改革開放40年中國金融扶貧工具的演化

(中國證監會 中證金融研究院，北京 100033)

一 引言

消除貧困、改善民生、共同富裕，是社會主義的本質要求。改革開放以來，中國市場經濟快速發展，扶貧開發事業也取得了舉世矚目的成就。在此過程中，中國現代化金融體系逐步建立，金融宏觀調控持續加強，在支持扶貧開發等方面發揮了愈加重要的積極作用。

在廣義范疇上，金融扶貧可指金融系統所開展的與扶貧開發相關的諸多行為措施。在狹義上，主要是指通過各種金融工具的運用，滿足貧困地區的金融需求，支持貧困人口脫貧致富和貧困地區經濟社會發展。在改革開放后的經濟轉軌中，金融扶貧首先是政府扶貧政策的一個組成部分，然后是各種金融工具的不斷運用和創新。1982年后，老少邊窮地區發展經濟貸款、農村財產保險，是當時最早運用的金融扶貧工具；1986年后，多維度的扶貧專項貼息貸款體系逐步成熟，成為最具代表性的金融扶貧工具；1990年后，正規金融和非正規金融兩個體系的小額信貸不斷創新發展，持續探索針對貧困農戶個體的信貸模式；2010年前后，小額貸款保證保險和農村大病保險先后推出，在增信融資扶貧和防控因病致貧領域發揮了重要作用；2016年后，證券期貨工具在金融扶貧領域廣泛運用，實現了資本市場與扶貧開發的有效對接。40年來，中國金融扶貧工具從無到有，從弱到強，從單一到多元，至今立體化的工具體系已經初步形成。

追溯改革開放印跡，本文歸納了40年來主要金融扶貧工具演化的歷史脈絡、時代特征和變遷邏輯。本文的主要貢獻在于：一是采用系統性視角，根據金融市場的一般劃分，分別從信貸、保險和證券期貨三個工具體系闡述這個演化變遷過程；二是全面分析國內證券期貨扶貧工具這類特色鮮明的“新鮮事物”，包括從早期應用到當前的工具創新及其績效與不足；三是現有文獻大多對1978～1985年間的農村扶貧開發和金融工具運用關注不夠①[1-5]，本文對這一時期的專項低息貸款等金融扶貧工具創新和應用進行了詳細分析；四是針對現存問題，提出了有利于各類金融扶貧工具發揮長效機制的政策建議。溫故知新、繼往開來，當前正值脫貧攻堅戰的關鍵時期，謹以此文為各界的學術研究和政策制定提供經驗借鑒和決策依據。

二 信貸扶貧工具的演化

長期以來，銀行體系在我國金融體系中占據主導地位，信貸扶貧也是最重要金融扶貧工具體系。其中，具有代表性的有改革開放初期設立的扶貧專項低息貸款與扶貧專項貼息貸款、90年代以來不斷演進的小額信貸、2016年為加大脫貧攻堅戰支持力度而設立的扶貧再貸款等。

(一)財政扶貧資金與扶貧專項低息貸款的演化

在改革開放之初，我國農村扶貧開發的所需資金，主要來源于中央專項財政扶貧資金“支援經濟不發達地區發展資金”和金融系統的專項低息貸款。1980年，國務院提出，對于老少邊窮地區，中央財政要設立支援經濟不發達地區的發展資金，占國家財政支出總額的比例應當逐步達到2%②。1982年，國民經濟“六五”規劃進一步明確扶貧專項資金額度：“每年撥專款5億元，作為支援經濟發展的資金”③。對于甘肅“三西”等個別貧困地區，除了“支援經濟不發達地區發展資金”之外，中央還決定每年增加專項資金2億元撥款④。

最早使用的信貸扶貧工具是1983年的“老少邊窮地區發展經濟貸款”。它是扶貧專項低息貸款的具體形式，通過信貸工具向貧困地區輸送資金和提供服務是一個制度創新，也是財政扶貧資金的一個重要補充。這一時期，可供查詢的、最早的、涉及金融扶貧的政策文件是1982年底9部門聯合下發的《關于認真做好扶助農村貧困戶工作的通知》。《通知》指出，農村金融部門要“對缺乏農副業生產資金的貧困戶積極給以貸款支持”⑤。1983、1984年，中國人民銀行每年安排發放3億元“發展少數民族地區經濟貸款”的專項低息貸款，專門用于扶持西部9個省區⑥邊遠貧困地區的經濟發展[6]。執行專項資金安排的機構主要有基層人民銀行、中國農業銀行和農村信用社⑦，建設銀行和工商銀行也有參與。1985年后，該項貸款變更為“老少邊窮地區發展經濟貸款”(簡稱“老少邊窮貸款”)，增資至10億元，開始覆蓋全國所有經國務院和省級地方政府確認的貧困縣。在貸款工具運用上，人民銀行要求各省區“以項目定貸款”，在經過篩選評估且符合標準后，經由總行批準，專項貸款限額內發放。

