作為績效管理工具的預(yù)算體制：鑒別與比較

●王雍君

王雍君，中央財經(jīng)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，中央財經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任。現(xiàn)為中國財政學(xué)會理事，中國財政學(xué)會外國財政理事，北京市財政學(xué)會理事。北京市黨外高級知識分子聯(lián)誼會理事、監(jiān)事。2004年入選中央財經(jīng)大學(xué)首批教育部跨世紀優(yōu)秀人才。自2008年起享受國務(wù)院特殊貢獻專家津貼。2013年獲聘“審計署特約審計員”和 “國家審計指南專家委員會委員”，2013年獲聘國家開發(fā)銀行高級財務(wù)評審專家。2013年被全國公共管理專業(yè)學(xué)位研究生教育指導(dǎo)委員會聘為“全國MPA培養(yǎng)院校公共經(jīng)濟學(xué)師資培訓(xùn)班”授課專家。2017年中國哲學(xué)社會科學(xué)最有影響力學(xué)者全國500名（評價百腦匯）排行榜中，排名第125位。

一、引言

繼2015年新《預(yù)算法》將績效管理融入預(yù)算過程作為法定要求后，2018年的《政府工作報告》再次承諾推進全面績效管理，后者高度依賴適宜的預(yù)算體制。

這是因為，公共預(yù)算不只是記錄立法機關(guān)法定授權(quán)（授權(quán)政府拿錢和花錢）的法律文件，還是約束與引導(dǎo)政府致力達成政策目標(biāo)的主要決策機制與程序。績效管理的全部努力都指向預(yù)算中采納的公共政策目標(biāo)，而預(yù)算提供了追求這些目標(biāo)的基本方法。預(yù)算以外的其他方法要么是輔助性的，要么是派生性的。因此，如果預(yù)算體制（budget system）不能有效發(fā)揮作用，設(shè)想績效管理取得實質(zhì)成果是不現(xiàn)實的。

預(yù)算體制依配置預(yù)算資源的基礎(chǔ)不同，區(qū)分為投入預(yù)算、規(guī)劃預(yù)算和績效預(yù)算。三類體制與績效的關(guān)聯(lián)程度和方式各不相同。本文致力闡明：就現(xiàn)階段而言，全面績效管理采用規(guī)劃預(yù)算（program budgeting）最為適當(dāng)，因為投入預(yù)算（input budgeting）很不充分，也因為現(xiàn)階段采用嚴格的績效預(yù)算（performance budgeting）并不現(xiàn)實，還因為規(guī)劃預(yù)算是從投入預(yù)算轉(zhuǎn)向績效預(yù)算的橋梁。

二、預(yù)算體制的鑒別與比較

兩個多世紀以來，公共預(yù)算體制全球性變革的基本軌跡，就是從投入預(yù)算轉(zhuǎn)向規(guī)劃預(yù)算，再從規(guī)劃預(yù)算轉(zhuǎn)向績效預(yù)算。盡管如此，包括中國在內(nèi)，目前多數(shù)國家仍以投入預(yù)算為主，采用規(guī)劃預(yù)算和績效預(yù)算的國家也以投入預(yù)算作為補充。

（一）投入預(yù)算

投入預(yù)算也稱條目預(yù)算，其顯著特征是按條目（lint-item）配置預(yù)算資源：工資、差旅、租賃、辦公、利息……。有些國家的預(yù)算條目甚至超過一千個。①條目預(yù)算因此也被稱為投入預(yù)算或投入導(dǎo)向的條目預(yù)算，②與績效導(dǎo)向方法形成對照。然而，投入導(dǎo)向并非全然不反映績效——節(jié)約（投入）本身就是績效的一個來源，只是與績效的關(guān)聯(lián)很弱。

投入預(yù)算以組織（organization）作為資源配置本位、以條目作為資源配置基礎(chǔ)，旨在通過追蹤“誰花錢”和“花在何處”而確立起詳細的事前支出控制，形成傳統(tǒng)上合規(guī)焦點的財政受托責(zé)任體制（fiscal accountability regime）的基石，反映立法機關(guān)的傳統(tǒng)關(guān)切：對“誰花錢”和“花在何處”保持有效的財政控制。盡管條目預(yù)算有其局限性，但從立法機關(guān)的角度看一直是合意的預(yù)算體制，至今仍是如此。③

