浙江省森林保險發(fā)展困境與對策分析

王艷麗

摘要：2010年，浙江省啟動中央財政森林保險保費補貼試點工作，極大地提高了農(nóng)戶參保率，擴大了森林保險的覆蓋面積。通過分析浙江省森林保險實施情況，發(fā)現(xiàn)目前仍面臨森林保險發(fā)展不平衡，商品林保費增長乏力的困境，并且存在保險產(chǎn)品難以滿足實際需求，保險經(jīng)營成本與收益不匹配，財政補貼激勵作用不明顯等問題，因此，提出針對需求設計多層次的森林保險產(chǎn)品，創(chuàng)新參保與協(xié)保機制，科學設置補貼方式與比例的建議，以促進浙江省森林保險的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：森林保險；保費補貼；浙江省；實施情況；政策建議

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.07.039

1引言

森林保險是應對森林災害、保障林農(nóng)利益、鞏固林權改革的有效金融工具。其所具有的準公共物品、外部性和信息不對稱等特點，決定了政府支持的必要性與重要性。2009年，我國啟動中央財政保費補貼試點工作，2010年新增浙江、遼寧、云南三個試點省區(qū)，到2015年，森林保險已在全國鋪開，覆蓋24個省區(qū)市、4個計劃單列市和3個森工企業(yè)，共計31個省級單位，全國森林保險投保總面積達到21.74億畝，其中公益林參保面積16.44億畝，商品林參保面積5.30億畝；平均參保率為69.68%，其中公益林94.1%，商品林38.6%。浙江省作為全國最早開展集體林權制度改革的五省之一，全省森林面積9020.4萬畝，森林覆蓋率60.58%。森林自然災害一直是浙江省林業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展的主要障礙，更是導致林農(nóng)“多年致富，一災致貧”的重要原因。自2010年納入中央財政森林保險保費補貼試點省份，浙江省積極探索完善森林保險政策，形成了“共保體”經(jīng)營運作模式，保險產(chǎn)品按樹種樹齡不斷細分，采取差異化補貼方式，森林保險覆蓋面不斷擴大。但仍面臨森林保險發(fā)展不平衡，商品林保費增長乏力的困境，本文通過分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行森林保險產(chǎn)品與農(nóng)戶實際需求不匹配，經(jīng)營主體參保意愿不強；森林保險經(jīng)營成本與收益不匹配，保險機構經(jīng)營動力不足；補貼方式與比例設計不科學，對各方主體激勵作用不明顯等問題。針對上述問題，本文提出浙江省森林保險發(fā)展對策與相關建議。

2浙江省森林保險發(fā)展困境與存在的問題

盡管浙江省森林保險經(jīng)過持續(xù)的探索與創(chuàng)新，保險政策不斷完善，承保規(guī)模不斷擴大，但仍面臨森林保險發(fā)展不平衡，商品林保費增長乏力的困境。

2.1森林保險發(fā)展不平衡，商品林保費增長乏力

森林保險發(fā)展不平衡體現(xiàn)在兩個方面，一是公益林和商品林發(fā)展不平衡，目前浙江省級以上公益林基本實現(xiàn)了森林保險全覆蓋，2014年參保率達到了99.93%；而商品林參保率僅為47.23%，比公益林保險參保比例低了52.7個百分點。二是地區(qū)之間發(fā)展不平衡，如麗水市林木火災險幾乎做到了公益林和用材林應保盡保，安吉縣的林木火災險和毛竹綜合險也基本實現(xiàn)了全覆蓋，但其他地區(qū)的一些市縣，除公益林火災險以外，其他林木基本上沒有參保。由于公益林目前已基本實現(xiàn)了保險全覆蓋，故其保費收人處于穩(wěn)定水平；而商品林目前參保率低，保費增長空間較大，但在2012年實現(xiàn)了116.29%的保費增長后，保費增長率呈現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢，2014年僅完成了28.04%的增長，比2013年低了4.02個百分點，商品林保費增長后勁不足。