在80年代后期，老少邊窮貸款對貧困地區經濟發展、脫貧致富起到了積極作用。例如，1985～1988年間，人民銀行對四川省涼山州17個縣發放7276萬元專項貸款，發揮經濟效益占比97.4%，1988年新增工業產值1.5億元，推動當地民族經濟平穩較快發展[7]。1988年后，人民銀行開始設立貧困縣縣辦企業扶貧貸款，它與“老少邊窮貸款”一樣，是人民銀行系統直接管理的扶貧專項低息貸款。截至1992年底，兩項貸款已累計支持貸款項目28712個，貸款項目總投資244.3億元，每年新增產值179.1億元⑧。同時，這些扶貧貸款盤活了當地經濟資源，解決了大量貧困人口的勞動就業。

至今，扶貧專項低息貸款工具仍在運用，但其管理機構幾經更迭。1994年，中國農業發展銀行成立后，承接了“老少邊窮貸款”等政策性專項低息貸款業務，但由于農發行不具備農村基層網點，實際上仍委托農業銀行代理收放貸款。1998年，作為國家糧食流通體制改革的配套措施，農發行負責的包括“老少邊窮貸款”在內的所有專項貸款全部劃歸商業銀行，農業銀行承擔了各項扶貧貸款管理職責。在2015年之后，農發行加大服務國家脫貧攻堅戰的力度，再次負責扶貧專項貸款的投放和回收。

(二)開發性扶貧戰略中的扶貧專項貼息貸款

扶貧專項貼息貸款是由中央財政補貼大部分利息的扶貧信貸工具。貸款重點是貧困地區投資少、見效快、解決溫飽的生產項目，不能用于賑災救濟和無償還能力項目。自1986年起，中國人民銀行創新設立扶貧專項貼息貸款，并提供絕大多數信貸資金⑨。此后，不斷創新投放領域，逐步形成了多元化的扶貧專項貼息貸款工具體系。1988年，增設牧區扶貧專項貼息貸款，投放于河北、內蒙古、四川、甘肅、青海和新疆6省區的27個縣的牧區；1991年，增設貧困地區國營農牧場扶貧貼息貸款；1992年，增設治理沙漠專項貼息貸款，用于西部貧困地區的風沙侵蝕和環境惡化防治；1993年，投入1億元設立康復扶貧專項貼息貸款，用于服務資金匱乏的殘疾人。1986～1994年間，扶貧專項貼息貸款由中國農業銀行負責具體經營管理，其后經歷了與“老少邊窮貸款”相近的數次負責單位更迭。

在90年代中后期國有銀行改制以前，扶貧信貸資金質量明顯偏低。在低質量貸款背后，大量信貸資金不能滾動使用，對于金融供求嚴重失衡的貧困地區來講，猶如雪上加霜。以浙江省為例，1992年溫州市對泰順縣人民銀行和工商、農業、建設3家國有銀行的調查顯示，在4246萬元扶貧貸款余額中，低質量貸款占比高達39.8%⑩。1994年，浙江省人民銀行對五個貧困縣的調查顯示，在總額為24886萬元的扶貧貸款中，低質量貸款占比達到37.4%[8]。從全國范圍來看，1998年，扶貧專項貼息貸款在由農發行劃歸農業銀行時，不良率高達70%[9]。造成扶貧貸款質量低下的原因，主要有兩個方面：一是貧困地區信用環境建設滯后，很多基層干部、企業主和農戶認為，扶貧信貸利率極低，長期拖欠很“劃算”；二是貧困地區企業底子薄，遇到外部不利因素沖擊時，容易出現大面積虧損，以至于無力歸還貸款。