投入預(yù)算的弱點可通過引入績效導(dǎo)向方法（performance-oriented approach）加以補救：首先是規(guī)劃預(yù)算，其次是績效預(yù)算。兩者都基于相同的核心理念——組織本身的存在并不足以證明預(yù)算申請的合理性，除非一并關(guān)切聯(lián)結(jié)政策目標(biāo)的支出結(jié)果（results）。

（二）規(guī)劃預(yù)算

作為對彌補投入預(yù)算局限性和弱點的回應(yīng)，規(guī)劃預(yù)算于1950年在美國聯(lián)邦被率先采用，要求所有對旨在促進相同目標(biāo)的活動，應(yīng)適當(dāng)?shù)亟M合為相同的規(guī)劃，無論組織實體如何安排，為此，政府尋求將目標(biāo)構(gòu)建為規(guī)劃結(jié)構(gòu)，作為形成預(yù)算的基礎(chǔ)。與組織-條目預(yù)算體制不同，規(guī)劃預(yù)算尋求建立新的決策結(jié)構(gòu)取代組織中心的預(yù)算制定（Allen Schick，2007），要求在考慮各種資源需求時，依據(jù)“做什么”、“做多少”、“何時做”等問題來對資源分配作出選擇，以此為改善決策提供一個正規(guī)和系統(tǒng)的方法。在較狹隘的意義上，一項規(guī)劃可定義為“旨在達成某項共同成果 （common outcome）的一系列活動（Salvatore Schiavo-Campo,2009）。

（三）績效預(yù)算

績效預(yù)算用來展現(xiàn)資金申請目的和目標(biāo)、旨在達成這些目標(biāo)的規(guī)劃和活動的成本，以及通過每個規(guī)劃生產(chǎn)的產(chǎn)出或服務(wù);包括使命陳述、規(guī)劃、規(guī)劃成果陳述和績效目標(biāo)這四個基本要素。④廣義的績效預(yù)算指按寬泛的規(guī)劃（broad programs）加以組織并聯(lián)結(jié)成果 （link to outcomes）（政策目標(biāo)與結(jié)果）、從而與條目預(yù)算區(qū)分開來的預(yù)算體制。狹義的績效預(yù)算僅指預(yù)算撥款（budgetary appropriations）直接聯(lián)結(jié)產(chǎn)出與成果的預(yù)算體制，即產(chǎn)出-成果預(yù)算體制，這是嚴格意義上的現(xiàn)代版本績效預(yù)算體制。

這一體制要求清晰定義、區(qū)分產(chǎn)出與成果并建立相關(guān)的分類系統(tǒng)。產(chǎn)出與成果是其中的兩個核心成分。成果是產(chǎn)出意欲達成的、與政策目標(biāo)相關(guān)聯(lián)的結(jié)果，雖然比產(chǎn)出更貼近政策目標(biāo)（因而層次更高和更重要），但比成果更難以計量，并且受更多的外部（機構(gòu)不能控制）因素的影響。

規(guī)劃預(yù)算、條目預(yù)算和績效預(yù)算主要特征的比較參見表1。⑤

表1　各種預(yù)算體制的特征比較

三、投入預(yù)算不充分

績效管理的基本含義是政府必須有效地制定與實施公共規(guī)劃，確保以合理成本交付公眾偏好的公共政策與服務(wù)。績效管理的“全面性”則要求績效關(guān)切制度化地融入預(yù)算過程。完整的預(yù)算過程始于行政部門申請預(yù)算，經(jīng)由立法機關(guān)審查與批準(zhǔn)預(yù)算，隨后行政部門執(zhí)行預(yù)算，終于預(yù)算執(zhí)行的評估與審計。投入預(yù)算體制因其固有的局限性，并不適合扮演全面績效管理的主角。

