新型城鎮化進程中的網絡輿論危機與治理研究
——以四川省為個案

(四川師范大學 影視與傳媒學院， 成都 610066；2.四川省社會科學院 新聞傳播所，成都 610072)

一 導論：選題意義與研究現狀

城鎮化是衡量一個國家社會經濟發展水平的重要標志之一，推動城鎮化健康可持續發展是近年來我國經濟發展以及民生建設方面的主要著力點。2014年4月11日，國家發改委正式發布《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，標志著新一輪城鎮化步入快車道。但城鎮化是一個矛盾多發和集聚的過程，強制拆遷、環境污染、城市管理等問題都會對城鄉社會穩定產生不同程度的影響，尤其是土地和拆遷問題成為社會沖突的“痛點”和“引爆點”。土地是農民的“命根子”，土地問題不僅涉及經濟利益，而且事關農民的生存生活方式，因此關于土地的爭議往往具有沖突性和持久性。

隨著傳播技術和傳播方式的革新，中國進入了“即時網絡”時代。“即時網絡”就是以大規模同時在線的網民的實時互動為基礎的互聯網應用”[1]。在即時網絡時代，網絡的催化作用十分明顯。當眾多網民對同一條重要新聞或重要評論進行關注、轉發、評論時，網絡輿論①的核裂變效應就會顯現出來。在中國網民規模達到7億多的情況下，網絡輿論已然成為社會的風向標。互聯網不僅是傳播和擴散輿論信息的一個渠道，同時也是催生集體行為的助推器，在它的催化下，產生了現代社會大規模的集體行為，即網絡輿論事件。網絡輿情泛濫、網絡輿論事件高發成為即時網絡時代政府管理甚為棘手的問題。相當程度上，網絡對社會產生的正面或負面影響，主要表現為網絡輿論治理②的成效高低上。網絡輿論調控無論在中國還是西方國家，都是一件令政府十分頭疼卻又非常重要的事情。因此，在新型城鎮化過程中，哪些領域易成為矛盾的高發地？對于這些矛盾，政府采取的治理策略和手段有沒有效果？存在著哪些問題？為這些問題找到答案，可以提高各級黨委和政府社會治理的水平，促進社會和諧穩定，推進新型城鎮化的健康發展。

雖然網絡輿論近年來已成為學者關注的熱點，但把新型城鎮化和網絡輿論治理兩個要素結合起來研究的比較少，多數研究是從網絡輿論治理的主體、機制、手段和策略等方面進行討論。

1.網絡輿論治理的主體。國內研究主要圍繞作為主體的政府進行網絡輿論治理的必要性、可行性和存在的問題展開。研究者認為，為了適應現代國家政府治理變化和遏制網絡輿論的負面影響，政府應當擔負起網絡輿論治理主體的責任，通過行政政策和法律進行硬性規制，既可以達到強制性控制作用，也可以對網民行為和價值觀進行引導和制約。雖然國內學者普遍認為政府可以治理網絡輿論，但要完全控制則是不可能的，也是不可取的。如唐惠敏、范和生指出，改善網絡輿論生態,政府既要充分保障網民網絡輿論自由的權利,又要適度干預網絡突發輿情，同時在立法保障、制度設計、技術治理、文化建設等方面加強網絡輿情的生態治理,探索構建以“政府主導為前提,法律規范為基礎,行政監管為依托,行業自律為保障,技術支持為輔助,公眾監督為補充”的多元主體合作治理模式[2]。

2.網絡輿論治理的機制和手段。有學者就公共危機事件、網絡社區中的輿論傳播規律，總結出了網絡輿論治理的機制和手段。如何佳分析了當代中國公共危機傳播中政府、網絡媒體、公眾三者的角色和作用，指出了三者間的錯位關系和重構思路，并對政府在危機管理中如何構建網絡輿論治理機制提出了看法：“在網絡媒體視野下樹立正確的公共危機管理意識、以網絡媒體為重點建立輿情發現、分析和處置機制、完善信息公開機制,及時發布危機信息、建立健全網絡輿論引導機制、建立健全網絡媒體的監管機制,從而促成公共危機事件的妥善解決。”[3]丁琳認為，網絡輿論的負面影響不是某一種治理手段就可以消除的,需要多方配合協調,更需要合適合理的引導，并從法律、網絡倫理、社會控制三個方面論證了對網絡輿論的治理手段[4]。

