高等教育是高等教育改革創新的產物。發展民辦高等教育是最大限度發揮高等教育系統功能的積極嘗試，也是以新形式面向高等教育階段性供需矛盾的有益探索。40年來，民辦高等教育于外界受到市場經濟條件和政策管控的雙重影響，于內部受到高等教育基本邏輯的牽引，在時代發展和社會發展中尋找自身的增長點。今天，站在改革開放新的歷史起點上，對民辦高等教育發展經驗、邏輯及其轉向進行探究，具有重要意義。

一、1980年代：“社會力量辦學”的營利動機

1977年我國普通高等學校恢復招生，民間舉辦的各類文化補習、單科進修和自學輔導學校(班)大量涌現。1982年憲法提出社會力量辦學的概念，從1984年3月起，河南、北京、貴州、上海、山東、貴陽、廈門相繼出臺社會力量辦學規定，均允許舉辦者向學生收取學雜費以保障正當可靠的經費來源。80年代中期，全國約有170余所類似的民辦高等教育機構[1]52，雖然較同期公辦高等教育仍屬小規模，但從無到有的強勁增長勢頭已不容小覷。早期民辦高等教育多由個人舉辦，帶有明確的投資獲利動機和良好的盈利能力。當時，民間資本急于尋求投資領域，只要是有營利空間的領域，大量的資本就會進入或隨時準備進入。私營企業和私營經濟迅速發展，逐步放開的醫療衛生、文化體育、公益事業領域也都有了民間資本的力量。雖然當時起步的民辦高校，很多是通過滾雪球方式發展，而并無較多原始投入，但高等教育領域所能吸引的民間資本，具有與其他領域民間資本的相似性，即強烈的營利動機和普遍的營利傾向。這一源頭性特征間接導致“完全的捐資辦學在今天的現實國情中仍然是少數”[2]。

雖然1978年鄧小平就指出“教育事業不只是教育部門的事，各行各業都要支持教育，大力發展教育”，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》也指出“地方要鼓勵和指導國有企業、社會團體和個人辦學，并在自愿的基礎上鼓勵單位集體和個人捐資助學，但不得強行攤派”，但在很長時期內，社會對民間資本在多大程度上可以介入高等教育領域，沒有形成清晰的認識。顯著標志有二：一是地方實踐發現，通過學雜費營利是當時民間資本興辦高等學校的一個重要經濟動機，以至于1987年國家教委、財政部印發《關于社會力量辦學的若干暫行規定》要求“不得以辦學為名非法牟利”。而“以辦學為名非法牟利”和“以辦學為名牟利”顯然是兩個不同的概念。二是民辦高校校長都主要由出資人決定，且大多數出資人認為學校產權應歸自己私有，其投資和盈利應屬于個人所有。經濟收益成為民辦高校創辦與運營的強大激勵力量。

二、1990年代：“不以營利為目的”的經濟行為

1993年十四屆三中全會提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標，讓市場在國家宏觀調控下發揮對資源配置的基礎性作用。從此，市場力量正式成為各領域發展的強動力，也在很大程度上塑造了中國高等教育的發展歷程。也正是在90年代，經濟理論被正式引入高等教育領域。當年流行“拿文憑，到民校”的說法。受教育產業化思潮影響，高等教育產品被認為具有鮮明的商品性甚至產業性，高等教育市場具有可選擇性，而發展民辦高等教育就是市場經濟條件下豐富高等教育選擇的內在要求。1993年《中國教育改革和發展規劃綱要》提出，“高等教育要逐步形成以中央、省(自治區、直轄市)兩級政府辦學為主、社會各界參與辦學的新格局”。同時，為優化高等教育資源配置、提高效率，1993年北京市率先在民辦高校試行學歷文憑考試，1994年國家教委首次批準6所民辦高校頒發學歷文憑[3]13，1999年《中國教育統計年鑒》顯示，90年代末納入國家學歷教育體系的民辦高校共37所，在校生3.5萬人。