首先，投入預(yù)算聚焦合規(guī)而非績效。合規(guī)與績效間的沖突與協(xié)調(diào)一直是公共預(yù)算制度演變發(fā)展的關(guān)鍵線索，分別指向行為正確性（對人）和結(jié)果合意性（對事）。因為正確行為未必能帶來合意結(jié)果，所以需要關(guān)注結(jié)果；因為對合意結(jié)果的追求不可犧牲行為正確，所以需要關(guān)切行為；因為公共部門對行為正確的要求高于對結(jié)果合意的要求，所以前者將合規(guī)置于相對優(yōu)先的位置，這自有其合理性與必然性。

其次，投入預(yù)算的運作并不依賴績效信息。由于強調(diào)詳細的事前控制以促進合規(guī)，預(yù)算、撥款和合規(guī)性控制均采用現(xiàn)金基礎(chǔ)，投入預(yù)算只需要較少（無須產(chǎn)出與成果及影響）信息即可運作。

投入預(yù)算的局限性從20世紀初開始逐步被檢討。概括起來，投入預(yù)算的主要弱點有六個：忽視和妨礙績效導(dǎo)向、不能恰當(dāng)說明支出合理性與正當(dāng)性、有利強勢組織、激勵不相容以及誘發(fā)支出膨脹；在沒有伴隨中期支出規(guī)劃（MTEF）時，這些弱點更為突出。相對而言，忽視績效的弱點最為明顯。

對投入預(yù)算的主要批評也在于此：只過問資源的使用，不過問資源使用的結(jié)果（績效）如何，因為它并未關(guān)注和尋求在政府政策目標(biāo)與預(yù)算間、投入與產(chǎn)出間建立最有效的聯(lián)系。從20世紀50年代早期開始，工業(yè)化國家和一些發(fā)展中國家嘗試采用各種“績效預(yù)算”改革來解決這些問題。一般認為，與所付出的成本相比，早期的這些改革的結(jié)果令人失望，個別情況下甚 至適得 其 反 （Salvatore Schiavo-Campo and Daniel Tommasi,1999）。

四、績效預(yù)算作為努力方向

作為促進績效管理的輔助方法，績效預(yù)算的應(yīng)用是必要的和有益的，但整體而言，中國現(xiàn)階段以績效預(yù)算作為績效管理主導(dǎo)方法并不現(xiàn)實，因為現(xiàn)階段很難滿足績效預(yù)算依賴的一系列苛刻條件，主要包括：緊盯產(chǎn)出、面向成果的受托責(zé)任體制（regime）；預(yù)算和政府會計系統(tǒng)從主要強調(diào)規(guī)則導(dǎo)向的控制功能，轉(zhuǎn)向更多強調(diào)目標(biāo)-結(jié)果導(dǎo)向的政策與管理功能；放松投入控制以強化預(yù)算單位對投入和產(chǎn)出的自主決策權(quán)；分步式產(chǎn)出成本核算。⑥

盡管如此，從長遠觀點看，績效預(yù)算作為績效管理的方法仍然是重要的，努力方向是建構(gòu)績 效預(yù) 算程序 （Shah,Anwar and Chunli Shen,2007）的一般程序：

預(yù)算準(zhǔn)備階段：在預(yù)算指南中給出績效指標(biāo)及要求達到的特定（通常需量化）績效基準(zhǔn);機構(gòu)使用這些指標(biāo)證明其過去已經(jīng)實現(xiàn)的、與其預(yù)算申請相一致的成果。

預(yù)算立法審查階段：績效信息被應(yīng)用于幫助立法機關(guān)制定更好的預(yù)算決策；機構(gòu)使用績效指標(biāo)表明其預(yù)算申請的依據(jù)與合理性，立法機關(guān)使用這些信息確認期待的服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量；績效信息因而能夠促進公民與政府間的溝通。

預(yù)算執(zhí)行階段：管理者使用績效指標(biāo)表明其管理目標(biāo)，監(jiān)督這些目標(biāo)上取得的成績，并且找出運營問題；如能夠獲得統(tǒng)一的績效指標(biāo)，則可用于對不同轄區(qū)間比較。