2.2保險產(chǎn)品與需求不匹配，經(jīng)營主體參保意愿不強

商品林保費增長動力不足的最主要原因就是：目前保險產(chǎn)品與林農(nóng)實際需求匹配程度較低，對經(jīng)營主體吸引力不夠。

第一，險種設計不科學。首先，從目前的保險方案看，浙江省雖將商品林劃分為了用材林、竹林和經(jīng)濟林，其中，經(jīng)濟林根據(jù)不同的樹種進行了細分，但用材林、竹林并沒有區(qū)分樹種、林齡，且未根據(jù)各地區(qū)風險不同實行差異化險種設計，保險產(chǎn)品精細化程度雖領先于全國其他省份，但與發(fā)達國家仍有較大差距，森林保險產(chǎn)品與林農(nóng)需求的匹配程度仍有待提升。其次，從保險責任需求結構來看，對火災、雪災、干旱造成樹木死亡的保險需求較為普遍；對山核桃、香榧等經(jīng)濟林木的調研發(fā)現(xiàn)，因為經(jīng)濟林木日常撫育工作較普通林木到位，發(fā)生火災等災害造成樹木死亡的概率較小，林農(nóng)投保意愿參差；其他原因損失概率及程度較小，病蟲害一般能得到有效預防及控制，需求較弱。

第二，保障水平過低。在浙江省現(xiàn)行的森林保險條款中，商品林的保額僅為200—1000元/畝，該標準與戶均2332元的生產(chǎn)成本相差較大（秦濤、田治威等，2013），更是遠低于林木的實際市場價值。尤其對于香榧、山核桃等浙江特有的名貴經(jīng)濟林木，一旦發(fā)生自然災害，林農(nóng)的利益損失遠遠無法彌補，嚴重影響了林農(nóng)投保的積極性。調查中林業(yè)大戶大多表示，希望能夠提高保額，按照實際市場價值投保。

2.3經(jīng)營成本與收益不匹配，保險機構經(jīng)營動力不足

雖然農(nóng)險要求了“三到戶”，但是由于山區(qū)林地的特殊性，從操作層面很難做到。一是承保到戶難。林改完成后，理論上承保到戶可以操作，但由于林農(nóng)保費自繳比例僅為25%，且每戶林農(nóng)的林地只有幾畝或十幾畝，向千家萬戶的林農(nóng)收取每戶幾元錢的保費，其成本遠大于保費本身，因此，大部分地區(qū)林農(nóng)自繳部分基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體代付。二是理賠到戶難。由于林地分布散、面積大、交通不便利，林地邊界不清晰，一戶多山、一山多戶的情況很普遍，而出險往往在局部片段，給查勘定損到戶帶來困難。正是由于實際操作環(huán)節(jié)的這些問題，導致保險經(jīng)營成本與收益不匹配，參與森林保險的保險公司由最初的十家減少為了五家，而目前共保體繼續(xù)經(jīng)營森林保險主要是由于在森林保險開展過程中，林業(yè)部門承擔了大量的工作和經(jīng)費支出，因此，降低了保險公司的經(jīng)營成本。但是林業(yè)部門雖然開展了大量的工作，卻未獲得相應的經(jīng)費支持，故一旦林業(yè)部門由于缺乏經(jīng)費而被迫停止森林保險工作的開展，基層保險公司就有可能退出森林保險市場，缺乏持續(xù)有效的動力機制。

3浙江省森林保險發(fā)展對策與相關建議

為了解決目前森林保險發(fā)展不平衡，商品林保費增長動力不足的困境，必須解決以下問題：一是保險產(chǎn)品如何設計和創(chuàng)新才能滿足林農(nóng)需求；二是如何建立有效的成本分擔機制，才能激發(fā)保險機構的承保積極性；三是政府應如何優(yōu)化補貼方式和比例，才能確保基層政府的工作動力與能力。因此，需要從農(nóng)戶、保險公司和政府三者的角度全面考慮，針對需求設計多層次的保險產(chǎn)品，創(chuàng)新參保與協(xié)保機制，科學設置補貼方式與比例。