3.網絡輿論治理的完善。對于如何更好地完善政府網絡輿論治理的問題，學者邱鴻峰、楊松從互聯網外部即政府角度，對網絡輿論的引導提出了自己的建議[5]；而謝金林則從互聯網內部入手，強調根據網絡輿論的生成機制或網絡輿論的發展過程進行治理和引導[6]。

4.城鎮化進程中的網絡輿論問題。關于城鎮化進程中網絡輿論的問題也有一些研究成果，如王瑞認為網絡輿情推進我國新型城鎮化發展了，“網絡輿情通過有效促進了公民權利意識的覺醒,形成公共領域并提升政府服務意識轉變政府職能等方面來實現我國市民社會的逐步形成,呼應了新型城鎮化發展中以人為中心的新要求,推進了我國新型城鎮化的建設進程”[7]。楊道悟則以國家新型城鎮化的試點鎮龍港作為個案，分析了龍港鎮輿情的特點、變化及當前應對的一些做法、面臨的困境，并對國家新型城鎮化試點下龍港輿情的應對提出了自己的對策[8]。高嬋娟論述了新型城鎮化過程中政府應當如何對“城市病”等問題進行輿論引導，指出基層政權組織的官方微博也要像傳統媒體一樣體現人文關懷、發揮價值引導作用[9]。

總之，以新型城鎮化為背景的網絡輿論危機與治理，成果較少，研究方法比較單一，建立在實證考察基礎上的定量研究缺乏，導致研究的主題和結論較為空泛。本文試圖以四川為個案，通過實證的方法，考察即時互聯網與新型城鎮化兩大要素交織下的社會矛盾以及管理者的應對策略和存在的問題，從而為完善或調整新型城鎮化過程中的網絡輿論治理模式提供新的思路。

二 研究發現

本文主要采用實地調研和問卷調查的方法收集數據。一是選取四川省內成都、瀘州、宜賓、遂寧、巴中、廣元、德陽、南充等8個市作為重點調查對象，通過與市縣區黨政機關、職能部門、媒體及企事件單位負責人進行座談交流，深入了解當前四川輿論調控面臨的諸多問題和困惑。二是在成都、瀘州、宜賓、遂寧、巴中、廣元、德陽、南充等省內8個城市，及其成都的武侯區、錦江區、溫江區、雙流區、郫都區、新都區，瀘州的江陽區、瀘縣、敘永縣，宜賓的翠屏區、長寧縣、興文縣，遂寧的船山區、射洪縣，巴中的巴州區、通江縣、南江縣，廣元的元壩區、旺蒼縣、青川縣，德陽的旌陽區、綿竹市、什邡市，南充的順慶區、西充縣、閬中市等26區縣及其下屬鎮(村)進行了問卷調查，共發放4000份問卷，有效回收3694份問卷。本次調查采用分層抽樣的方式，主要從群眾媒體使用量、媒體信賴度、政府與媒體關系、媒體公信力及各階層對輿論調控現狀的看法等多維度、多層面指標進行深入調查。三是走訪了四川新聞網等省內主要網絡媒體，了解他們對當前輿論調控現狀及問題的看法。通過三方調研，對新型城鎮化進程中的四川網絡輿論治理面臨的挑戰及存在的問題有了較為全面深入的把握。調研過程中，我們發現各級政府在新型城鎮化進程中做出了諸多努力，也體現了解決問題的智慧，但本文僅對新型城鎮化進程中網絡輿論治理的問題進行討論。

(一)新型城鎮化進程中的主要矛盾類型

1．拆遷引發的矛盾和沖突

城市土地是稀缺資源，它是地方政府財政收入的主要來源，也是部分房地產利益集團攫取巨額利潤的主要途徑。因此，為了經濟利益，個別政府與房地產商常常大搞城市建設和擴張，導致土地城鎮化的速度遠遠大于人口城鎮化的速度。這樣的城鎮化方式帶來的直接后果是：建設項目投資超出了其可支付能力。政府只有拖欠工程款、拖欠農民工工資甚至壓低拆遷補償費、限時搬遷，這些損害被拆遷人利益的做法和強硬措施，往往成為引發拆遷糾紛和沖突的導火線。