預(yù)算審計和評估階段：績效信息與其他信息有助于評估公共規(guī)劃的效率和有效性。

在上述努力中，避免將獎罰和決策與績效評價結(jié)果機械式掛鉤很重要。此類掛鉤包括：“對績效評價發(fā)現(xiàn)問題、達不到績效目標(biāo)或評價結(jié)果較差的……根據(jù)情況調(diào)整項目或相應(yīng)調(diào)減項目預(yù)算，直至取消該項財政支出”。⑦諸如中小學(xué)免費午餐這類極具政策重要性的規(guī)劃，即使績效評級的結(jié)果很差，削減（更不用說取消）支出通常也不適當(dāng)。噪聲也是機械式掛鉤明顯不當(dāng)?shù)睦樱嘁?guī)劃目標(biāo)沖突的情形與此類似。⑨

績效預(yù)算的成功還依賴法律基礎(chǔ)。相關(guān)研究表明，完善嚴格的相關(guān)法律更有可能實現(xiàn)績效預(yù)算系統(tǒng)的良好運作。⑩績效預(yù)算的實施通常會遭遇兩個障礙：績效信息與預(yù)算決策制定間的關(guān)系不密切，不同的利益相關(guān)者和決策者對績效信息的模棱兩可的解釋。將績效預(yù)算法與政策執(zhí)行結(jié)合起來，有助于克服這兩個障礙，因為對公共部門而言，立法是公共政策變化的先導(dǎo)——績效預(yù)算法對績效預(yù)算的成功至關(guān)重要（Yilu,Katherine Willoughby and Sarah,2011）。

五、以規(guī)劃預(yù)算作為首選方法

現(xiàn)代規(guī)劃預(yù)算起源于20世紀60年代中期美國聯(lián)邦政府采用的規(guī)劃-計劃-預(yù)算系統(tǒng)（PPBS），該版本對早期的規(guī)劃預(yù)算作了許多改進，預(yù)算分類也更加合理。PPBS可簡要地定義為基于公共政策、規(guī)劃結(jié)構(gòu)和資源配置的決策系統(tǒng)，依次涵蓋“目標(biāo)與策略”、“方案篩選”和“預(yù)算”三個主要階段的運作，三者整合為一個“系統(tǒng)”（system:S）——PPBS中最關(guān)鍵的要素，成為新公共管理（NPM）的模范樣本。11

直到今天人們?nèi)匀徽J為，PPBS的興起是政府預(yù)算管理的一場革命。當(dāng)前的改革中采用的預(yù)算文獻的許多專業(yè)術(shù)語雖然名稱各異，但PPBS所采用的分析概念和技術(shù)因素繼續(xù)影響著許多國家的預(yù)算模式，并被20世紀90年代以來的績效預(yù)算改革所吸收。

規(guī)劃預(yù)算的主要優(yōu)勢有二：將績效導(dǎo)向方法引入預(yù)算過程，從而避免了條目預(yù)算妨礙績效和規(guī)劃優(yōu)先性的弱點；相對于嚴格意義的績效預(yù)算而言，實施門檻較低，并且避開了預(yù)算資源配置與績效機械掛鉤的風(fēng)險。機械掛鉤源于直接針對特定產(chǎn)出或成果的資源配置，在許多情況下會帶來非意愿的結(jié)果1。2規(guī)劃預(yù)算的其他優(yōu)點包括：促進規(guī)劃管理、引導(dǎo)公民參與13、促進外部（服務(wù)公眾）導(dǎo)向的組織變革，以及強化立法機關(guān)在預(yù)算過程中的作用。

為強化規(guī)劃預(yù)算作為績效管理基本工具的作用，近期努力應(yīng)集中于：

（一）從指標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向規(guī)劃導(dǎo)向

目前中央和地方正蓬勃興起的績效評價熱潮，明顯地將主要努力集中于評價指標(biāo)（體系），相反，對績效管理重要得多的規(guī)劃結(jié)構(gòu)問題很少被關(guān)切。這種傾向不僅在邏輯上是錯誤的，在實踐中也深具危害性，因為滑向形式主義作業(yè)的風(fēng)險極高。美國和其他國家的實踐表明，鑒于規(guī)劃預(yù)算是績效預(yù)算的基礎(chǔ)，從投入預(yù)算向績效預(yù)算的轉(zhuǎn)變需要有規(guī)劃結(jié)構(gòu)的初步發(fā)展。14

