論清末新政時期的財政法規

孔 曼

(商丘師范學院 藝術設計學院，河南 商丘 476000)

清朝末年，清政府為挽救自身的政治危機，進行了一場大幅度自上而下的改革。1906年9月1日，清廷宣布預備仿行憲政，其中清理財務是預備立憲的基礎，“財政所關，百端待理”[1]153。1908年6月，御使趙炳麟曾上奏指陳清末財政紛亂，提出統一財權，得到清廷的允許。到清朝滅亡，短短幾年間，清政府頒布了多部重要的財政法規，欲使傳統的財政思想與西方接軌，客觀上促進了中國古老的財政法規向近代轉型。

近三十年來，關于清末新政時期財政改革的研究成果頗為豐富。諸如周育民的《晚清財政與社會變遷》[2]深入剖析了在社會變革的大環境下，晚清財政發生的一系列變化。周志初的《晚清財政經濟研究》[3]在分析清前期財政管理特點、收支規模及稅負比重的基礎上，深入研究了清末賦稅及財政規模的增長幅度等問題。申學鋒的《晚清財政支出政策研究》[4]充分利用檔案資料，對晚清財政支出政策的背景、內容、特征及其影響進行了梳理，并闡釋其與近代社會經濟的相互關系。張九洲的論文《論清末財政制度的改革及其作用》[5]從改革行政管理體系，強化中央調控能力；設立銀行，建立公庫制度等方面闡述了清末財政改革的內容和作用。陳鋒的論文《20世紀的晚清財政史研究》[6]在回溯晚清財政學術史基礎上，重點介紹了晚清財政體制等幾個重要專題研究和突出成果，最后指出了晚清財政史研究的特點與不足。這些專著和論文從官制、經濟、中央和地方的關系等不同的方面，對清末財政進行了深入的研究，其中介紹清末財政法規的文章還較少。本文就從政府立法的角度，略論清末新政時財政法規的內容和影響。

一、清末新政時期的財政清理

光緒三十二年(1906)清政府決心進行官制改革時，戶部改為度支部，財政處并入，度支部具有綜理全國財政的權力和職責。光緒三十三年(1907)十月二十二日，憲政編查館奏請各省設立調查局，各部院設立統計處，得旨依準。為此，度支部在光緒三十四年(1908)擬定了《度支部統計處章程》，共3章加附則16條，第1章總綱里規定了統計處的職責任務，“以統計全國財政為主務，按照本部職掌，分別門類，詳列各表，纂輯全國財政統計年鑒”[7]532。根據此章程的規定，從1907 年開始，以后按款目每年編撰一冊統計年鑒。第5、6條規定，其他各部院各省每年春季將上年統計各表，除送給憲政編查館外，還要送統計處一份。第10條詳細列舉了統計處辦事綱領18類，及下分各款目，基本上總括了清政府所有的財政項目。而且附則里規定，統計處現辦光緒三十三年(1907)統計，所有案件，在京各部院以6個月為限，各省以3個月為限，最遲不超過5個月送至統計處。從這個章程可以看出，財政統計處作為度支部的一個部門，其工作內容已經具有近代財政統計的特點，能夠起到提綱挈領作用，如若各省、各部院能夠認真執行，以后清廷會對每年的財政項目更加清楚。

光緒三十四年(1908)十二月，度支部奏《清理財政明定辦法折》里，指出了清理財政的幾個主要方面，諸如銀號的管理、各官署籌款的管理，專管一省財賦的蕃司歸度支部考核，要求各省凡造財政預算決算報告冊不得逾期奏報，等等。第二年，度支部遵照1908年8月籌備憲政的諭旨，擬奏了《清理財政章程》32 條，后經憲政編查館復核，增加了3條，共8章35 條，其宗旨是劃分國家和地方經費，為全國預決算做好準備工作，主要內容包括清理財政的職任、界限以及清理各部和各省財政的6條辦法。《清理財政章程》第2章規定，在度支部之下設立清理財政處，由度支部選派司員分科辦理。職責之一為審核中央和地方的預、決算報告，匯編國家預算。各省設立清理財政局，負責擬定各省收支章程，造送各該省預、決算報告冊[8]141-146。