據調查，拆遷已成為城市社會矛盾尖銳的導火索之一[10]。這既有制度上的客觀因素，也有執行過程中的不當行為。從制度層面講，我國現行的土地管理法、物權法、城市房屋管理法均沒有保護公民房屋所有權的具體條款，造成被征收人權利內容不確定、處于一種失衡的利益鏈條中。從執行過程來看，房屋拆遷征求群眾意見不夠細致，科學論證和信息公開不夠全面。雖然新的《國有土地上房屋征收與補償條例》對決策民主、程序正當、結果公開做了比較詳細的規定，但有法不依的情況仍然存在，有些地方甚至進行強制拆遷，這樣的行政強制行為自然會引發公眾的抵觸和反對。此外，一些政府部門事先缺乏科學規劃，導致居民無法返遷。或者舊房拆除后，政府安置房、安置款沒有如期到位，也是引發拆遷戶不滿的因素。這種不滿通過網絡情緒化的渲染和擴散，給社會穩定帶來巨大的隱患。

2.項目建設可能造成的環境污染

在城鎮化進程中，政府勢必會引入一些大型的建設項目。這些建設項目在拉動經濟和就業的同時，可能會帶來環境的破壞和污染。一些重視經濟指標多于環境問題的行為，且因為擔心項目被反對，常采取繞過百姓、直接決策的做法，極易引發輿論危機或群體性事件，如什邡鉬銅事件、廈門和大連的PX項目、海南鶯歌海火電廠事件、浙江余杭的垃圾焚燒項目等。這些大型建設項目之所以會導致群體性事件的發生，根本原因在于其管理者尚未從傳統的管理統治型轉變到現代公共服務型上來，沒有建立群眾參與的決策機制、監督機制，無法得到所有“利害關系方”的了解、理解和支持，導致此類群體性事件高發。

3.失地農民的安置和保障

由于城市化推進比較快，在短期內城市快速向外擴張，擠占了大量的農村土地，造成大批的失地農民群體。土地是農民生活的根本，失去了這一根本的謀生手段，將會產生一系列問題，如就業、養老、住房、社會保障、農村精英流失、子女教育以及如何融入城市等等問題。這些問題可以統稱為失地農民問題。與主動進入城市化不同的是，在征地過程中被卷入城市化的失地農民往往是被動失地的，他們往往缺少進入城市化的精神和技能準備，如果政府不能積極、有預見性地處理失地農民問題，城市化帶來的斷裂式變遷，可能會演變成整個社會動蕩不安的根源。據于建嶸的研究：“目前中國社會發生的抗議性事件，農民維權約占35%，……在農民維權中，土地問題約占65%以上。”[10]

4.農民工非正規就業與城市管理的矛盾

中國城鎮化的快速發展，帶動了龐大的農村人口向城市流動，這就是農民工隊伍。這些農民工有一大部分，或由于人力資本和社會網絡的限制，或出于自愿，從事一些既不注冊也不交稅、既不受法律承認也不受法律保護的非正規經濟或經營活動。政府為了保護環境，維護大眾的公共利益，要求所有人都必須依法經營，這就造成非正規就業者與城市管理者的矛盾與沖突不可避免。

調查發現，近年來非正規就業者與城管的沖突日益劇烈，流血事件時有發生，使得非正規經濟活動逐漸成為城市管理中一個相當突出的矛盾點，典型的表現就是流動攤販與城管執法人員的沖突。如2016年河南正陽一流動商販與城管發生沖突，持刀將一名城管執法隊員捅傷，該執法隊員送醫不治身亡[11]；2017年，南京六合區城管執法大隊的執法人員在整治流動攤點時，攤主為了阻撓執法竟揮刀相向[12]。城管與攤販之間進行的“貓鼠”游戲和頻頻發生的暴力沖突，已成為中國城市化進程中的突出問題。