（二）構(gòu)建一體化的管理機制

規(guī)劃預(yù)算依賴管理機制，尤其是績效導(dǎo)向（一體化）的預(yù)算申請、激勵和評估。稀缺的資源應(yīng)該分配給可以帶來成果的規(guī)劃和管理者。但實際上，卻很少這樣做，因為機構(gòu)很少能夠通過提供實現(xiàn)成果的令人信服的證據(jù)來獲得資源；其次，預(yù)算中沒有適當(dāng)?shù)莫劻P機制以促進規(guī)劃的有效運作；最后，一旦資金被分配給這個特定規(guī)劃，也沒有對該規(guī)劃的結(jié)果進行跟蹤調(diào)查的機制（Stuart Kasdin，2010）。

（三）結(jié)合復(fù)式預(yù)算進行申報

復(fù)式預(yù)算要求資本支出預(yù)算和經(jīng)常支出預(yù)算的分開申報。規(guī)劃預(yù)算若與復(fù)式預(yù)算結(jié)合起來，可帶來更有價值的信息，如表2所示。

表2　規(guī)劃預(yù)算/復(fù)式預(yù)算的一般制式

表2所示的規(guī)劃預(yù)算申報制式最易為公眾理解，也最便于立法機關(guān)的審查，因為給出了與績效相關(guān)性很高的基礎(chǔ)信息：誰花錢、花在何處、花多少、是否超支、績效目標(biāo)是什么。現(xiàn)行的預(yù)算申報制式與此相差很大，并未提供規(guī)劃結(jié)構(gòu)與規(guī)劃績效的充分信息。

六、結(jié)語

在財政規(guī)模日益擴大和致力提高政府治理能力的背景下，中國正迅速邁入全面績效管理的時代，即從關(guān)注公共資金的“多少”轉(zhuǎn)向“多好”的時代。適宜的公共預(yù)算對于這一轉(zhuǎn)向的作用是關(guān)鍵性的。鑒于與績效的關(guān)聯(lián)相對較弱——關(guān)注3E中的經(jīng)濟性而忽視效率和有效投入導(dǎo)向體制并不適合擔(dān)當(dāng)主角；績效預(yù)算因?qū)嵤l件苛刻——很少有政府能夠滿足嚴格的成本核算這一先決條件 （Schick,2003），現(xiàn)階段并不適合作為績效管理的主要方法。相對而言，現(xiàn)階段致力開發(fā)規(guī)劃預(yù)算方法與技術(shù)，不失為推進全面績效管理的最優(yōu)選擇。■

注釋：

①相近的條目也可以被合并為較大的條目，但無論怎樣合并，條目預(yù)算總是以條目作為配置單元。條目主要與“用途”和支出對象（objectives）相聯(lián)系，顯示在哪些用途或?qū)ο笊匣ㄥX，即花錢得到投入 （資源本身如辦公用品）是什么，而不是用這些投入生產(chǎn)了什么“產(chǎn)出”，以及“成果”——打算或?qū)嶋H實現(xiàn)的目的與目標(biāo)——是什么。

②條目預(yù)算起源于19世紀的歐洲，之后逐步傳播到全球范圍，至今仍是多數(shù)國家的主流模式。即便采用績效預(yù)算的國家也未放棄條目預(yù)算，而是將其融入績效預(yù)算中，如同權(quán)責(zé)會計并不拒斥、而是包容現(xiàn)金會計一樣。

③原因不難理解：相對于合規(guī)性關(guān)切而言，績效關(guān)切更重要；相對于績效關(guān)切而言，合規(guī)性關(guān)切更重要。最優(yōu)先之事未必為最重要之事，反過來也一樣。作為處理人類事務(wù)的一般規(guī)則——形式先于實質(zhì)、實質(zhì)重于形式，在這里同樣適用。

④Anwar Shah and Chunli Shen.Citizen-Centric Performance Budgeting at Local Level.IN Local Budgeting,ed.Anwar Shah.P154,156.World Bank.2007.151-178.使命陳述的（警察部門）例子如下：“提供關(guān)鍵的警察服務(wù)以確保安全的社區(qū)環(huán)境，保護所有在本轄區(qū)生活、工作和旅游的人們的生命、財產(chǎn)和權(quán)利。”

⑤參見：Anwar Shah and Chunli Shen 2007,p153.