從經濟視角看，90年代高等教育供需矛盾突出，升格了一批民辦高校后，仍存在一個巨大的賣方市場。當時國家層面提出高等教育大眾化戰略，高校擴招為具有學歷授予資格的民辦高校迎來了歷史機遇期。從理論上講，民辦高校“經由市場邏輯塑造產生”[4]115，“市場可以被用作其合法化的來源”[5]70。但隨著經濟改革的深入，我國高等教育出現“經濟泛化”現象，即以經濟指標衡量一切教育活動。教育投資被等同于產業投資，舉辦者的興奮點圍繞著營利和回報，這導致民辦高校對創收項目的熱衷和對經濟利益的過度追求。對于民辦高校的種種經濟活動，當時的觀點認為，以營利為目的會損害教育本身的價值；但完全取消經濟利益，會使社會資金喪失投資教育的原動力[6]199。1993年8月，國家教委發布《民辦高等學校設置暫行規定》，首次從部門規章層面規定“民辦高等學校不得以營利為辦學宗旨。其財產歸學校所有”。此后施行的《教育法》和《社會力量辦學條例》都再度重申“不得以營利為目的”的基本原則。但關于是否全面禁止民辦高校舉辦者的經濟回報，一直未有明確規定。在政策模糊和寬松的條件下，擴大招生規模以增加學費收入是當時民辦高校的主要辦學目標；利用銀行貸款購地建房，加速辦學規模擴張，依靠學費積累，邊創收、邊提取回報、邊支撐辦學，是當時采取的主要發展模式。

三、新世紀以來：圍繞“合理回報”的三輪爭論

2003年9月起施行的《民辦教育促進法》規定“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”，從立法層面解決了“可否從辦學收益中提取經濟利益回報”的現實難題。早在1997年，該法就被列入立法規劃，但2002年10月底，幾經修改的法律草案仍未通過全國人大常委會審議。爭議焦點之一就是“是否應給予合理回報”，其實質是關于教育公益性與營利性是否矛盾對立的爭執。反對觀點認為，允許經濟利益回報違背了公益性原則；而更多贊同觀點認為，公益性與可營利性并不必然矛盾。投資舉辦的民辦高校具有營利屬性，允許合法營利，給予營利空間，非但無損其公益性，還有利于公益性辦學，有利于促進整個教育事業發展，從而增加社會公益[7]25-34。實際上，在該法出臺前，一些地方規定就采取給予“合理回報”的辦法，照顧舉辦者普遍的營利傾向。如2001年《河北省民辦教育條例》規定，投資者在保證教育機構正常運轉和發展的前提下，可以取得合理回報。那么，出資人獲取合理回報是否違反教育公益性原則，取決于對合理回報的定性。2004年4月起施行的《民辦教育促進法實施條例》明確了取得合理回報的“扶持與獎勵”原則，也就是再次明確將合理回報作為獎勵措施，而非財產分配辦法。這一規定說明，合理回報制度是具有階段性的激勵辦法，并不違背“教育不得以營利為目的”的法律框架。自此，關于“是否應給予合理回報”的討論在政策層面告一段落[8]43-48。

《民辦教育促進法》規定，“取得合理回報的具體辦法由國務院規定”，但國務院一直未制定具體辦法，只提出由地方制定。“如何提取合理回報”成為第二輪爭議的焦點。關于該法中“扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”的規定，有學者認為“扣除的寬嚴適度”是問題關鍵[9]15-16，也有學者總結分析合理回報與投資額、與年辦學結余、與辦學收入、與學費收入聯系，以及一次性獎勵回報、組合回報等可能方式[10]44-46。地方探索中有兩個做法值得關注：一是將制定合理回報具體辦法的權責從政府轉移到學校。如2005年《貴州省民辦教育促進條例》規定，出資人根據民辦學校章程的規定取得合理回報；2006年《海口市民辦教育促進和管理辦法》規定，取得回報的比例由學校、董(理)事會或者其他決策機構決定。二是鼓勵將合理回報繼續用于學校發展。2008年《四川省民辦教育促進法實施條例》提出，將合理回報用于學校發展的，應當作為再投入。此后，廣東、天津相繼提出，將依法取得的合理回報用于學校發展的，其數額計入舉辦者出資額。這樣，政策系統形成“如何提取合理回報”的折衷方案，既不讓投機者一夜暴富，又保證民辦高等教育能夠穩定發展。

