法律制度實施效果評估觸發機制研究

江國華 龐羽超

引言

法律制度的 “設計者”或 “立法者”通常聚焦于制度設計的任務是否完成，而較少關注其所設立制度的實施效果。法律制度作為強制性偏多的剛性制度，其廢立、變動、發展，不僅需要上位者的認可，也有賴于全社會的支持，故而對法律制度實施效果的檢驗、測評，理應是法律制度本身的重要組成部分，然其在實際中卻處于缺位狀態。法律制度實施效果評估觸發階段是整個過程的源頭，也是關鍵，其成功與否、效能如何直接影響到法律制度實施效果評估的質效。現行法律制度實施效果評估的觸發方式復雜多樣、紊亂失序，亟待規范、整合。法律制度實施效果評估的觸發既不應是權力主導者憑主觀意志或穩定需要臨時性、刻意地、有選擇地挑選某一方面法律制度進行的 “試驗”，也不應是民粹主義者將個人利益與體制需要 “捆綁”，而應當是以制度完善為前提的常態化反應，以了解、獲知法律制度運行、實施過程中存在的問題，有效校正制度性障礙。

目前，直接以 “法律制度實施效果評估觸發機制”為課題的研究在域內外均處于空白狀態，但與其相關的 “立法后評估”、 “法律評價”、 “立法評估”等近似、類似的綜合研究卻不少見。英美等國的國家制度具有十分濃厚的行政主導特點，各項法律制度往往通過 “行政法案”、 “總統法令”、 “地方政府條例”等形式執行，故域外國家類似研究也往往以 “公共決策”、 “公共政策”、 “政府績效”等為切入口，通常為對法律制度實施效果評估的綜合性論述，例如尼古拉斯·亨利的 《公共行政與公共事務》①、伊維特·韋頓的 《Public Policy and Program Evaluation》②、歐內斯特·蓋爾霍恩的《Regulated Industry in a Nutshell》③均是以公共政策、行政規章為切入口對法律制度實施效果評估機制及其觸發、啟動過程進行了不同角度的論述。我國類似論述則兼具綜合性和過程性，最為常見的是以 “法律實施效果評估”、 “立法后評估”、 “法治評估”為切入點的研究，如錢弘道等人的 《法治評估及其中國應用》④、陳書全的 《論我國立法后評估啟動的常態化》，他們從評估依托、啟動過程、評估標準、評估方法等環節對立法后評估、法律實施效果評估等類似概念進行了不同程度的論述。

直接以 “法律制度實施效果評估觸發機制”為課題的研究一是可以豐富立法學研究的視野，將法律制度相關立法學研究置于一個更完整、更開闊的視野中；二是亦可為域內法治實踐提供借鑒，通過概念解析、實例引證等方法，綜合判別過往、當今法律制度實施效果評估觸發機制存在的問題，并結合當前實際提供可資借鑒的意見，進而建議制度設立者結合國情、社情進行調整和修改法律制度。

一、基本概念之詮釋

“法”作為一個秩序性概念，時常被作多種解釋，且其頗具包容性的范疇又衍生了眾多差異性概念，作為承載其主要意義的 “法律”以及衍生的“法律制度實施”與 “法治”、 “法律實施”等概念看似一致，卻又存在不同。厘清法律制度實施效果評估的概念邊界，對于探究其觸發模式、摸索其觸發機制十分重要。

（一）“法律制度實施效果”的解釋

“法律制度實施效果”的概念衍生于 “法律制度”，其與 “法律制度”存在著天然的因果關系，在梳理其概念之前有必要對其前置詞語作比較辨析。

1.“法律”與 “制度”的概念

“法律”是指由國家確立的行為準則，是對全社會普遍約束力的規范⑤，在成文法國家其最明顯的特點即有國家機關認可或確立。 “制度”原指具有相對剛性的、具有規范社會狀態的社會結構，是一種有目的的建構狀態，也是相對于法律更為寬泛、松散的概念。

2.“法律制度”的概念

“法律制度”將 “法律”與 “制度”兩者組合在一起，其意義卻更加寬泛，通常指國家或地區所有法律原則、規則及其衍生政策的總和。從宏觀而言其可以指一個政權架構的基本制度的方式及其核心執政理念，以及其希望形成的社會制度基本模式，例如 “社會主義法律體系”即是執政黨希望建立的法律制度架構。從微觀而言， “法律制度”可以指某一系列或某一項法律及其衍生政策所形成的系列行為準則⑥，既可以指憲法方面的法律制度，例如政權的組織形式、法律廢立方式等；亦可指經濟方面的法律制度，例如盈利性法人的建立準則、市場規制方式等；也可以指訴訟法律制度，例如審判機構審級設置、司法從業人員準入要求等。