⑥9個步驟依次為：a機構(gòu)對其全部產(chǎn)出做出規(guī)定，b.鑒別財務(wù)期間內(nèi)產(chǎn)出的全部成本,c.鑒別所有的直接成本,d.確定應(yīng)用的成本分配方法,e.計算產(chǎn)出的直接成本,f.鑒別所有的間接成本,g.確定采用的成本動因,h.將間接成本分配到產(chǎn)出上,i.加總產(chǎn)出的直接成本和間接成本得到其完全成本。

⑦財預(yù) 〔2011〕285號（財政部關(guān)于印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》的通知）第33條。類似例子有財預(yù)〔2014〕45號（關(guān)于印發(fā)《地方財政管理績效綜合評價方案》的通知）（附件1）：“財政部每年組織對上一年度地方財政管理績效進行綜合評價，評價結(jié)果作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配的重要參考依據(jù)。”

⑧天氣狀況對北京這類大城市空氣質(zhì)量的影響很大，超出公共組織能夠控制的范圍。影響績效（結(jié)果）的非可控因素稱為噪聲。在噪聲效應(yīng)未加分離的情況下，掛鉤是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

⑨土壤保護規(guī)劃中，減少化肥使用和增加產(chǎn)量就是目標(biāo)相互沖突的例子。此時，改進一個目標(biāo)會影響另一個目標(biāo)。

⑩截至2010年，美國有39個州有關(guān)于績效預(yù)算的專門立法，其中10個州在預(yù)算過程中，將績效信息運用到了決策制定中，而沒有這種立法的州，在預(yù)算審議中，不會類似地使用績效信息。參見：YI LU,KATHERINE WILLOUGHBY and SARAH ARNETT：Performance Budgeting in the American States:What's Law got to do with it?State and Local Government Review,2011,Volume 43,Number 2,p79-94.

11早期的新公共管理文獻將基本的管理要素劃分為“公共政策”、“規(guī)劃”和“資源”。真正的問題在于三要素的整合。決策程序與機制的支離破碎使三者成為大雜燴，無力有效應(yīng)對現(xiàn)實世界中復(fù)雜多變的經(jīng)濟社會難題。再好的政策也需要通過規(guī)劃落實，再好的政策與規(guī)劃也需要聯(lián)結(jié)預(yù)算以形成可信、可靠的資源配置方案。規(guī)劃預(yù)算因而具有堅實且十分合理的邏輯基礎(chǔ)：打破部門邊界與內(nèi)部導(dǎo)向。但失敗的主要風(fēng)險也在于此：組織的力量和“向內(nèi)看”（忽視外部利益相關(guān)者）的慣性在官僚體制下尤其強大。

12舉例來說，污水處理的產(chǎn)出（數(shù)量）越多、成果（水質(zhì)改善）越好，相應(yīng)的預(yù)算撥款越多；或者反過來，即屬機械掛鉤的例子。兩種情形都會帶來不合意的結(jié)果。

13一般地講，公民社會的“聲音”只是在與特定服務(wù)（“規(guī)劃”）相關(guān)時才會被聽到，尤其是在那些缺乏組織良好的公民壓力集團的國家。參見：Salvatore Schiavo-Campo.Potemkin Villages:The Medium-Term Expenditure Framework in Developing Countries.Public Budgeting&Finance.P19.Volume29,Number2,Summer 2009.

14Carolyn bourdeaux,The Problem with Programs:Multiple Perspectives on Program Structures in Program-Based Performance-Oriented Budgets，Public Budgeting and Finance/Summer 2008，Issue 2,VOL 28.

15經(jīng)濟性是對投入導(dǎo)向績效的評價，效率和有效性分別是對產(chǎn)出和成果導(dǎo)向績效的評價。投入預(yù)算將資源配置于各個條目上，包含對經(jīng)濟性的考量。經(jīng)濟性的基本要求是消除浪費和性價比適當(dāng)。