3.1加大保費財政補貼力度，優(yōu)化財政補貼方式

浙江省林業(yè)經(jīng)濟發(fā)達，森林保險工作走在全國前列，對全國其他省份有示范和引領作用。首先，由于森林資源集中分布于經(jīng)濟欠發(fā)達的山區(qū)市縣，目前要求欠發(fā)達市縣在提供了巨大的生態(tài)效益的同時，再承擔較大的財政支出較為困難。因此，建議中央財政加大生態(tài)公益林特別是國家級生態(tài)公益林縣級財政補貼力度，對森林覆蓋率達到65%的林業(yè)大縣，建議取消縣級財政補貼，由中央財政承擔。其次，鑒于保險經(jīng)營機構經(jīng)營森林保險的費用成本高，同時也為了激發(fā)基層林業(yè)管理部門和工作人員為森林保險經(jīng)營機構的承保、查勘、定損等工作提供宣傳和技術支持，建議中央和地方財政對經(jīng)營森林保險的公司提供一定的費用補貼，以及對基層林業(yè)部門和工作人員給以一定的協(xié)辦費用補貼。此外，針對目前承保公司購買再保險困難、再保險費率很高的情況，建議給予適度的再保險費用補貼。

3.2針對保險實際需求，加大森林保險創(chuàng)新力度

實地調研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有森林保險產(chǎn)品難以滿足農(nóng)戶的實際需求，因此，應在充分考慮林地經(jīng)營者實際需求的基礎上，結合浙江省森林災害特點，科學設計森林保險產(chǎn)品。

一是根據(jù)不同林種與風險特征，合理設計保險產(chǎn)品。首先，應針對不同樹種設計保險產(chǎn)品。由于浙江省林木種類繁多，不同樹種的經(jīng)濟價值差異也較大，因此，為滿足不同林業(yè)生產(chǎn)者的需求，應進一步豐富險種，并針對不同的保險產(chǎn)品實行差異化補貼。其次，應依據(jù)省內風險特征設計保險產(chǎn)品。建議將火災、雪災和干旱，這些浙江省發(fā)生頻繁高、造成損失大的災害，作為基本險的保險責任，而對病蟲害等風險較低或可以通過日常照顧得以避免的森林災害，以及山核桃、香榧等經(jīng)濟效益較高的林種，作為附加險的保險責任和標的。二是以“保價值”為方向，逐步提高商品林的保障水平。鑒于目前商品林的保險金額連實際再植成本都未達到，建議浙江省商品林保額的核算先按照樹種的實際成本進行，條件成熟后再逐步按照各類樹種的實際價值來核定。但提高保額意味著保險公司（保險供應方）和政府部門（補貼出資方）將面臨更大的資金壓力，因此浙江省各級政府應通過適度調整費率和補貼比例的方式分攤壓力。此外，為滿足不同投保主體的差異化需求，建議開發(fā)“價值附加險”，鼓勵有需求的林業(yè)經(jīng)營者在購買基本險的基礎上，對超出再植成本部分的林木價值進行保險。

3.3優(yōu)化森林保險參保機制，完善協(xié)保體系建設

根據(jù)目前林業(yè)規(guī)模化經(jīng)營主體占比越來越高的情況，建議創(chuàng)新保險參保引導機制，對公益林仍延續(xù)“省統(tǒng)保”，對商品林實行“統(tǒng)保+自愿”的運作模式。考慮對基本險，在政府的引導下實行“統(tǒng)保”，這種統(tǒng)保帶有一定的經(jīng)濟利益誘導性和操作上的強制性；而對附加險，采取林農(nóng)自愿保險的方式。基本險的保額較低，費率低，保障的風險范圍較窄，應得到更多的政府財政的支持。同時，根據(jù)投保主體不同，優(yōu)先針對林業(yè)企業(yè)、林業(yè)大戶等對森林保險需求比較強烈的主體開發(fā)有針對性保險產(chǎn)品，對于小戶林農(nóng)，充分發(fā)揮基層組織的作用，引導鼓勵小戶林農(nóng)通過村集體、專業(yè)合作社等組織進行統(tǒng)一參保，以降低保險經(jīng)營成本。

此外，還要充分發(fā)動基層力量，完善協(xié)保體系建設。森林保險點多面廣、技術性強，承保和理賠工作必須依靠各級政府、林業(yè)部門及財政、氣象等部門的通力支持。建議各地建立起由財政、保監(jiān)、林業(yè)以及保險承辦機構共同參與的橫向溝通協(xié)調機制，明確目標任務，落實工作責任。充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村干部和基層林技干部的積極性、主動性，逐步建立農(nóng)村保險基層網(wǎng)點，負責承辦鄉(xiāng)村森林保險的具體事務。