(二)新型城鎮化進程中的社會矛盾易引發網絡輿論危機的原因

1.解決矛盾的制度化渠道失靈

中國的城鎮化是政府主導的，新型城鎮化過程中的矛盾常常是利益受損群體與政府的沖突或誤解。在利益被損害以后，起初，群眾一般會選擇走制度化的渠道解決，如上訪。但是，信訪制度雖然賦予了訪民信訪的權利，但訪民在信訪過程中又會遇到重重阻礙，導致制度化渠道不暢通，民眾的訴求無法得到有效滿足。在這種環境下，利益受損群體就會放棄制度化解決問題的渠道，而采用非制度化的手段進行抗爭和維權。網絡因為具有便捷、低成本、隱蔽、快速、影響力大等優勢，往往成為利益受損者進行輿論造勢和組織動員的首要武器。

2.互聯網對輿論的催化和放大

互聯網技術的發展，使網絡成為社會動員的最有效、最便捷的方式，這加劇了社會風險的發生。由于網絡的交互性、傳受一體化、快捷性等傳播特點，特別是微博、微信等社會化自媒體的誕生，常常使得一個偶發的小事迅速演變為輿論風暴。例如，關于西瓜注了紅藥水的流言，造成西瓜的滯銷等，一些不確定的微小細節引發的輿論危機事件，挑戰了傳統的“可控原則”。這既與網絡本身的催化和助燃作用有關，也與媒體的炒作脫不了關系。

調查發現，在網絡輿論危機事件爆發的前期，往往需要一定的情緒渲染，發布者通過論壇、QQ、微博、微信等社交媒體發表一些駭人聽聞的傳聞，編造一些能引發網民情緒共鳴的故事，或者發布一些極有視覺沖擊力的圖片、視頻，引起網民的關注。開始是各個網民的點擊瀏覽，隨后，當網民發現樓上樓下相似或相反的觀點的回帖或跟帖，就激起了網民興奮情緒、自我表現欲、競爭與被評價意識等，紛紛參與轉發和討論。然后，輿論開始慢慢升溫，漸漸走向聚合，形成共振與共鳴，產生輿論波動。這是輿論事件的前期或者醞釀期。網上的輿論波動被某個媒體注意到并立即跟進，借題發揮“微言大義”，將這個小新聞與更廣泛的問題或議題聯系起來。接著，其他媒體也不甘示弱地相繼加入報道、跟進。這樣，在不理性的媒體爭相炒作中，在與網民的互動與共鳴中，輿論逐漸升級，繼而引發廣泛的社會大辯論。這是輿論的爆發期，網絡輿論危機爆發。

3.有組織的網絡輿論操控

“網絡水軍”是網絡公關公司雇傭的在網上發帖回帖造勢的群體，他們通過集體炒作某個話題或人物，達到宣傳、推銷或者攻擊某些人或產品的目的。在新型城鎮化過程中，一些極端分子或反政府組織往往會利用網絡水軍，借助某些社會矛盾、某一社會事件或熱點話題，故意編造一些似是而非、真假難辨的言論,影響網民的認知和判斷，操縱輿論走勢，引發輿論危機。網絡水軍除了利用網絡進行炒作造勢外，他們還使用誹謗、誣陷、抹黑等手段攻擊競爭對手、編造轟動事件，不少網絡事件都是網絡水軍在背后操縱策劃的。

互聯網的便捷和輿論影響力也給境內外敵對勢力帶來可乘之機，他們利用互聯網制造矛盾、散布謠言、顛倒是非，達到反政府、反社會、反體制的目的。調查發現，敵對勢力經常借用的話題有：城鎮化進程中拆遷戶與拆遷方的矛盾，城市建設中的環境污染問題，城管執法過程中與流動商販的沖突，一些執法部門和一些地方政府在處理社會矛盾時出現的失誤等等，他們通過炒作這些話題，再鼓動一批國內培植的所謂社會公知、網絡紅人、意見領袖發表煸情言論，制造網絡輿論危機事件。如北京網民向南夫曾經由于對家庭拆遷補償不滿，而把材料發到境外網站“博訊網”上，并結識了這家網站的負責人韋某。韋某教唆向南夫在其網站上多發表一些“鳴冤叫屈”的文章，并給向南夫支付高額的稿費。隨后，向南夫編造了大量誣陷政府和損害當事人的虛假文章，如千余警察暴力征地，五月孕婦被當場打死，上訪人員被打暈等等。由于“成績”突出，向南夫在2012年被授予“博訊網”北京站“高級記者”的身份，隨時可直接登錄該網站后臺發布文章。向南夫編造的文章迅速被境內外媒體、網站大量刊發轉載，在境內外造成了極為惡劣的影響[13]。