宣統元年(1909)年三月二十一日，清政府頒布《清理財政處辦事章程》共4章13條，以及《各省清理財政局辦事章程》共7章27條，財政局以蕃司為總辦，以運司鹽糧各道為會辦，但真正的權力掌握在度支部所派監理官手中，監理官負責“稽查督催該局一切應辦事宜”，如果“各衙門局所出入款項，有造報不實，而該局總辦等扶同欺飾者，并該局有應行遵限造報事件而該總辦等任意遲延者，準監理官徑稟度支部核辦”[1]158。由此可看出，度支部有意將財政權收歸中央。

根據《清理財政章程》規定，各省文武大小衙門局所，自宣統二年(1910)起，要預算次年出入款項，編造成清冊。宣統二年(1910)十二月二十八日，頒布宣統三年(1911)預算案，這是中國首次試辦預算。宣統三年(1911)正月十四，度支部奏定《試辦宣統四年全國預算暫行章程》及《維持宣統三年預算辦法》，使剛剛起步的預決算有了詳細規范的法律條文可依。其中歲入分為8類：田賦、鹽茶課稅、常關稅、洋關稅、正雜各稅、厘捐、官業收入、雜收入，每類又分經常收入和臨時收入。歲出分為18類：行政、交涉、民政、財政、洋關經費、常關經費、典禮、教育、司法、軍政、實業、交通、工程、官業支出、各省應解賠款與洋款、洋關應解賠款與洋款、常關應解賠款與洋款、邊防經費。雖然由于1912年清廷就解體了，宣統三年(1911)的預決算只有預算，沒有決算，但是這次改革標志著中國財政思想開始向近代化轉型，在中國預算思想史上占有非常重要的地位。

在籌備九年立憲的計劃詳單中，還有要在第四年頒布會計法，可是由于清朝的滅亡，使得會計法也沒能如期頒行。

二、清末新政時期的銀行條例

光緒三十年(1904)正月二十八日，奕劻等奏請試辦大清戶部銀行。三月，由戶部尚書鹿傳霖參考匯豐銀行章程，草擬了《試辦銀行章程》32條，得到清廷批準，這是我國近代第一部國家銀行法規。章程規定，戶部銀行為有限公司，歸國家保護，遇市面銀根緊急，青黃不接時，可向戶部請給庫款接濟。章程規定了銀行業務項目，主要有：經營存、放款項，買賣荒金荒銀，匯兌劃撥公私款項，折收未滿限期票，代人收存緊要物件等，并享受鑄造貨幣、代理國庫、發行紙幣的特權[9]537。戶部銀行開辦資本為庫平銀400萬兩，分為4萬股，每股100兩，戶部認購一半，其余一半準私人自由認購，實際為官商合辦。這些內容也可以看出戶部銀行的性質是國家銀行。

清政府鑒于“近年來風氣開通，官立私立各項銀行，日益增多，亟須頒布則例”，為了使“各銀行銀號無論官立民立均應遵照辦理，庶盡臣等管理之責，而期與各國成法相符”[7]120，度支部特參考東西各國通告章程，揆諸中國商務之風俗習慣，于光緒三十四年(1908)正月十六日頒布了《大清銀行則例》《銀行通行則例》《殖業銀行則例》《儲蓄銀行則例》。

《大清銀行則例》24條，戶部銀行改為大清銀行后，對原章程進行修訂，重新頒布了《大清銀行則例》。第1條規定：“大清銀行就戶部銀行改設，原有資本銀四百萬兩擬再添招六百萬兩，合共一千萬兩，分為十萬股，股票概用記名式，由國家認購五萬股，其余限定本國人承買。”[7]121在業務方面，新章程又增加了代公家經理公債票及各種證券的特權。《大清銀行則例》的頒布，使得大清銀行作為國家銀行的職能進一步加強，爭取了全國大部分金融業務，取代了之前的票號、錢莊等舊式金融機構。