但是，舉辦者要求將合理回報固定化的呼聲激越。而合理回報規定在執行中一再引發惡性問題。如某校經費僅60%的比重作為經常性辦學經費由校長指派，剩余40%為學校發展基金，由創始人子女以“合理回報”名義獲取使用，學校辦學條件遭到嚴重破壞。2010年《教育規劃綱要》，提出“探索營利性與非營利性民辦學校分類管理”。此后引發了第三輪爭議，焦點圍繞“新政是否應保留合理回報”。最初，有學者提出將民辦學校劃分為營利性、非營利性不要求合理回報、非營利性要求合理回報三種[11]21-22，也有陜西、上海等地方試點嘗試突破營利性與非營利性二元劃分，將“是否要求合理回報”作為分類標準之一。2016年11月通過的《民辦教育促進法》修改規定，刪除了之前關于合理回報的規定，明確非營利性民辦高校舉辦者不得取得辦學收益，原有采取合理回報且擬繼續尋求經濟收益的舉辦者，可作為股東從營利性民辦高校獲得投資收益。實踐界的反對聲不斷，一是民間訴求本來就具有投資性質，二是涇渭分明的改革邏輯引發諸多不適。過去30余年的發展政策，往往留有余地，意在保護求資源、求生存階段的民辦高校，其結果是大量民辦高校以非營利性之名而行營利之實，呈現大而不強的民辦高等教育格局。

四、回歸教育的邏輯：未來發展的必要轉向

過去40年里，民辦高等教育發展的經濟邏輯占據主導地位。經濟因素在一定程度上取代了教育本身，成為民辦高等教育發展的主要驅動力。這條經濟邏輯主線主要包含兩個重要方面：(1)市場規律與機制。不論是公辦還是民辦高等教育，其發展手段和目的都更明顯轉向市場規律。高等教育市場化甚至商業化是世界性的現象。從國家層面看，民辦高等教育快速發展直接得益于市場經濟的指導方針，以及與之相適的體制改革契機。體制內放權讓利，促使公辦高校面向市場提供教育服務，發揮自身優勢自籌辦學資金；體制外培育市場主體，鼓勵社會力量以各種形式參與舉辦民辦高等教育。1993年《中國教育改革和發展綱要》提出提高學費標準，大力發展校辦產業和社會服務，運用金融、信貸手段融通教育資金，同時提出“國家對社會團體和公民個人依法辦學，采取積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針”。從更大意義上看，民辦高等教育重要政策的出臺，未必以突破教育問題為前提。發展民辦高等教育，本身就被作為解決社會經濟問題的政策工具。(2)資本職能與空間。我國民辦高等教育發展的萌芽與起步，得益于私人資本的活力及其對價值增值的追求。早期進入民辦高等教育領域的資金，絕大部分由個人持有，具有明顯的投機性和流動性。新世紀以來，集團收購或投資設立高等教育院校頗為流行，聯合資本的積累性和擴張性成就了民辦高等教育的規模擴張。同時，民辦高等教育行業集中度低，行業增長空間大，資本有收益遞增的特性。這也是我國民辦高校較多依靠辦學積累滾動發展，而非資金注入式模式發展的主要原因。即使是未能獲得直接牟利，撬動民辦高等教育資本的出資人也可以得到非教育教學業務營利、人才訂單培養輸送等附帶收益。再加上很長一段時期內政策含糊，進入高等教育領域的社會資源幾乎都帶有資本的性質和任務。逐利成為連接經濟邏輯與民辦高等教育的臍帶，直到今天也無法隔斷。