3.“法律制度實施效果”的概念

“法律制度實施效果”顧名思義就是法律制度的執行結果。法律的生命力在于實施，法律制度亦不外如是，雖然其執行的出發點始終圍繞制度設立的目的，但在實施過程中由于部分風險因素的不可控性，可能導致法律制度實施結果與設立目的不一致，其結果雖然較大概率是與設立目的相吻合，但卻有可能存在不一致的情況。

（二） “法律制度實施效果評估”的解釋

“評估”，從語義上講與 “評價”、 “評定”、“評議”等詞接近，有學者曾主張將其理解為 “測量”和 “評價”⑦，這樣既有定量的梳理、也有定性的分析，最終得出綜合的結論。從這個語境理解“法律制度實施效果評估”，就可以將其視作根據必要的標準或要求去判斷法律制度的實施效果，重點考察其與設立目的、社會需求的符合程度，及制度內部諸要素和環節的功能狀態。

1.法律制度實施效果評估的內容

法律制度實施效果評估內容主要針對合目的性、合社會需求性兩方面。就和目的性而言，是考察法律制度實施效果與法律制度設立初衷的相符程度，即預期目標的實現程度，而不考慮這一設立目的性質；就合社會需求性而言，是考察法律制度施行效果與社會需求的契合程度。此外，法律制度內部的和諧性、法律制度實施過程中的非結果性的負面因素也應納入評估的內容。

2.法律制度實施效果評估的時間

通常，法律制度實施一段時間后，即便是設定了 “試行期”、 “考察期”，其評估時間也不可能提前至制度實施前，否則就是預評估、擬制評估，而非對實施效果的評估。值得注意的是，部分法律制度尤其是以政令或類法律政策為主要實施依據的法律制度 （如全國人民法院、檢察院系統的司法體制改革），在最開始 （如上海、重慶、湖北等第一批司法改革試點省市）選擇了邊實施邊評估的方式⑧，仍然需要勘察制度實施一段時間后的狀態，只不過這 “一段時間”較短罷了。

3.法律制度實施效果評估的成果

就評估結果而言，可能會引起法律制度的變化。法律制度實施效果評估并不必然引發回饋，即對制度的修訂或更新，而從評估的初衷不難發現，問題導向是評估的核心意義所在，設定評估就是假設某一法律制度在施行過程中可能存在問題。例如政權更迭之后，新政權通常會對舊政權的法律制度實施效果進行評估，如北洋政府對 《大清新刑律》《法院編制法》等法律制度進行評估，并修改后予以沿用。

（三）“法律制度實施效果評估觸發機制”的解釋

“觸發”是一切事物啟動的源頭，對于法律制度實施效果評估而言，由誰觸發、以什么樣的方式觸發都直接關系到觸發的效用和意義。法律制度實施效果評估觸發機制就是觸動法律制度實施效果開展的具體路徑。

1.法律制度實施效果評估觸發機制的具體內容

就具體范疇而言，觸發機制應當包含觸發主體、觸發時間、觸發條件、評估對象等幾個方面。觸發主體是指由誰來觸發整個評估，而觸發主體應當是在整個觸發過程中起主要作用的主體，而并不非得是對評估啟動有最終決定權的人；觸發時間是指評估過程最終啟動的時間，其可能是通過 “條件預設”等方式確定，也可能是因突發事件而隨機啟動；觸發條件是指達到什么標準啟動評估；評估對象是指評估的標的，可以是某項法律法規及其衍生的法律制度，也可能是一系列法律法規支撐的一整套法律體系，甚至有可能是整個制度框架體系。

2.法律制度實施效果評估觸發機制的觸發動因

“法律制度實施效果評估”決然不是因 “立法后”時代來臨而有的新鮮事物，而是自法律制度產生那一刻就常伴其左右的事務，其觸發、啟動往往伴隨著法律制度實施過程中存在問題的放大、擴散，這些問題即為法律制度實施效果評估的觸發動因。具體而言可以分為以下幾類：（1）不合政治需要。政治層面的變革往往會帶來局部或整體性的國家制度更迭，在這一過程中執政主體必然會根據政治需要對法律制度進行審視，對其執行、實施效果進行評估和回望，符合當前執政需要者就予以保留，不符合者予以廢棄。如民國初期，時任司法總長的伍廷芳、法律編查會副會長兼署大理院院長的董康等人對 《大清新刑律》實施效果進行的評估⑨。（2）不應社會現實。法律制度在面對日益變化的社會現實時，不可避免地會呈現出滯后性，這種滯后性在法律制度繼續實施的過程中被放大、擴散，引起執政主體對其的關注和重視，并對其實施效果進行評估。 （3）偏離設立目的。法律制度施行、發展過程中會因各類因素而影響法律制度設定目的的實現，進而需要對法律制度一定時期內的實施效果進行重新審視。如漢武帝時期設立的 “刺史”、“巡撫”等職本為中央政府出刺各地的巡視、巡察官⑩，目標是澄清吏治，但因中央集權的弱化，這些巡察官最終都演變成為地方最高長官，進而觸發后繼政權對監察官制度的重新審視和評估。 （4）引發法律沖突。任何法律制度都會經歷一個由少到多、由缺位到完備的過程，在法律制度確定、實施過程中，總會出現因修訂不及時，設立時考慮不周而出現的法律制度間的沖突，或是上下位之間的沖突、或是同位階的沖突。就目前的 “一元、兩級、多層次的立法體制”?而言，法律制度制定主體數量眾多，從全國人大直至較大市的政府都有一定立法權限，不同部門間所確定的法律制度之間的矛盾和沖突就不可避免，這種矛盾和沖突一旦出現，就會大概率引發立法主體或其上位機關對法律制度實施效果的審視，觸發法律制度實施效果評估。