2001年，《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》開始強調信貸扶貧工具在宏、微觀領域的互補運用，一方面推廣服務貧困農戶的小額信貸，另一方面繼續增加服務貧困地區產業和企業發展的扶貧專項貼息貸款。2008年后，《關于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》使扶貧專項貼息貸款的運用模式發生了明顯變化：一是管理權限下放至地方政府；二是信貸發放機構由農行一家負責改為商業銀行自愿參與、公平競爭；三是發放對象為貧困戶、貧困地區企業和中小型基建項目并重。2004年，在扶貧專項貼息貸款中的到戶貸款占比為15.6%，其余84.4%包括農業產業化貸款、企業貸款、農村基礎設施和生態保護貸款等；至2013年，我國扶貧專項貼息貸款總額超過900億元，其中到戶貸款和項目貸款占比分別為49.7%和50.3%。

(三)非正規金融的小額信貸

自20世紀70年代孟加拉格萊珉銀行(GB)在鄉村地區的“五戶聯保”小額信貸取得成功后，小額信貸在世界范圍內的發展中國家快速蔓延。1993年后，國際援助機構和國內NGO合作將GB小貸引入中國，嘗試性地針對農村貧困地區展開公益性信貸服務，進而對政府安排的農村扶貧貼息貸款形成補充。在90年代市場經濟快速發展背景下，貧困農戶有其適合自身發展的“最優生產選擇”。但受限于生產項目和經營主體等條件約束，很多貧困農戶無法獲得政策性扶貧貸款，而小額信貸對此不做過多限制，因此迅速得到了廣泛肯定。此后，非正規金融的小額貸款機構和工具運用不斷演化。

一是公益性NGO小額貸款呈現“過山車”式發展態勢。至2006年，NGO小額貸款處于相對高峰時期，全國共有100多家，管理資金規模約為10億元。在2006年以后，限于經營能力、法律地位、治理模式和資金渠道等“先天不足”，NGO小貸機構逐漸式微，至2016年時存活率不足50%[10]191，GB模式的NGO小貸機構僅有1例存活。但也有少數實現可持續發展者，比如中和農信自1996年試點小額信貸項目以來不斷轉型創新，至2018年9月已在全國21個省區9萬個鄉村開展小額信貸項目，覆蓋人數36.2萬人，其中農戶占比92%、女性占比66%、少數民族占比23%。

二是商業化經營小貸公司快速崛起。在借鑒國內外現有經驗基礎上，2005年，中國人民銀行牽頭在山西、四川、貴州、內蒙古、陜西五省區各選1縣開展小貸公司試點。2006年后，人民銀行和銀監會出臺一系列文件規范小貸公司的設立和發展。2009-2013年間，商業化小貸公司進入高速發展黃金期，此后受市場競爭等因素影響而進入調整轉型期。其轉型特征主要有兩點：一個是線下轉線上，很多小貸公司轉型為網貸借貸P2P；另一個是小額貸款的服務對象有所變化，逐步偏離支農支小的最初目標，出現了使命漂移[11]。2014年12月，國務院扶貧辦等五部委聯合印發了《關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見》，要求“引導金融機構擴大對建檔立卡貧困戶的信貸投放”；2017年，五部委印發《關于促進扶貧小額信貸健康發展的通知》，提出“扶貧小額信貸要始終精確瞄準建檔立卡貧困戶”。這些政策都有助于抑制小額信貸的使命漂移，促其回歸普惠金融本源。截至2017年底，我國小貸公司現存8551家，貸款余額近1萬億元，維持了機構數量略減、貸款金額略增的發展態勢。

(四)正規金融的小額信貸

在國內監管體制下，小額信貸的長期推廣需由政府和金融監管機構主導。1997年，政府主導試點和推廣的小額貸款已在全國10余省區、100余縣迅速鋪開[12]，覆蓋了多數中西部貧困地區，農業銀行和農信社等傳統正規金融機構逐步成為小額信貸的發放主體。自1997年起，中國人民銀行多次要求全國農信社運用小額貸款工具加強支農服務；中國農業銀行則于1999年直接開展小額信貸，不再由中介組織轉貸。1998年，黨中央在《關于農業和農村若干重大問題的決定》中明確提出，要“總結推廣小額信貸等扶貧資金到戶的有效做法”；1999年，中央扶貧開發工作會議進一步提出“各地要把小額信貸作為保證信貸資金扶貧到戶的重要措施”；至2000年，全國扶貧小額貸款發放總量達到60億元左右，覆蓋貧困農戶超過600萬戶，受惠人數超過3000萬人，其中，貧困人口較為集中的陜西省、貴州省累計發放額度達到23億元，其他大省累計也在10億元左右[13]。2004年后，歷年中央“一號文件”都提出支持小額信貸積極穩妥發展。2014年后，政府又推出了針對建檔立卡貧困戶的免擔保、免抵押、基準利率放貸、財政全額貼息的扶貧小額貸款，2015～2017年3年內累計發放扶貧小額貸款超過4300億元，惠及1100多萬戶貧困戶。