結合市場和資本兩個因素看，民辦高等教育發展的經濟邏輯主線呈現“市場機制弱、資本功能強”的特點。民辦高等教育具有天然的市場基礎，所以一直被認為具備體制機制靈活性優勢，可作為高等教育競爭性市場的重要力量。但這種體制機制優勢更多停留在理論層面，而非事實層面。我國民辦高等教育至今未能形成與公辦高等教育有效競爭的實力和機制。究其原因，除起步晚、起點低、基礎弱之外，資本職能過重的經濟邏輯制約了民辦高等教育的發展。(1)逐利空間表面上刺激了帶有資本屬性的社會資金進入民辦高等教育領域，實則制約了政府對民辦高校的支持和投入。法律制度和政策環境確保了公辦高校的壟斷性地位，令民辦高校難以望其項背。政策待遇不公平不全是體制問題。經濟動機驅動下的民辦高等教育，選擇了實際上的營利行為，注定要面對與公辦高等教育不同的政策。(2)服從于經濟邏輯的民辦高等教育，自身也產生諸多制約發展的問題。如在專業設置方面，幾乎所有民辦高校都開設外經貿、傳媒等熱門專業，迎合市場需求，增加學費收入[12]。在管理體制方面，普遍采取家族化或公司化管理體制，維護有利于資本利益格局的運行方式，導致辦學短期行為。現實中，很多民辦高校淪為準經濟組織，教育邏輯被懸置，辦學理念功利化，從而導致始終無法向優質化轉型，走上可持續發展之路。

一直以來，增加高等教育供給、滿足差異性需求的最有效工具被認為是經濟手段和市場機制。過去的經驗證明，經濟邏輯確實有效增加了高等教育供給，但并未有效地滿足差異化需求。當前，實現更有質量、更能滿足選擇性需求的高等教育，民辦高校大有所為。同時，始終受資本逐利和政策防范鉗夾的民辦高等教育，自身也在生存危機和外界批判中渴求轉型。分類管理從制度設計上要求更加純粹的民辦高等教育，或在營利性部門實現產業經濟邏輯與教育聯姻的最大價值，或按照高等教育組織的要求重塑非營利性民辦高校。隨著修改后的《民辦教育促進法》的實施，大批存量民辦高校將轉為新法意義下的非營利性民辦高校，未來可預見將由以“經濟邏輯”為主導逐漸轉向以“教育邏輯”為主導。雖然這一轉向具有其時代背景、現實需要和法律依據，但在制度設計未全面完善、社會投入資金未完全喪失資本職能的漫長過渡期內，轉型任務仍然艱巨。

遵循教育邏輯，實現以對教育本身的追求驅動發展。一是要向真正的公益性回歸。民辦高等教育作為一種教育供給制度，通過人才培養、舉辦教育產生和帶來公益性，即便是營利性高校的教學效益也具有社會外溢性[13]。我們并非以營利性否認公益性，但應認識到營利性過強會損及公益性。以往的政策環境刺激了民辦高校的公益性導向，而《民法總則》以“營利法人”和“非營利法人”作為法人分類標準，對非營利性民辦高校揮別功利、回歸公益提出新的要求。二是要完成發展手段和目的的置換。遵循教育邏輯并非完全摒棄經濟邏輯，而是要將經濟邏輯從目的變成手段。民辦高等教育的活力來自市場，通過市場機制提高辦學的成本效益并無可厚非。但市場策略只是促進教育發展的工具，其本身不能成為目的。民辦高等教育發展目的應歸位于生產和人才培養，不能為經濟邏輯尤其是資本職能因素所改變。三是要培育自我改造和轉型升級的自覺。隨著分類管理改革的持續推進，民辦高等教育生存和發展的政策環境產生變化，至少擬選擇非營利性辦學的民辦高校要依法進行非營利性改造。同時，可預見未來十年內，民辦高校普遍面臨換代接班問題。由于高等教育產品的特殊性，民辦高校接班問題顯然不同于私營企業。一方面，已成長起來的民辦高校雖然度過艱難創業期，但仍然需要真正對民辦教育事業有感情、肯奉獻的人接力掌舵。在“創二代”時期完全“去家族化”既不符合現實，也未見得利大于弊。另一方面，我國高等教育正處于加快實現現代化、推進現代大學制度建設的關鍵時期，這對民辦高校突破家族制管理、探索適合發展需要的現代治理結構提出要求。這更要求有遠見的舉辦者及其接班人，對“真正以教育為目的舉辦民辦高校，以教育為目的經營民辦高校”有清醒認識和行動自覺，加快民辦高等教育的自我改造和發展轉型。