我國環保稅和排污權交易制度協同發展研究

林　琦　楊海真

(同濟大學環境科學與工程學院，上海 200092)

隨著我國環境壓力的日趨增加,國家在發展政策和方向上也更加重視環境與經濟發展的協同耦合。隨著2018年1月1日《中華人民共和國環境保護稅法》的落地實施，我國排污權試點地區的環保領域將環保稅和排污權交易兩種環境經濟手段。環保稅收制度利用稅收本身的法律屬性和管理部門的職能實現污染外部成本內部化，而排污權交易則是利用市場機制刺激企業進行污染減排和環境保護。二者最終都是通過環境經濟手段激勵企業進行升級改造以達到污染減排、保護環境的目標，但又有所不同，各有側重，其協同發展在一定程度上可以優劣互補。

1　環境經濟手段的概述

環境經濟手段主要包括庇古手段的環境稅和科斯手段的排污權交易。上世紀二十年代福利經濟學之父庇古提出的庇古稅就是環境稅的最初形態，其目標是想通過對環境各種使用進行稅收以改善環境。由于各國國情和稅收政策的不同,環境稅收制度的具體內容也存在一定的差異性。但總體上來看，環境稅收制度的主要內容是針對污染或破壞環境行為而進行具體的稅收和收費,此外還包括在其他一般性稅種中為保護環境而采取的各種稅收調節措施,如激勵納稅人積極進行污染治理和保護環境的各種稅收減免措施。而科斯認為存在政府失靈的現象，一些政策可能不能正確反映資源的價值，造成市場的扭曲。排污交易理論是戴維斯在科斯理論的基礎上提出的，其主要思想是在滿足環境容量的前提下，政府建立合法的污染物排放權，允許超額完成污染物減排的企業將多余的排污權出售給治污成本較高的企業，進而達到控制污染物排放、優化資源配置、減少總體治污成本的目的。

目前，歐美、日本等發達國家主要通過征收環境稅以及排污權交易來解決經濟發展與環境惡化之間的矛盾。20世紀80年代以來，經濟合作與發展組織(OECD)成員國中征收的環境稅多種多樣，除了針對污染物的排放而課征的環境稅，還包括針對像汽車，潤滑油，化肥，洗滌劑等能夠帶來污染的特殊產品征收環境稅。1905年美國的“酸雨計劃”使環境質量得到明顯的改善，是排污權交易的成功實踐。水污染物交易方面，美國截至2008年已經實施、正在實施或者正在探索的項目一共有40項，均取得了一定的環境效果和成本效益。

2　我國排污權交易試點地區實踐現狀

2007年，我國排污權交易進入試點深化階段，浙江、江蘇等11個省市先后被國務院批準開展排污權有償使用和交易工作。2014年8月，國務院辦公廳發布了《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，以更好地利用市場機制促進污染物減排和環境保護，為完善并全面推進排污權有償使用和交易制度奠定了基礎，各試點地區也形成了不同的排污權交易體系。

在各試點地區，浙江、湖南、山西等省進行的排污權交易涉及了政府拍賣初始排污權的一級市場和企業間相互交易的二級市場，然而大部分試點地區的交易主要是以一級市場為主，二級市場交易基本仍處于停滯狀態。從納入行業上看，江蘇、浙江等5個省主要以工業排污單位為主，重慶額外納入了畜牧業及服務業，河北、內蒙古等4個省則擴大到所有行業現有排污單位。在交易對象上，COD、氨氮、二氧化硫、NOX是主要交易指標，此外一些特定交易對象也依據地區實際情況和特點被納入到交易體系中，如湖南省的重金屬污染物和山西的煙塵、工業粉塵等污染物。在綠色金融產品創新方面，目前較為普及的是排污權抵押融資和排污權租賃，其中紹興市作為最活躍的試點，截至2016年2月累計貸款額度達到160億元。在有償使用定價的試點地區內，不同地區同一種污染物的有償使用價格并不相同。例如，江蘇省規定的COD、氨氮、二氧化硫和NOx使用價格，均要高于內蒙古、重慶、湖南地區。而同一地區下轄的不同地市的有償使用價格也不同，對于深入發展跨區域的交易造成了較大的阻礙。