(五)扶貧再貸款

扶貧再貸款是一種數量型貨幣政策工具，用于支持扶貧地區的特色產業和居民就業創業。為了加大對脫貧攻堅戰的信貸支持力度，2015年，中央政府提出設立扶貧再貸款。2016年，人民銀行正式設立扶貧再貸款，對貧困地區農商行、農合行、農信社和村鎮銀行等四類地方法人金融機構發放涉農貸款提供支持。2017年，貧困人口較為集中或連片特困地區的扶貧再貸款得到了快速投放，其中貴州扶貧再貸款余額240.6億元，居于全國前列，四川、河南、陜西等省份均超過百億元，分別達到135.2億元、125.7億元、104.4億元。

扶貧再貸款有效降低了貧困地區企業和農戶的融資成本。由于運用扶貧再貸款的小額信貸利率低于基準利率，扶貧再貸款的最直接效果就是引致扶貧貸款的利率下行。例如，2016年4月，黑龍江省首單3億元扶貧再貸款“花落”杜蒙農信社(杜爾伯特蒙古族自治縣)，用于支持當地建檔立卡貧困戶的農牧生產經營活動，貸款利率比同期同檔貸款低5.11個百分點，為當地貧困戶降低融資成本超過1500萬元。

三 保險扶貧工具的演化

我國1980年恢復保險業務，1982年恢復農業保險，保險工具就在農村包括貧困地區的經濟社會發展中起到積極作用。至今，包含農業保險、大病保險、增信融資等多元化、廣覆蓋的保險扶貧工具體系已初步形成。

(一)農業保險扶貧

農村財產險包括對農戶家庭和生產經營兩大類財產承保，是預防和應對農民因災致貧的有效工具，也是我國保險扶貧運用最早的工具。早在80年代初期，為了適應專業戶需求，中國人民保險公司就開展了西瓜、棉花、林木、雞鴨、養豬等多種種植業和養殖業保險。1985年，因臺風和洪澇致災，遼寧、吉林、黑龍江和山東等地區農業大面積受損，其中遼寧13個市、500多個鄉鎮成災，保險公司對此賠款超過2億元，對于防控因災致貧起到了重要作用;吉林省農安縣雙河川村全村被洪水淹沒，但456戶中有408戶參加了農村財產保險，及時得到40萬元賠付金，有效避免了因災致貧。

鑒于農作物和牲畜受自然災害影響明顯更大，農業保險對于扶貧的意義也更為重要。經過40年的創新發展，針對不同的承保標的，扶貧農業保險中已經涵蓋傳統農業保險、特色農業保險、目標價格保險、天氣指數保險和設施農業保險等諸多工具品種。1985-1992年間，得益于政府對人保公司的政策鼓勵和財政支持，我國農業保險迅速開展，在扶貧開發領域發揮了一定的積極作用。1992年是農業保險發展的高峰期，當年賠付率達到了116%，基本是虧本經營。1992年，我國正式實行社會主義市場經濟后，政府以農業保險商業化經營為導向，取消了對保險公司的政策支持和財政補貼。這導致1993～2004年間農業保險進入萎縮階段，2003年全國農業保費收入4.6億元，僅為1992年8.3億元的55%，其經濟補償和災害救助的作用明顯受限。

2003年之后，針對農業保險逐年萎縮問題，政府重新調整了農業保險發展思路。一是借鑒發達國家經驗，將農業保險商業化路徑轉變為政策主導路徑，并于2004年由中國保監會選取9個省區進行政策性農業保險試點。二是成立上海安信等專業股份制農業保險公司，試點“財政補貼，商業運作”模式。2007年后，由中央財政出資10億元在6個省區進行農業保險保費補貼試點，繼續推進財政補貼模式。三是在2003年后引入法國安盟等外資機構涉足農業保險業務，推進農業保險經營主體的多元化。在一些列重大改革之后，2007年至今，我國農業保險的覆蓋面積和參保農戶數量迅速增長，總體規模已居全球第二。2016年，全國農業保險為超過4500萬戶次的受災農戶提供經濟補償348億元，戶均得到補償金760元。2007～2017年間，中央財政列支農業保險補貼年均增速達到26%，2017年補貼總額近180億元，撬動風險保障金約2.8萬億元，農業保險保費收入達到477.7億元，約為2003年的104倍。2018年，中央財政補貼農業保險品種達到16項，但與美國超過130個補貼品種相比還有明顯差距，這也表明我國政策性農業保險還有很大發展空間。