(三)當前網絡輿論治理存在的主要問題

對于新型城鎮化過程中出現的網絡輿論，中國管理層主要采用一種自上而下的傳統管理模式。這種模式以黨委政府和行業協會為主體，以行政控制為主要手段。但是，輿論控制是一種消極應對的方式，是一種單向的、外在力量的強加和制約，容易導致社會抵觸情緒的出現。輿論控制的力度越強，社會的氣氛越緊張，社會壓力越大，社會就會慢慢失去活力。更重要的是，在網絡時代，輿論控制不僅不會緩解社會矛盾，反而會激化矛盾的擴散和輿論態勢的蔓延。而且，這種模式往往對體制內的網絡媒體起作用，對商業網站或社會化媒體卻束手無策，其結果往往是造成主流網絡媒體噤聲失語，將報道話語權拱手出讓給商業網站或社會化媒體，導致管理者處于更加被動的局面。

為了梳理當前網絡輿論治理存在的主要問題，本研究采用分層抽樣的方式，對黨政軍及國有事業單位工作者(包括干部和普通工作人員)、私營企業從業者(企業管理者及白領，包括自由職業者)、學生(中學及以上)、基層體力勞動者(產業工人)、暫無職業者(包括離退休人員)以及媒體從業者等社會各職業階層六類群體進行了問卷調查。根據問卷調查的結果，這種自上而下的調控模式主要存在這樣一些具體的問題。

1.重控輕調

網絡輿論主要由省委宣傳部設立的網絡新聞宣傳管理處進行管理，涉嫌違法的網絡輿論則交由公安部門的公共信息網絡安全處處理。在具體操作上，主要是在政策導向的前提下，通過人工把關與技術控制相結合來進行。從目前來看，對網絡輿論的管理存在“重控制、輕調節”的傾向。對網絡輿論的控制主要體現在：對網絡信源的控制、對網絡鏈接的管理、對體制內網站的嚴格監管幾個方面。

(1)在體制內網絡媒體的監管上，主要采用傳統媒體的管理方式，即上級主管部門通過傳達一些指導性的政策及指示，用直接的行政命令進行管控。而對于這樣的調控方式，問卷統計結果顯示，認為“需要改變媒體管理體制”的基層群眾占18%、黨政機關國有企事業單位工作者占24%、私人企業從業者占23%、媒體從業者則達到34%。

(2)在網絡信源控制上，各級政府新聞辦公室對非媒體網站發布網絡輿論信息要進行資格審查，對有問題的IP地址與不良信源進行封堵，以防止有害網絡輿論信息的進入。

(3)在技術控制上，四川各地采用了多種網絡輿論監管技術，主要有網絡身份認證、過濾技術、阻止信息進入等方式。各地網絡新聞宣傳管理處設置一個內存龐大的搜索引擎終端，重點對其管轄區的網絡輿論進行全面引導。各網站又備有專門的網絡管理人員，對其網站的輿論內容進行全天候監督，以便及時發現問題及時通報與處理。

2.多頭管理

多頭管理體現在兩個方面。一是管理部門多。這種多頭管理的模式，看似組織嚴密，管理執法全面，但是在實際運行中，受管理理念的影響和部門利益的驅使，各管理主體各自為政，無法做到責、權、利的統一和明確，導致職能重疊、管理混亂。二是“黨委、政府”兩條線。在對網絡媒體的領導和管理上，中央是宣傳部、國信辦兩條線，各省市區也是分管新聞的副部長、外宣辦兩條線，這樣的管理方式使指揮不統一，標準不一致。

在對四川省網絡輿論治理的問卷調查中，認為網絡輿論調控存在“多頭管理，監管乏力”的，黨政軍及國有事業單位工作者占55%、私營企業從業者占55%、媒體從業人員占45%。