表1　部分試點省份排污權交易情況概況

注：數據來源于各省環保廳、排污權交易平臺。

截至2017年年底，試點地區排污權有償使用和交易制度基本建立、試點工作基本完成。但從目前試點排污權交易市場運行效果來看，仍存在政府干預過多、缺少頂層設計的制度、二級市場流動性不足等問題和挑戰，真正意義上的排污權交易仍未大范圍鋪開。

3　我國現行的環保稅制度

2018年1月1日，《環境保護稅法》作為我國首部推進生態文明建設的單行稅法在全國正式實施，而《排污費征收使用管理條例》同時廢止。從排污費到環保稅，執法剛性增強，原先一些應繳未繳排污費的企業將被納入征稅范圍，是從制度設計到具體執行的全方位轉變。如在征收征管方面，征收部門將由環保部門改為稅務機關，稅收收入全部納入地方財政，將不斷加大地方政府治污的污染治理責任和力度。

表2　部分省(區、市)主要大氣污染物和水污染物稅額

注：數據來源于各省相關文件。

目前，除西藏自治區外，全國各省、市均根據地區經濟發展狀況和環境質量需求出臺了本地區應稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額。表2是部分省市主要污染物的稅額，從中可以看出，河北、江蘇均在省內的不同區域采用差異化的稅額，北京市根據國家制定標準中的高限確定稅額，同時環北京地區的稅額處于較高水平，而安徽、陜西、甘肅等12個省份按低限確定稅額。此外，部分省(區、市)的環保稅稅額采取分年逐步提高到位方式，如云南將在明年1月把執行稅額提高到大氣污染物2.8元，水污染物3.5元。

總體上看，此次的環保稅征收采用了稅負平移原則，同時設置了稅收減免檔次，大部分省份的環保稅額與原先收取的排污費差異不大，基本上不會加重企業負擔。但在稅額較高的地區，對于大部分制造業和部分污染較嚴重的加工業，若不及時轉變企業發展思路，對生產工藝和治污手段進行升級改造，客觀上將對企業的生產經營帶來一定的壓力。正因如此，環保稅的征收也間接對企業進行甄選，優質和成功轉型的企業將從中受益，而高污染、低效能企業將被擠出市場。

4　環保稅與排污權交易制度的比較

4.1　環保稅更具公平性

環保稅的征收體現了污染者納稅、受益者補償的原則，促使外部成本內部化，實現環境公平。同時，環保稅按照稅法規定的四大類應稅污染物，對所有相關排污企、事業單位和其他生產經營者進行征稅。由于環保稅具有普適性和法定性，各納稅主體間的公平地位得以保障，同等污染情況將同等對待，對同類企業也將一視同仁，避免了行政管理中濫用職權、權力尋租等現象的產生，不僅實現了稅收經濟上的公平，還實現了稅收的社會公平。但是，排污權交易制度相比環保稅則不然。若試點地區在排污權初始分配上采用了無償分配的方式，那么在確定各個企業分配排污權時存在尋租的空間與可能；而對于后建的未獲得免費排污權的企業卻要在市場上購買流通的排污權，也并不公平。此外，排污指標有節余的企業也可能為打壓競爭對手不出售自己的排污權，閑置的排污權則失去了其價值。

4.2　排污權交易制度更具效率性

從治理環境污染的總體效率來看，排污權交易制度更具效率。環保稅是政府部門對污染企業進行征收，并不能像排污權一樣在企業間進行流轉。此外，稅收具有可轉移性，尤其是對一些需求彈性小的商品而言，對生產者的征稅容易導致企業通過提高價格的方式將稅負向后轉嫁給商品的消費者，變相由消費者承擔。“多排多交稅，少排少交稅”易讓企業誤以為付費即能排污，故必須與排污許可證制度進行銜接。而排污權交易制度是在明確總量控制目標下進行的，排污權在市場上進行流轉不會導致環境的進一步惡化，從而逐漸實現社會總污染治理成本最小化的目標。

