旅游公共服務體系構建之法制保障研究

龔冬梅 陳秋萍

（1.泉州經貿職業技術學院 福建·泉州 362000；2.華僑大學 福建·泉州 362021）

一、旅游公共服務體系構建之法制保障的必要性

2009年12月，《國務院關于加快發展旅游業的意見》（國發〔2009〕41 號）（以下簡稱《意見》）正式出臺，首次提出“把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”，實現了旅游產業定位的歷史性突破。隨后《“十二五”旅游業發展規劃》和《“十三五”旅游業發展規劃》（以下簡稱“十三五”規劃）均對旅游業發展狀況進行了總結，并為旅游業的進一步發展指明了方向。“十三五”規劃中指出，“旅游總收入年均增長11%以上”，“到2020年，……旅游業總收入達到7萬億元”，“旅游業對國民經濟的綜合貢獻度達到12%，對餐飲、住宿、民航、鐵路客運業的綜合貢獻率達到85%以上”。這既明確了旅游業發展的重要性，也迫使各級旅游管理部門加快建立并完善旅游公共服務體系，保障旅游業發展。

綜合多年來學者們對旅游公共服務體系的研究，旅游公共服務體系指政府和其他社會組織為滿足游客的公共需求而提供的基礎性、公益性的旅游產品與服務，主要包括旅游公共信息服務、旅游安全保障服務、旅游交通便捷服務、旅游便民惠民服務、旅游行政服務[1]等內容。法制保障是旅游安全保障服務的重要內容，是其他安全保障措施的基礎。完善法制才能強有力地支持旅游公共服務體系各個要素的建設和完善。同時，《意見》也提出“抓緊旅游綜合立法”，“不斷完善相關法律法規”。“十三五”規劃同樣指出“加強法治建設”。

2013年10月1日施行的《旅游法》，2016年11月修訂。這是旅游立法工作的里程碑，內容涉及到旅游公共服務體系的各個組成部分。除此之外，其他多數為效力等級較低的管理辦法和各地的一些旅游相關條例，旅游法律體系相對薄弱。而國務院的多個促進旅游業發展的規劃，均對旅游業作為國民經濟的戰略性支柱產業賦予厚望，法制保障的支撐作用亟待完善。

二、完善《旅游法》的權利義務規范

（一）完善旅游權利規范

2013年出臺《旅游法》的時候，旅游投訴不斷，欺客、宰客現象嚴重。在此背景下，雖然在第1條中明確 “保障旅游者和旅游經營者的合法權益”，但《旅游法》中對旅游經營者規定的多數為義務性規范，對旅游者即旅游消費者規定的多為權利性規范，旅游經營者的權利也應得到重視，有必要規定旅游經營者在特定情況下的責任限制或免責條款。如《旅游法》第15條第3款規定：“旅游者違反安全警示規定，或者對國家應對重大突發事件暫時限制旅游活動的措施、安全防范和應急處置措施不予配合的，依法承擔相應責任。”如果旅游者配合，仍然發生損害的，在旅游經營者沒有過錯的情況下，可減輕或免除責任。又如在旅游過程中，旅游者自己故意或重大過錯的行為導致的損害，旅游經營者可以減輕或免除責任。

其次，在旅游公共服務體系中還有一個重要主體，即其他社會組織。他們也是旅游公共服務供給的重要主體，目前旅游公共服務單靠政府供給不能滿足需求，需要其他主體和社會資本參與。法律應保障這些主體的投資利益，與保護旅游經營者利益協調發展。而目前旅游相關法律中還沒有涉及到對這類主體權益的保護，“十三五”規劃中對這類主體權益的保護同樣沒有給出明確意見，這不利于旅游公共服務體系的構建和完善。

再次，在《旅游法》中沒有對“旅游者”進行明確定義，自助游、自駕游旅游者應屬于旅游者。“十三五”規劃明確旅游業發展趨勢“自助游、自駕游成為主要的出游方式”。自助游、自駕游旅游者權益應得到法律重視，并且在旅游過程中其與跟團游旅游者的各種實際情況、法律關系都存在一定差異，如他們一般沒有與旅游社簽訂合同、旅游過程沒有導游等。這些特殊情況下他們的權益如何保護、責任如何認定，亟待法律解決。

（二）完善旅游義務規范

《旅游法》對義務與責任的規定主要針對的是旅游經營者和政府旅游監管部門，對旅游者的義務與責任的規定甚少。但在旅游過程中發生的一些事情，讓我們不得不重視對旅游者的義務與責任的規范。2013年5月25日有新聞報道，埃及3500年前文物被刻上“丁錦昊到此一游”。2017年1月29日，寧波雅戈爾動物園一名游客逃票、翻墻進入老虎散放區，被老虎拖拽撕咬，動物園的工作人員趕到之后使用鞭炮、水槍等方式對老虎進行驅趕，但老虎始終沒有松口。寧波市公安局特警趕到現場，擊斃老虎之后，才將被咬男子救出。但男子傷勢過重，最終失去了生命。被擊斃的老虎為東北虎，是國家一級保護動物。2017年4月1日，兩名游客逃票進入峨眉山迷路，景區管委會接到報警后組織公安、交警、消防和景區工作人員搜救4個小時，第二天凌晨1點多將兩人救出。