3.單兵作戰

在網絡輿論眾多的調控主體中，由于關系沒有理順，導致輿論調控主體間無法協調配合，形成單兵作戰、各自為政的局面。

一是宣傳部門和政府的關系沒有理順，無法形成“黨委主導、政府配合”的管理機制。宣傳部門作為輿論管理的核心，應該起主導作用。但由于基層宣傳部門未能納入重大突發性事件應急指揮體系，宣傳主管部門往往無法及時了解事實真相，不能制定及時有效的應對策略以化解輿論風險，其專業優勢無法發揮。而部分地方政府為了政績，常常隱瞞事實，掩蓋真相，而且輿論引導能力又不足，導致輿論治理效益不高、效果不好。如在什邡鉬銅事件中，德陽市委宣傳部當時沒有納入應急指揮體系，而政府部門又缺乏處理經驗，錯過最佳時機，致使事件惡化升級。

二是政府和媒體關系沒有理順。政府和媒體的關系，一是“合作的伙伴”關系，二是“監督和制約”的關系。但在傳統輿論治理體系中，沒有明確界定政府和媒體的關系，也沒有明確政府部門的權限和職責。新聞媒體作為輿論治理體系的前沿陣地，應按照輿論治理的具體措施，傳播政府聲音、報道事實真相、引導社會輿論。但由于政府和媒體關系沒有理順，導致新聞媒體在輿論治理中沒有發揮應有的作用。加上很多基層政府部門領導怕媒體、躲媒體、煩媒體，應付媒體的做法較突出。這直接導致在重大突發事件中出現政府與媒體不積極配合，不及時地協助媒體進行公開報道，導致不實信息四處傳播，給輿論治理帶來負面影響。

三是行業協會與黨委政府關系沒有理順，治理作用非常有限。媒體行業協會是輿論治理體系的重要力量，它協助黨委宣傳部門和政府管理部門對新聞從業人員進行職業培訓、準入資格測試等，從根本上提升采編隊伍的輿論引導能力。但目前記協、互聯網協會等行業組織由于行政化傾向明顯、職能定位不清、賦予職權不夠，沒有發揮其應有的作用。媒體的協調監管全部由宣傳部門承擔，一方面造成宣傳部門工作過于繁重；另一方面造成宣傳部門、政府直接面對媒體，沒有緩沖和調節的余地，造成黨委政府和媒體關系較為緊張。

4.手段落后

目前，管理層對網絡媒體的監管手段非常有限，對網絡輿論的引導和管理方式也比較落后。而網絡媒體從業人員素質參差不齊，加上部分商業網站責任意識不足，為了追求點擊率、吸引受眾眼球，故意策劃一些引人注目、匪夷所思的色情暴力議題，追求刺激，大肆炒作。在中國7億多網民中，低齡、低教育水平者居多，網絡言論屢屢突破道德底線與法律界線，導致情緒性、極端化、攻擊性言論及網絡謠言頻發。

在對網絡輿論治理體系存在的問題的問卷調查中，認為輿情搜集與分析體系落后的，黨政國有企事業的占35%、私企從業者占27%、媒體從業者占47%；認為危機管理體系落后的，黨政國有企事業單位工作者、私企從業者、媒體從業者分別為34%、28%、40%；認為媒體從業人員素質亟待提高的分別為58%、49%、37%。

5.法律法規不健全

對于互聯網的信息發布和言論表達，國家先后出臺了80多部法律條文來規制和保護,但這些法律法規在具體內容上還存在一定的缺陷。

(1)表達較為簡單粗糙。與信息發布有關的法律法規中，不同程度地存在語義不詳、界限模糊、表述不一致的問題，缺乏可操作性，給執行帶來較大的困難。

(2)缺乏權威性。在這些法律條文中，真正屬于“法律”級別的專門網絡立法，只有2000年12月全國人大通過的《維護互聯網安全的決定》，其他80多部均是國務院及各相關部委頒布的一些行政法規和部委規章，頒布主體混亂，沒有上升到國家法律高度，導致這些法律法規缺乏權威性、系統性和協調性。

(3)存在法律空白。利用信息發布的匿名性，部份網民在網上謾罵誹謗、發泄私欲，使網絡成為人身攻擊的場所。對于這類行為是否構成犯罪，情節嚴重的標準，網絡侵權應承擔的責任等，都沒有統一規定，存在法律空白，使司法機關無法可依。