4.3　二者均能實現環境、經濟的雙贏

目前學界認為環境稅的征收能夠帶來“雙重紅利”，即能夠減少環境污染，改善環境質量的綠色紅利，以及能夠減輕其他稅種對市場扭曲的藍色紅利。排污權交易制度的有效實施則能夠實現波特效應，企業通過技術的升級改造降低環境成本，提升企業的市場競爭力，不但解決了排污權配置效率低下的問題，又加強了環境保護和經濟增長。從理論和現有的實踐經驗可以看出，現階段我國環保領域推行的環保稅政策和排污權交易制度都能實現環境和經濟的雙贏。

5　環保稅與排污交易權制度的配合

隨著我國排污許可證核發工作的全面推進，環保稅的開征將和排污許可證制度共同推進，以發揮更積極的作用。而對于排污權交易試點區域，鑒于排污權使用費是排污單位為獲得排污權而繳納的費用，反映了環境資源有價的理念，與對企業排污征稅性質有所不同。因此，環保稅的征收并不影響排污權交易制度的實施，二者的協同發展在一定程度上還可以優劣互補。

5.1　環保稅和排污權交易制度的征收范圍

相比排污權交易所涉及的氨氮、COD、SO2、NOX等交易物質，環保稅法中規定的應稅污染物涉及的污染物種類更多，主要包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四大類。對于不同危害程度的污染因子，設置差別化的污染當量。例如，應稅的水污染物分為第一類水污染物和其他類水污染物，規定了各種重金屬、有毒有機物的污染當量。目前當COD、氨氮等水污染物在進行排污權交易時，廢水中其他污染物如重金屬、有毒有害有機物將伴隨交易一并排放，對環境造成的污染。而環保稅法則規定廢水中的污染物按照污染當量數從大到小排序，對第一類水污染物的前五項和其他類水污染物的前三項分別征收環保稅，對于環境的管控更為嚴格。

5.2　環保稅和排污權交易制度激發企業減排意識

環保稅的有效落地需要稅務機關和環保部門建立工作配合機制，充分發揮政府行政管理的作用。環保稅基于“多排多交稅，少排少交稅”原則，其執法剛性將倒逼企業減少污染排放量。對于排污權試點地區已購買排污權的企業，其減排不僅能享受一定的稅收減免政策，還能將手中多余的排污權賣出盈利，企業追逐利益的本性將間接實現對環境的保護和改善。而與此同時，隨著環保稅的征收，政府在排污權交易市場中將逐漸轉變職能，由管理者轉變為市場的監督、保護及服務者，在一定程度上激活排污權交易市場的流動性，優化資源配置。

5.3　環保稅和排污權交易的現實效果

環保稅由稅務部門進行征收，屬于財政收入，但其治理環境污染的總體效率要低于排污權交易制度。國外征收的環境稅主要作為國家的環保專項資金，促進環境保護的資金投入力度，如法國將其95%的環境保護稅收入交由相關部門進行專款專用，用于污染治理和環境保護等。我國的環保稅法指出，環保稅將全部作為地方收入。雖然我國暫時未建立環保基金，但是地方政府所面臨的環境治理壓力和責任也不斷增大。排污權交易前期是排污權初始分配的過程，后期則是排污企業之間的交易行為，企業通過排污權的買賣獲得利益，直接驅動企業進行污染減排，即利用市場機制達到控制污染物排放和優化資源配置的目的。

6　總結與展望

我國的環保稅政策與排污權交易制度的實施都必須基于我國的基本國情。目前排污權交易試點地區的環保領域將同時實施這兩個政策。鑒于試點地區排污權交易開展中存在的政府干預過多、未完全覆蓋全部行業等問題，環保稅的實施在一定程度上彌補了這些局限性，同時排污權交易又有著環保稅所缺少的流通性和靈活性。基于我國現實國情，試點地區綜合運用“有形的手”和“無形的手”共同治理環境污染，刺激企業進行排污減排。二者相互配合，優劣互補，協同作用，將逐漸構建一個更為科學有效的環境管理體系。

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