南開大學旅游學院教授石培華認為：面對生命，政府要盡其所能，社會要盡其所能，但是在這種搜救的過程當中，就會浪費很大的社會公共資源，其實反過來就是不公平的，由于個人一些不守規矩的行為，給社會帶來了浪費。

以上這些破壞文物、逃票、擾亂旅游秩序的行為屢禁不止，歸根結底是由于法律對旅游者的義務與責任的規范存在不足，不足以消除以上行為。《旅游法》對旅游者的義務雖然有一定的規定，如第13條、14條，15條、16條，但不夠具體，且沒有規定具體責任，主要為一種行為導向。法律應對各種旅游不文明行為進行明確、具體定義，并直接進行責任認定。目前，《國家旅游局關于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》針對旅游不文明的行為進行記錄，并在國家旅游局網站上公開，針對不同的行為，記錄保存的時間從1年到5年不等。該記錄只影響到不文明人的名譽，對其行為沒有影響，處罰力度不夠。應將其納入全國信用檔案，形成個人信用。不僅對其以后的旅游行為進行限制，還影響到其個人的其他信用。如在瑞典，逃票的情況一旦記錄在案，將嚴重影響個人在瑞典乃至整個歐盟國家的消費，辦理貸款和信用卡難度大大增加，相關部門的查驗也變得更頻繁。基于旅游消費中旅游者流動性大、在旅游目的地停留時間短的特點，法律可允許各景區或其他旅游經營者在一定范圍內對旅游者違反義務的、輕微的不文明行為進行一定的處罰，處罰內容限于短時、文明方面的教導。如短時在景區進行義務勞動、對今后旅游行為進行承諾等，能及時有效地制止不文明行為。

三、協調《旅游法》與其他法律的關系

（一）協調《旅游法》與《消費者權益保護法》的關系

依《消費者權益保護法》，消費者是“為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務”的人，旅游者也是旅游服務的消費者，《旅游法》中的“旅游者”主要指的是與旅行社存在合同關系的跟團游旅游者。自助游、自駕游的旅游者也應納入消費者范疇，按消費者權益進行保護。在《旅游法》對旅游者定義不明確的情況下，更應重視《消費者權益保護法》對自助游、自駕游旅游者權益的保護。《旅游法》中關于旅游者權利的規定涉及《消費者權益保護法》中的部分內容，如選擇權、知情權、安全權、受尊重權、求償權，但對結社權、公平交易權、監督權沒有涉及，這不利于保護旅游消費者利益。《消費者權益保護法》中經營者是“向消費者提供商品或服務”的主體。旅游經營者也屬于經營者。經營者的義務旅游經營者也應承擔。《旅游法》對經營者的義務沒有涉及或沒有明確提及的有：接受消費者批評、監督，安全保障，不當免責禁止，售后服務，尊重消費者人格尊嚴等義務。這會給旅游經營者的責任認定帶來不確定因素。

因此，要明確《消費者權益保護法》與《旅游法》的關系。在旅游消費方面，《消費者權益保護法》應為一般法，《旅游法》為特別法。按一般法與特別法的規則適用。在《旅游法》中明確增加條款：本法有規定的按本法規定，沒有規定或規定不明確的按《消費者權益保護法》。既可以彌補《旅游法》的不足，也方便群眾理解和適用。

（二）協調《旅游法》與《產品質量法》的關系

《產品質量法》中所稱產品是“經過加工、制作，用于銷售的產品”。指的是有形產品，不包括服務產品。旅游公共服務體系是政府和其他社會組織為滿足游客的公共需求而提供的基礎性、公益性的旅游產品與服務。其中符合《產品質量法》的產品可依《產品質量法》，但更多的是旅游公共服務產品，包括具體的旅游服務產品。

那么這些服務產品的質量如何保證，需要法律明確。目前各地對旅游公共服務以及具體的旅游服務質量的好壞的評價主要依靠游客滿意度調查，這不具有強制執行的效力，并且只能是哪里有病醫哪里，在旅游公共服務及旅游服務產品質量保障方面很被動。鑒于這類服務產品的特殊性，可考慮制定專門的法律法規，對旅游公共服務以及旅游服務產品的質量、產品提供者的義務與責任進行規定，協調與《產品質量法》的關系。同時，建立相應的產品標準制度，對旅游公共服務質量進行具體量化。