由于現有法律法規不完善，互聯網上網絡謠言、網絡暴力等失范現象經常出現。在問卷調查中，“黨政機關及國有企事業單位工作者”及“私企從業者”兩類群體對當前網絡謠言的管理和處置不甚滿意，表示要“嚴懲造謠者，采取刑事手段從重處理”的呼聲很高，分別為46%和36%；同時有兩類人群中也有超過30%的認為，應該“嚴厲追究相關媒體責任”及“媒體集體行動，澄清事實”；認同“保持現有力度”的人分別只有7%和6%。

三 結論與建議

城鎮化是一個世界性的難題。世界上很多國家，從發達國家到發展中國家，其城鎮化之路都充滿坎坷。美國城鎮化過程中遭遇過貧窮、污染、交通擁擠、犯罪率上升等問題，拉美地區也在經歷“城市病”陣痛。在當前新型城鎮化快速推進之際，本文基于四川省的實證調查研究得出如下結論。

首先，多年城鎮化積累的問題開始顯現。在過去的城鎮化進程中，由于個別地方政府熱衷于搞“政績工程”，將城鎮化簡單化為“造城”，城市“攤大餅式”擴張、農業轉移人口難以融入城市、城市發展缺乏產業支撐等問題較為突出。由于缺乏科學規劃，霧霾、交通擁堵、貧富分化、房價高企等“大城市病”開始困擾中國城市居民。傳統城鎮化留下的頑疾需要解決，而新型城鎮化中的，拆遷、項目建設、就業、安置等問題依然嚴峻。特別是在移動互聯網快速發展、社交媒體日益普及的當今，線下的矛盾經過互聯網的擴散和動員，極容易引發矛盾沖突，甚至會引發大規模的群體性事件，危及社會穩定和安全。城鎮化引發的是全面、系統和深刻的社會變遷，社會風險急劇加大，社會穩定形勢嚴峻，如果處理不慎，很可能會陷入新的困境。

其次，解決社會矛盾的正常渠道缺乏。由于正常的制度化渠道不通暢，普通民眾往往借助網絡這一便捷方式，通過壯大網絡輿論向政府施加壓力，推動問題的解決。而各級黨委和政府在面對網絡輿論危機時，面臨著諸多挑戰：一是當前社會負面情緒的存在，給政府的輿論引導和管理帶來較大的困難；二是網絡推手以及大量水軍的存在，成為網絡輿論的幕后操控者，這些群體又具有極大的隱蔽性，給政府的監管帶來難度；三是微博、微信等社交媒體不斷發展，它們的組織動員能力極強，往往成為網絡輿情和群體性事件的發源地；四是西方敵對勢力把互聯網作為意識形態斗爭的重要陣地，不斷地進行網絡滲透和攻擊。

第三，自上而下的傳統管理模式有待改善，自下而上的多主體協同治理模式有待建立。根據中國的媒體管理慣例，實行黨管媒體的原則，政府、網信辦在各級宣傳部門領導下開展網絡管理的具體工作。這種管理模式體現的是政府的監督功能，但這種模式還需要進一步完善。同時，要想解決好新型城鎮化過程中出現的問題和矛盾，筆者認為，管理層必須轉變思維，變革治理模式，從管理思維向治理思維轉變，從自上而下的管理模式向自下而上的多主體協同治理模式轉變。自下而上的治理模式是指政府把大部分管理權限下放給行業協會、企業組織和普通民眾，讓他們在法律、行業規定以及道德約束下實行自我管理，宣傳部門與政府組織只負責制定管理規范與重大事情的協商調節及正向的輿論引導。自下而上的治理模式強調的是多主體在自律性的網絡環境中共同協商、共同治理的多元共治的理念，體現了十九大報告提出的“共建共治共享”和“治理重心下移”的社會治理創新思想，讓社會矛盾由相關主體在協商與對話中解決，政府在其中發揮組織者、引導者和服務者的功能。

根據上述結論，要想解決好新型城鎮化過程中出現的問題和矛盾，筆者提出如下建議。

一是要建立疏通解決社會矛盾的多種渠道，實施線上線下并舉的原則。首先是改革信訪制度。弱化信訪渠道的權利救濟功能，增強其反映社情民意的政治功能，形成信訪收集社會矛盾、行政和司法解決社會矛盾的正常格局。其次是建立網絡協商渠道。通過政府網站、政府微信公眾號或其他政務平臺，構建多種反映社會矛盾、解決社會問題、與民眾溝通協商的網絡渠道，讓公眾足不出戶就能方便快捷地反映自己的利益訴求或得到解決問題的正確指導。政府和管理部門要派專人對公眾反映的這些社會問題進行登記、處理和回復，將矛盾化解在萌芽狀態。