(二)大病保險扶貧

大病保險與農業保險是我國保險扶貧體系中的核心工具，起到防控因災因病致貧的保障性作用。目前，大病保險扶貧包括城鄉居民大病保險、疾病應急救助制度和大病醫療補充保險、商業重大疾病保險等工具產品[14]40-46。

在我國建檔立卡的貧困人口中，因病致貧者超過40%，這是致貧的首要因素，也凸顯了扶貧大病保險的重要性。早在2000年左右，我國部分城鎮地區已探索建立大病醫療保險制度，并有商業醫療保險作為補充。農村別特是貧困地區則開展較晚，截至2003年，全國86.7%的農村居民尚沒有任何醫療保障。2002年底，中央提出要采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式，積極引導農戶建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度(新農合)。但在較長時間里，新農合存在基礎設施薄弱、保障范圍小、報銷比例低等問題，對因病致貧的防控作用較為有限。

2012年8月，《關于開展城鄉居民大病保險工作的指導意見》針對新農合參保大病負擔重的情況，引入商業保險機構，建立大病保險制度，農村醫療保險重點開始向大病保險轉移。2013年，針對生活困難又亟需醫療救助的貧困人口，我國建立了疾病應急救助制度，對基本醫療保障制度和大病保險進行補充；部分地區還建立了大病醫療補充保險制度，對大病醫療費用再次報銷，進一步提高貧困人口醫療費用實際報銷比例。2016年，保險業已在全國31個省區開展大病保險業務，覆蓋超過10億城鄉居民。在保費繳納和賠付方式上，不同地區的政策存在差異，一般貧困戶保費自擔比例在10%～20%，最大醫藥費賠付比例可達90%。以四川省甘孜州貧困地區為例，該地區賠付比例為65%～85%，2013～2017年大病保險共為4.95萬人賠付約1.6億元，在防控因病致貧上發揮了重要作用。

(三)銀保聯動與小額貸款保證保險

保險機構與銀行信貸機構聯合開展扶貧業務(銀保聯動)、小額貸款保證保險和農險保單質押等金融工具，屬于保險增信融資范疇。其主要功能是多方分擔扶貧貸款風險，以低成本盤活資金流通，推動信貸資源向貧困地區投放。一般而言，擔心貧困人群還貸困難，是信貸機構“嫌貧愛富”的主要原因。貧困人群生產技能有限，擔心有息貸款在未來還不上，也會抑制自身的有效金融需求。小額貸款保證保險等一方面可以為貧困農戶提高資信，另一方面可以與農業主管部門或相關企業合作來指導農戶，進而提高資金的使用效率。

從20世紀80年代中期開始，我國部分地區就有開展銀保聯動的類似業務。比如，湖北省麻城市于1986年開展“保險-銀行-畜牧局”合作試點，并不斷擴大應用規模。其具體模式為：中國人民保險公司與畜牧專業戶辦理投保合同，畜牧局負責畜牧品種的防疫工作以降低發病率，農業銀行負責為畜牧專業戶提供經營貸款。如果發生了災情疫情，由于農戶有保險承保，銀行也就大幅降低了后顧之憂。90年代中后期，江蘇省吳江市嘗試“小額貸款-財政貼息-保險承保”三方聯動的扶貧模式，其本質是信貸機構、政府和保險機構共同分擔風險。具體操作上，由農村信用社向從事種養殖業的貧困農戶發放小額貸款，地方財政為小額貸款貼息，人保和太保兩家公司對農戶的生產經營提供保險。近年來，這種銀保聯動抑或“財銀保”聯動的扶貧模式不斷創新，開始向貸款保證保險演化。比如2015-2016年，湖南省在51個貧困縣實施“扶貧‘財銀保’”(全稱為：精準扶貧新型農業經營主體貸款保證保險)試點，帶動10萬貧困戶增收。其具體運營模式為：政府牽頭設立貸款保證保險專項風險補償金，鼓勵新型農業經營主體通過質押農業保單向銀行貸款，最終撬動銀行信貸資金參與精準扶貧。