四、建立旅游事故問責機制

2013年9月18日，香山公園游客墜落索道身亡。2015年8月3日，西安市長安區王莽街道小峪河村突發山洪，致使9名群眾被洪水沖走，5人死亡，4人失蹤。2015年8月15日，杭州臨安農家樂遇山洪2名江蘇游客被沖走。這些本不應發生的人身傷亡，為什么時常發生？安全預警機制如何？旅游相關部門對旅游事故的責任追究機制是否落實到位？《旅游法》對旅行社、導游、領隊、旅游經營者、景區規定了具體責任，但對政府有關部門的責任認定不明確，只在109條規定：“旅游主管部門和有關部門的工作人員在履行監督管理職責中，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，尚不構成犯罪的，依法給予處分。”《旅游安全管理辦法》第38條：“旅游主管部門及其工作人員違反相關法律、法規及本辦法規定，玩忽職守，未履行安全管理職責的，由有關部門責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。”以上規定不足以構成旅游事故的問責機制。既不具體，也缺乏問責程序。對直接負責的主管人員不僅要給予處分，對主管部門也應進行問責、處罰。這迫切需要制定專門的法律，建立旅游事故問責機制，對責任人員的責任進行具體化；明確問責程序、強化責任，并讓旅游者及公眾參與到問責程序中，這樣才能體現公平、正義，發揮民主監督作用。加大游客對監管和問責的參與力度，讓游客的感受和意見成為監督政策落實的傳導性壓力。政府主管部門問責機制能真正起作用，主管人員盡職盡責，才能倒逼旅游經營在各個環節嚴格履行義務，有效避免旅游事故的發生。

五、完善旅游糾紛非訴解決方式

《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》中確立的“健全多元化糾紛解決機制”的改革方向，完善旅游糾紛非訴解決方式是建立多元糾紛解決機制的組成部分。

《旅游投訴處理辦法》第2條規定：“旅游投訴，是指旅游者認為旅游經營者損害其合法權益，請求旅游行政管理部門、旅游質量監督管理機構或者旅游執法機構，對雙方發生的民事爭議進行處理的行為。”該法規定的投訴機構有三個，第5條規定：“旅游投訴由旅游合同簽訂地或者被投訴人所在地縣級以上地方旅游投訴處理機構管轄。”但對每一個投訴機構的管轄范圍沒有具體規定，旅游者在投訴時在管轄方面存在一定的疑惑，一旦投訴找錯部門，各部門之間就會存在相互推諉。可考慮再設立統一的縣級旅游投訴機構，三個機構聯合辦工，方便旅游者投訴，同時也能提高投訴處理的效率。另外，《旅游投訴處理辦法》第15條、17條、18條、25條分別規定，“旅游投訴處理機構接到投訴，應當在5個工作日內”決定是否受理、“在受理投訴之日起5個工作日內，將《旅游投訴受理通知書》和投訴書副本送達被投訴人”、“被投訴人應當在接到通知之日起10日內做出書面答復”，“旅游投訴處理機構應當在受理旅游投訴之日起60日內”做出調解決定。旅游者在異地旅游過程中怎么可能有那么長的時間跟蹤投訴、參與調解并等待調解結果？時效規定過長常常使投訴流于形式、不了了之。

此外，“12301”國家智慧旅游公共服務平臺也接受旅游者投訴，屬于在線投訴。“12301”在線投訴雖然現在推出微信服務，可以時時獲取投訴進展，但對后續糾紛處理過程中發生的其他問題，需要補充意見的仍然存在困難，糾紛當事人不能辯論、不能充分表達自己的意見。

基于以上現有的旅游糾紛投訴機制存在的問題，旅游糾紛非訴解決方式亟待完善。

首先，重視人民調解的作用。《人民調解法》自2011年1月1日施行以來，在化糾解紛方面發揮了重要作用，有效緩解法院的訴訟壓力。人民調解，是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，解決民間糾紛的活動。人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織。人民調解委員會調解糾紛可以時時進行，沒有時效限制，非常適合解決旅游糾紛。目前人民調解委員會通常由村委會、居委會、企事業單位設立，調解人往往因為事先沒有專門在旅游糾紛發生地設立相應的機構而很難找到它們，因此，有必要在旅游景區游客服務中心設立旅游糾紛人民調解委員會，方便旅游糾紛處理，及時化解矛盾。

其次，建立旅游糾紛在線調解機制。不受時間、地域限制，即使旅游結束，當事人仍然可以通過手機、電腦，在網上進一步解決糾紛。基于現有的“12301”國家智慧旅游公共服務平臺已建立，可完善“12301”旅游投訴受理機制，增加在線調解機制。讓糾紛當事人充分表達自己的意見，調解機構協調糾紛，將問題解決在訴訟前。同時，加大對“12301”的宣傳，讓其旅游服務功能深入人心、家喻戶曉。

最后，建立旅游行業調解機制。目前，以中國旅游協會為中心的、各省市旅游協會為紐帶的旅游行業協會體系初步建立。但行業協會調解糾紛的機制存在空缺。行業協會能掌握全行業的最新動態，可以依據行業特點和長期形成的行業習慣以及一些自律性規范解決糾紛，存在一定優勢，更能得到行業內部的認可。旅游行業協會建立自己的調解機構，不僅調解旅游消費過程中旅游者與旅游經營者之間的糾紛，也調解旅游經營者之間、旅游行業之間的糾紛。