二是要整合多方力量，建立職責清晰的輿論治理指揮架構。在網絡輿情高發的城鎮化過程中，必須加強黨對互聯網工作的領導，著力構建黨委統一領導、宣傳部門牽頭抓總、互聯網信息辦公室具體負責、相關單位協調配合的有力、有序、有效的領導體制和指揮架構，強化網上輿論工作的統籌、管理和話語能力建設，形成統一高效的輿論治理指揮體系。通過明確的職責劃分，解決多頭管理的混亂局面；通過整合多部門的資源，形成應對處置輿論事件的合力，解決單兵作戰的問題。

三是要運用多種手段，建立快速處置的綜合機制。建立快速處置的綜合機制，要從建立網絡輿情收集機制、研判機制、處置機制、溝通機制、信息發布機制等五個方面著手，形成一套網絡輿情收集、高速匯總的工作制度。對網絡輿情進行定量和定性研究，從技術和價值層面對輿情信息進行判斷，并通過平時的機制建設，明確責任主體和工作流程，為快速、有效的網絡輿情處置打下良好的基礎。應急指揮系統要在掌握輿情并準確研判的基礎上，依托政府網站、政務微博、微信公眾號、傳統權威媒體等多種渠道發布權威信息，宣布政府的補救措施，解釋政府政策，防止商業網站或其它媒體為搶獨家頭條發表一些刺激危機局勢的新聞消息，擴大危機事態。通過及時有序的處置機制，讓網民及時了解政府認真負責的態度和基本的事實真相，確保輿情向積極的、建設性的方向發展。

四是要激發多個主體，形成自下而上多元共治模式。網絡輿論的管理部門必須要轉變思維，變革治理模式，從管理思維向治理思維轉變，從輿論控制向輿論調節和引導轉變。政府要把大部分管理權限下放給行業協會、企業組織和普通民眾，讓他們在法律、行業規定以及道德約束下實現自我管理，宣傳部門與政府組織只負責制定管理規范、重大事情的協商調節及正向的輿論引導。這種自下而上的治理模式體現了十九大報告提出的“共建共治共享”和“治理重心下移”的社會治理創新思路，讓社會矛盾由相關主體在協商與對話中解決，政府在其中發揮組織者、引導者和服務者的功能。

五是要立足多個層面，形成依法治網的氛圍。對管理層而言，首先，依據網絡表達的相關法律法規，對表達自由進行準確界定，規范公民在網絡上的發言底線及其邊界，有效保護公民通過網絡表達觀點和反映訴求的合法行為。其次，從保護知識產權的角度著手，提高商業網站新聞信息轉載成本，保護傳統媒體的內容價值和贏利空間。第三，黨和政府要將輿論治理相關的政策法規的邊界從現實社會延伸到虛擬空間，互聯網協會等社會組織需要構建網絡媒體社會責任評價體系，媒體和用戶則需要用行為準則和道德公約進行自我管束。在矛盾多發的新型城鎮化過程中，網絡媒體秉持社會責任感非常重要。在《新聞法》等法律缺位的大背景下,構建網絡媒體社會責任評價體系,既可以為網絡媒體制定日常行為準則,又可運用社會力量約束網絡媒體的行為。因此，互聯網協會等社會組織要充分發揮第三方機構的中立作用，建立起網絡媒體社會責任評價體系，對媒體進行法律之外的另一種約束。對媒體和用戶而言，要利用內部公認的行為準則、道德公約進行自我管制。這種準則、公約不是靠外部制定和執行，而是由內部協商達成的共識，靠道德、責任來維持。

注釋：

①網絡輿論是公眾在互聯網上公開表達的對某種社會現象或社會問題的具有一定影響力和傾向性的共同意見。

②網絡輿論治理是指在黨委領導、政府配合、行業監管之下，借助新聞媒體和新聞輿論，運用政策法律法規等手段，對網絡輿論傳播環節、過程及效果進行監管、調節和約束的行為和過程。

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