國內的小額貸款保證保險產品正式發端于2008年。一般的銀保聯動是針對貧困農戶經營標的物承保，小額貸款保證保險的投保標的范圍更廣，涵蓋農戶無法償還貸款的相關風險。2008年，華安保險推出“政府-擔保-保險”的小額農貸信用保險；2009年，寧波開展“政府-銀行-保險”的城鄉小額貸試點。截至2016年，小額貸款保證保險已在全國26個省區廣泛開展試點，保險金額達到348.6億元，為貧困地區的農戶和小微企業提供了有力的增信融資支持。2017年來，以河北省沽源縣為代表的諸多貧困縣設立了金融扶貧平臺，按照“政府注資、市場化引資、保險兜底”的方式運營，創新出以小額貸款保證保險為基礎的“政府與銀行雙審、擔保中心與保險公司雙保”的新型金融扶貧模式。

四 證券期貨扶貧工具的創新

相對于信貸和保險，證券期貨類金融工具在扶貧開發領域尚屬“新鮮事物”。中國證監會自1999年起開始定點幫扶云南、安徽的4個貧困縣，但在較長時間里以公益性扶貧為主。2014年，深交所發行的扶貧小額貸款資產支持證券，是證券期貨扶貧工具的一個較早應用。2016年，證監會發布《關于發揮資本市場作用服務國家脫貧攻堅戰略的意見》后，證券期貨扶貧工具開始廣泛應用。

(一)上市/掛牌發行股票融資

到股票市場上市或者掛牌融資，是企業獲得低成本資金，進而帶動當地產業經濟發展的重要方式。但貧困地區企業符合上市或者掛牌條件的并不多，較高的企業培育成本和IPO審批時間成本也導致它們很難通過發行股票融資。2016年，證監會給予貧困地區首次公開發行、新三板市場掛牌、發行公司債券、并購重組審核等環節開通“即報即審、審過即發”的綠色通道，并鼓勵券商提供相關配套服務。這些舉措，使得貧困地區企業從資本市場獲得低成本資金的時間成本大幅降低。

綠色通道推出之初，短期內在學界和業界引起了一些爭議。部分專家學者就股票市場公平性、有效性、合規性等，發出質疑聲音。但在實踐中，監管部門并未因政策傾斜而降低對貧困地區企業IPO的審核標準。比如，為了確保上市公司質量，監管部門對貧困地區企業IPO實行100%現場檢查，對普通企業IPO則是抽查；2017年，貧困地區企業過會率(發審會)只有54%，低于80%左右的普通企業過會率平均水平。2017年1月24日，貧困縣太湖縣企業集友股份在上海證券交易所實現IPO首發上市，成為全國首家全流程使用綠色通道政策的企業。截至2017年底，已有10家貧困縣企業借此通道發行上市，共計融資32億元，另有63家企業啟動上市程序；在新三板市場，有82家貧困縣通過綠色通道實現掛牌，算上此前掛牌的貧困地區企業共計258家，該年全年發行股票83次，融資65.2億元。上述貧困地區企業發行股票融資，取得了積極的扶貧效果。例如，2017年11月，陜西商洛市柞水縣盤龍藥業在深交所上市，直接帶動約2000人脫貧致富。