《銀行通行則例》15條，附則3條，主要是關于銀行經營的業務范圍以及所須遵守的一些條規，規定凡是經營金銀匯劃貿易，有銀行性質的，如銀號、票商、錢莊以及各省所設之官銀號、官錢局，可以稱之普通銀行，都應遵守此項則例。對凡欲創立銀行者，均須預定資本總額，取具殷實商號保結，呈由地方官查驗，報“度支部優加保護”，并規定“未注冊者統限三年均應一體注冊”，“各省官辦之行號或官商合辦之行號統限于本則例奏定后六個月內報部注冊，方可開辦”[7]126。則例還對銀行結賬辦法、營業時間等作了規定。注冊制度保證了國家對這些銀行的管控，銀行業的注冊，在中國第一次實現了國家對銀行業的管理，標志著銀行業開始走上法制化的道路。由于第1條第9款規定可以發行市面通用銀錢票，“紙幣法律未經頒布以前，官設商立各行號均得暫時發行市面銀錢票”[7]125，為以后市場上紙幣混亂埋下了禍根。

《殖業銀行則例》34條，規定殖業銀行為股份有限公司，在農業銀行未設立以前，凡“關于路工之郵傳部交通銀行，及浙江鐵路之興業銀行皆殖業銀行”[7]121，應遵守此項條例，其宗旨是放款于工業農業，其資本總額至少須20萬兩以上。

《儲蓄銀行則例》13條，規定注冊資本5萬兩，第3條規定了銀行存款分為定期、活期兩種，定期又有零存整取、整存零取、整存整取三種方式。第6條規定，銀行的理事人對行中一切債務負無限責任，而且每年結賬時將總額的四分之一報度支部或地方官檢驗，如有倒閉歇業之事應將存案之款攤還存款人，若不夠，將行中所有存款與其余債主一律攤還。此條規定對保護儲戶的利益有一定的意義。

大清銀行、殖業銀行都為股份有限公司，但為了防止外國人的控制，它們都規定了不準外國人入股，也不準將股票轉售給外國人。這些則例對我們今天管理民間資本市場也許會有所啟發。現在看來，當時對全國私人開設的票號、錢莊的管理還是比較合理的，可以找到較為合適的法律依據。

從以上幾部條例來看，當時清政府主觀上是期望與國際接軌，幾部條例都是仿照各國成法制定的，采取的股份公司等制度還是比較先進的。這幾部條例對規范當時混亂的國內金融市場起到了一定的作用，在抵制國外金融侵略上也有一定的貢獻。

配合著銀行條例，清政府也建立了國庫制度。1910年，資政院會同度支部擬訂《統一國庫章程》，其中規定：國庫分總庫、分庫、支庫三種，總庫設于京師，分庫設于各省，支庫設于地方。凡國庫，由庫支大臣管理，其保管出納則由大清銀行任之，國家收支各款，均須匯總于國庫[5]。