(二)扶貧債券

2016年來，債券和資產證券化開始成為貧困地區項目和企業獲取資金的重要工具。這類項目主要是易地扶貧搬遷、棚戶區改造、農村基礎設施建設和公益性建設項目等。

扶貧債券發行類別以政策性金融債為主，扶貧票據、企業債、公司債和私募債等為輔。截至2018年6月，全國累計發行各項扶貧債券2918億元。(1)易地扶貧搬遷項目收益債券。該債券為企業債的一種形式，是通過為貧困地區居民搬遷項目設立公司來發債直接融資。2015年9月，國家發改委確定四川省蒼溪縣先行先試，發行易地扶貧搬遷項目收益債券，此后發行債券開始成為易地扶貧搬遷項目融資的可選工具。(2)扶貧專項金融債。2016年4月和7月，農發行與國開行分別首次于銀行間市場發行扶貧專項金融債100億元和50億元，用于貧困地區易地扶貧搬遷項目；截至2018年6月，農發行與國開行累計發行扶貧專項金融債1590.4億元；作為我國扶貧債券最大的發行人，農發行還設計并累計發行深度扶貧債券、精準扶貧債券、普通扶貧債券共計798億元[15]。(3)扶貧票據。2017年3月，首單扶貧超短融與扶貧中期票據于銀行間市場發行，分別融資2億元和10億元,前者用于重慶“黔江區易地扶貧搬遷項目”建設，后者用于精準扶貧貴州貧困縣的公路交通建設。截至2018年6月末，銀行間市場已累計發行扶貧票據214億元。(4)扶貧專項公司債。首單扶貧專項公司債于2017年11月在上交所掛牌，3億元發行規模直接惠及湖北五峰縣12132位建檔立卡貧困居民。

(三)扶貧資產支持證券

資產支持證券(ABS)可以幫助有穩定未來現金流的貧困地區企業和項目盤活存量資源，獲得所需資金。2014年12月，中和農信的第一期5億元公益小額貸款資產支持專項計劃證券發行，用于貧困縣發放農戶小額貸款，這也是證監會公布資產證券化新規后的首單產品。2017年2月，機構間私募產品報價與服務系統發行了“新水源PPP資產支持專項計劃”(污水處理收費收益權ABS)，是證券業服務邊疆經濟發展的重要金融創新，也是國內首單PPP-ABS產品。2018年1月，廣西融水縣的堯弄和響水洞兩個水電站開展收益權資產證券化設計。總體來看，資產支持證券進一步提升了金融扶貧工具的靈活性。

(四)“保險+期貨”扶貧

長期以來，農產品期貨門檻較高，并未成為貧困地區農戶風險規避的有效工具；農產品價格指數保險則存在目標價格難以確定、缺乏巨災風險分散渠道等不足。借鑒美國等發達國家經驗，“保險+期貨”(農產品期貨價格保險)利用期貨市場對沖農產品價格風險，實現風險分散的規模化，有效彌補了傳統金融工具的內生缺陷。2015年8月，人保財險與新湖期貨、相關農企在大連商品交易所簽訂首單“保險+期貨”合約，利用期貨市場規避由大幅價格波動引致的賠付風險。2016～2018年，連續3年的中央一號文件明確提出“穩步擴大‘保險+期貨’試點”，此后“保險+期貨”開始逐步運用于貧困地區的農業生產領域。2017年，僅大商所就開展了32個“保險+期貨”試點，已經覆蓋雞蛋、玉米、大豆、橡膠等眾多農產品種類，為貧困地區農戶增收帶來了有效保障。

需要指出的是，“保險+期貨”工具的持續運用，尚存在一定的不足之處。當前，多數試點項目中，農戶只繳納20%甚至不繳納保費，其余部分由期貨交易所、地方政府、期貨公司進行補貼。從現金流的視角來看，囿于貧困縣政府持續補貼的難度較高，影響了部分“保險+期貨”項目試點的持續發展。部分期貨公司與地方農信社等存儲機構開展合作，成立“保險+期貨”專項基金，用于未來試點項目的保費補貼。但各個貧困縣之間的差別較大，在全國普遍設立“保險+期貨”專項基金的可行性并不太高。未來，以國家財政替代地方政府補貼，可能更加有助于“保險+期貨”工具的可持續運用和推廣。

五 更好發揮金融扶貧工具效用的政策建議

當前，正值我國改革開放40周年，也是黨中央國務院打贏脫貧攻堅戰的關鍵時期。結合各類金融扶貧工具的演化路徑，簡析現存問題，我們提出了幾點有利于形成金融扶貧工具運用長效機制的政策建議。

一是優化金融生態，增強信貸扶貧工具運用的可持續性。當前，多數貧困地區的金融生態和金融基礎設施落后，不利于金融扶貧工具可持續發揮作用。首先，應通過構建信用體系，降低信貸調查成本，增加信貸扶貧工具風險與收益的匹配度，提升商業性銀行和小貸公司持續開展扶貧事業的內在動力。其次，適度提高對貧困地區不良貸款的容忍度，完善盡職免責制度，激勵金融機構一線人員參與扶貧工作的積極性。第三，通過金融知識普及，增強貧困地區的信用意識，利用主流媒體及時宣傳推廣金融扶貧模式和經驗，形成信貸扶貧的濃厚氛圍。同時，加強對基層干部和一線信貸人員的業務培訓，提升其風險意識和金融工具運用能力，嚴控扶貧信貸審批流程，配套貧困地區不良信貸資產的處置方法。

二是建立差異化監管制度，激發證券期貨扶貧工具的活力潛能。近兩年來，在資本市場服務脫貧攻堅戰的實踐中，遇到了在貧困地區缺乏基層網點和專業人員、企業上市掛牌培育周期長、扶貧債券(含ABS)市場認購不活躍等問題。對此，建議實行差異化監管政策，進一步發揮證券期貨工具的扶貧潛能。第一，鼓勵證券期貨經營機構在貧困地區縣城合理開設網點，并且加快審批速度。第二，充分考慮貧困地區企業和項目的特征，對貧困地區證券期貨經營機構實施差異化的凈資本監管要求。第三，監管部門可與稅務部門協商合作，對證券期貨經營機構在貧困地區的網點實施適度稅收減免，增強在貧困地區開展業務的內生激勵。第四，在風險可控前提下，鼓勵商業銀行、保險公司和公募基金提高購買貧困地區債券(含ABS)產品的優先級，穩步解開市場認購不活躍的困局。

三是增強產品設計能力，提升保險扶貧工具的精準普惠。近10年來，我國政策性農業保險推行“廣覆蓋、低保障”的發展策略，有其內在不足，即當自然災害或突發事件發生時，分攤到農戶的個體補償力度十分有限。農村大病保險尚處于起步階段，在商業可持續等方面有待進一步優化設計。建議：因地制宜補足貧困地區農業保險的深度“短板”，增強對當地特色產業的補償力度，提升保險扶貧的精度和力度；適度降低深度貧困地區保險費率，增加對建檔立卡貧困戶投保保費的財政補貼力度，提高貧困農戶的主觀參保意愿，實現農業保險支農和扶貧的長效機制；穩步提升大病保險統籌層級，重點發展省級統籌項目，增強大病保險風險分散能力；加快推進大病保險信息系統建設，解決不同地區之間的轉診和報帳結算障礙。

四是建立聯動機制和信息共享平臺，形成不同類型金融扶貧工具的協同和互補。就金融扶貧工具的綜合運用而言，較多地區存在各類機構在項目選擇、風險評估、資金投放等方面各自為戰的局面。一方面，政府、金融機構、監管機構之間沒有建立起完善統一的信息共享系統；另一方面，銀證保等不同金融機構在扶貧工作上缺乏有效溝通。從結果上，容易導致金融機構不能及時了解貧困戶的具體信息，產生服務盲區和重復服務等現象，降低金融扶貧工具的整體使用效率。建議逐步完善扶貧、財政、人行、監管機構和金融機構等扶貧主體的工作聯動機制，加快建立扶貧信息共享平臺，保障不同金融機構掌握建檔立卡貧困戶信息的統一完整，發揮不同類型金融工具在綜合扶貧開發中的協同和互補作用。在此基礎上形成扶貧“大數據”，全面評估貧困地區不同企業和農戶的自身屬性和需求特征，為其量身定制可供選擇的、適合個體特征的金融扶貧工具，切實做到精準扶貧。

注釋：

①鑒于1986年國家設立了專門扶貧機構、安排專項資金和確定開發式扶貧方針，學界更多將1986年作為扶貧開發研究的起點。

②1980年2月1日，國務院發布《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的暫行規定》。

③1982年 12月10日，五屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第六個五年計劃(1981～1985)》。

④比如，對于甘肅“三西”地區，中央財經領導小組研討后決定，從1983年開始用10年時間每年增撥專項資金2億元。

⑤國家經濟委員會、民政部、財政部、中國農業銀行、商業部、農牧漁業部、教育部、對外經濟貿易部、國家物資局聯合下發《關于認真做好扶助農村貧困戶工作的通知》，載《中華人民共和國國務院公報》1983年第1期。

⑥包括內蒙古、廣西、寧夏、新疆四個民族自治區和貴州、云南、甘肅、青海四個省，以及陜北老革命根據地。

⑦1996年前，農村信用社隸屬于中國農業銀行，近似于前者的農村基層機構。

⑧⑩數據來源于陳元《中國金融年鑒1993》，中國金融出版社1993年版，第42頁。

⑨少數由中國農業銀行等專業銀行進行補充。