三、清末新政時期的幣制管理

清末，“錢制之弊，已臻極點”。“其本位為兩，而兩之重，隨地而異，或此縣與彼縣不同，此州與彼州不同”，“交易出入或用紋銀，或用銀圓，圓有墨西哥之鷹洋，有行省自鑄之龍圖”[10]284，這是對當時幣制混亂狀況的描述。清政府要振興經濟，實行新政，必須統一幣制。光緒三十一年(1905)七月二十二日，財政處酌擬《整頓圓法章程》，這是比較早的幣制法規，主要內容是整頓圓法，改為一律，以求統一貨幣鑄行權，限制各省的銅購買量和鑄造數量。光緒三十二年(1906)，又擬定《補救銅元辦法》8項，決定將全國24處銅元局廠歸并為9處，嚴禁私銷私鑄[9]550。可是由于地方督撫財政強大，這些章程無法實施，銅元價格繼續下跌。光緒三十四年(1908)九月十一日，會議處大臣奕劻等會同資政院總裁溥倫等上奏，再次提出整頓幣制。宣統二年(1910)四月二十六日，清政府批準了度支部具奏的厘定幣制折，頒行《幣制則例》24條，定大清國幣制單位為圓，以銀為本位，以一圓為主幣，每枚重七錢二分。另有輔幣多種，其中“銀幣四種：一圓、五角、二角五分、一角；鎳幣一種：五分，謹案：此項鎳質礦產及鑄造法尚在調查，暫擬緩鑄；銅幣四種：二分、一分、五厘、一厘，謹案：一分銅幣與舊日當十銅圓容易混淆，暫擬緩鑄”[11]35。幣制采取十進位制計算，并規定鑄幣權統歸中央，停止各省鑄造，并定于次年五月寧、鄂兩廠開鑄新式大清銀幣，十月發行。之前，度支部還制定了《造幣廠章程》18條，規定“造幣廠歸度支部管轄，掌鑄造國幣一切事宜”[12]51。這是清末新政時期貨幣制度的一項重大改革，制定了比較完善的近代貨幣制度，全國通用貨幣的形成能夠對國家經濟的發展起到積極的作用。可惜此時清政府已是覆滅在即，這個《幣制則例》當然未能在全國實施，雖然如此，它還是為民國時期我國建立現代貨幣制度提供了借鑒的藍本。

鑒于官、商各銀行濫發紙幣，宣統元年(1909)六月初八清廷頒布了《通用銀錢票暫行章程》20條，它是我國第一部關于紙幣發行與管理的金融法規。限制各省銀錢行號的紙幣發行，規定除大清銀行外，其他各行號未發者不得新發，已發者按年收回二成，五年收清。另外還有兩項重要的內容：第一，明確了允許發行銀錢票行號的條件，“必須有殷實同業五家互保，擔任賠償票款之責，方準發行”；第二，確立了準備金制度，“必須有現款十分之四作為準備。其余全數，可以各種公債及確實可靠之股票借券作準備”[13]267-268，從而把紙票發行權集中于國家銀行，以便幣制的劃一。《通用銀錢票暫行章程》對制止濫發紙幣，加強紙幣法制管理起到了重要作用，標志著政府對銀錢業發行紙票管理的一個進步。

宣統二年(1910)四月十五日，度支部又奏《厘定兌換紙幣則折》，提出19條內容，主要是要將紙幣發行權收歸中央，將來大量發行紙幣時不至于市場混亂，無論什么官商行號，概不準擅自發行、兌換。兌換紙幣稱為“大清紙幣兌換券”，代用國幣，從而把紙票發行權集中于國家銀行，以便幣制的劃一。

四、清末新政時期新的稅法

印花稅是較早移入中國的西方稅制的一種。早在光緒十五年(1889)，總理海軍事務大臣奕劻為解決海軍軍費問題，就提出過開征印花稅；甲午戰爭后，御史陳璧等大臣上奏，建議引進西方稅制；維新變法期間，康有為曾兩次上書，提出征收印花稅；光緒二十四年(1898)；使美欽差大臣伍廷芳上奏《請仿行各國印花稅折》；之后，著名的江楚會奏第三折中的第8條又提出實行印花稅。印花稅已經呼之欲出，卻因一些大臣害怕引起民間動亂上書反對，光緒二十九年(1903)三月上諭說：“事屬創行，恐滋擾累，著從緩辦理。”[8]19直至光緒三十三年(1907)十一月初四，度支部上奏《為遵旨研究印花稅辦法酌擬稅則章程折》，才簡單地擬定了《印花稅則》15條、《印花稅辦事章程》12條。

在立法設置上，根據日本等其他國家的經驗，建議從簡，“現擬印花稅辦法應從寬簡入手，疏節闊目。略植初基。但求養成人民貼用印花之習慣，不能驟計國家收入巨款，將來設法推行，逐漸周密，商民既遵循有素，財政自可借以擴充”[7]59。所以，在這樣的指導思想下，《印花稅則》只有15條。

《印花稅則》明確了稅則的適用范圍、課征對象，規定了印花稅票的印制、取得、貼用、注銷等方法，基本上具有了法律的規模和實施細則。并要求“各省地方以地方官奏到部發印花后三個月為施行之期，未施行以前，應先由地方官將印花稅辦法、稅則及種類、式樣、開辦日期，于各府州縣之城鎮村市詳細出示曉諭”[7]64。擬于次年八月在直隸試辦后推廣，又因準備未緒推遲到宣統元年(1909)正月，由于地方官吏阻撓，終未實施。但印花稅卻為人所知曉，稅法的總體設計業已完成。中華民國成立后，于1912年10月21日公布《印花稅法》，并于次年正式實施。

五、清末新政時期財政法規的影響

財政是國家政權的直接經濟基礎，一個國家的財政法規揭示了它的治國理念。考察清末新政時期財政法規，可以看出，這是一個王朝自上而下的自救改革，因為它在根本上是保護清朝的政權，目的是要加強中央的財權，所以得到了統治者的支持，其推行比政治制度改革要快。在《厘定兌換紙幣則例折》中，度支部尚書載澤明確地表示了該則例的立法意圖：“現擬將此項紙幣一切兌換發行之事，統歸大清銀行管理。無論何項官商行號，概不準擅自發行，必使紙票于紛紛發出之時，而收中央集權之效。”[14]361由此可以看出，清末統治者制定財政法規的主觀目的是為了削弱地方督撫的財力，強化中央集權。雖沒能挽救清朝的統治，卻在客觀上起到了規范政府財政的作用。

清末財政法的制定，總體構成上已初具雛形，客觀上有利于財政秩序的建立和完善，使清政府在財政管理上能夠有法可依，逐漸向有序化方向前進。

清末新政時期，財政立法引進了西方資本主義特征的法律規范，在法規的制定中體現了中體西用的思想，從而揭開了中國近代財政立法的序幕，諸如銀行條例、預決算制度、印花稅條例等，在中國都屬于首創，具有開創性的歷史地位。盡管清末財政立法的動機不純，并且從理論到法規的具體內容和種類都存在嚴重的缺陷和不足，已經制定的也沒有認真貫徹執行，但客觀上促進了近代中國財政管理法制化的轉型，有力地推動了財務制度的近代化進程，對民國及以后都產生了深遠的影響，大部分被后來的政府所沿用。

[1]上海商務印書館編譯所.大清新法令：第5卷[M].北京：商務印書館,2010.

[2]周育民.晚清財政與社會變遷[M].上海：上海人民出版社，2000.

[3]周志初.晚清財政經濟研究[M].濟南：齊魯書社，2002.

[4]申學鋒.晚清財政支出政策研究[M].北京：中國人民大學出版社，2006.

[5]張九洲.論清末財政制度的改革及其作用[J].河南大學學報，2002(4).

[6]陳鋒.20世紀的晚清財政史研究[J].近代史研究，2004(1).

[7]上海商務印書館編譯所.大清新法令：第4卷[M].北京：商務印書館,2011.

[8]上海商務印書館編譯所.大清新法令：第1卷[M].北京：商務印書館,2010.

[9]劉克祥.清代全史：第10卷[M].沈陽：遼寧人民出版社,1993.

[10]吳承洛.中國度量衡史[M].上海：上海書店,1984.

[11]上海商務印書館編譯所.大清新法令：第8卷[M].北京：商務印書館,2010.

[12]張家驤.中華幣制史(下)[M].北京：知識產權出版社,2013.

[13]張家驤.中華幣制史(上)[M].北京：知識產權出版社,2013.

[14]楊端六.清代貨幣金融史稿[M].武漢：武漢大學出版社,2007.