3.法律制度實施效果評估觸發機制的演變趨勢

法律制度是一個不斷演進的過程，也是一個不斷完善的過程，法律制度實施效果評估也不外如是。近年來，法律制度實施效果觸發機制逐漸規范化并走向制度化，其演進呈現出以下幾個特點：（1）觸發主體：由一元向多元轉變。從上海、山東、云南各地的實踐?不難看出，早期的法律制度實施效果評估很大程度上由立法機關觸發，觸發主體較為單一。而2012年以后，大至對單項現行法律制度的評估、小至對某單一性法規的評估，都引入了更為多元、廣泛的主體，其中首當其沖的就是上至中央、下至地方黨組織的參與，這一方面以2013年11月中共中央全面深化改革領導小組的成立為標志，將統攬包含法律制度改革在內的改革引導權移交給黨委。另一方面，民眾日益提高的政治參與熱情也讓他們成為了法律制度實施效果評估觸發的主體，逐漸破除了 “權力慣性”對法律制度實施效果評估觸發的壟斷，當這種熱情上升為對當前法律制度不滿的群體性意志，評估觸發就呼之欲出了。 （2）評估對象：由特定向非特定轉變。2000年，山東省人大常委會委托其法制委員會對 《山東省私營企業和個體工商戶權益保護條例》?等地方性法規進行了評估并在評估的基礎上進行了修改。2012年至2013年，中共中央政研室會同中央政法委針對當時審判工作體制、檢察工作體制進行了評估，進而開展了飽受爭議的司法體制改革；2013年底至2014年，中共中央政研室又會同中央紀委研究室對當時紀檢監察體制進行了評估，進而又啟動了以 “壓緊各級黨委反腐主體責任”、 “派駐機構權力上收”、 “巡視全覆蓋”為重點內容的第一輪紀檢監察體制改革?。縱向比較不難發現，法律制度實施效果評估的對象由地方性法規擴延到政府規章、部門規章，又由單項法律及其衍生的法律制度擴延到某項由多個法律架構成的法律制度，評估對象的范圍越來越廣，也越來越具有不確定性。 （3）觸發時間：由不規律向規律轉變。從最初的以修改法律為目的的法律制度實施效果評估看，觸發時間在某項法律實施數年后、乃至十幾年之后，例如《云南省郵政條例》自2002年3月1日起施行，其面臨的首次實施效果評估在2004年。之后多次的法律制度實施效果評估雖然施行與觸發之間的時間差日益縮短，但因評估觸發體制的缺位，仍不可避免地存在不確定性。而近年來的法律制度實施效果評估觸發時間基本穩定，大多采用了邊試點、邊評估，或先試點、后評估的觸發方式，其實施效果評估觸發添加了更多的 “預設”的色彩，目的性更加明確，也更具規律性。例如2013年后，浙江省相繼開展的 “登記制度改革”、 “審批制度改革”、“戶籍制度改革”等均在改革方案下發的同時設定了評估的方式和方法。 （4）觸發條件：由合法性向合科學性轉變。2000年以前的法律制度實施效果評估的觸發條件多以合法性為主，即主要審查是否違法，這多數是因政治、經濟形勢的轉變而引起了上位法、同位法的變化，而評估對象尚未作出適當調適，如 《山東省私營企業和個體工商戶權益保護條例》修改的目的是對應1999年憲法修正案對經濟制度界定的調整。隨著法律制度實施效果評估的發展，其觸發條件越來越多地傾向于對象是否科學，即是否符合社會需要、公眾期許、內部和諧等標準。例如最高人民法院發布的 《中國法院的司法改革》 （白皮書）?，展現了非常明顯的 “公眾傾向”，其對實施效果的評估主要以 “是否從回應人民群眾最迫切的司法需求做起”、 “是否從影響司法公正的問題改起”、 “是否解決了 ‘執行難’‘立案難’等群眾關注的問題”為標準，既與社會公眾日益期盼的司法公正相契合，又與執政黨認同的 “人民利益”價值觀契合。

二、政府主導型的中國法律制度實施效果評估觸發機制

縱觀域內外的法律制度實施效果評估實踐，其觸發主體或主導方多為以立法、行政機關為代表的制度內決策機構，演進和發展離不開官方的推動。在我國的法律制度實施效果評估的規范化、制度化及觸發機制建立的過程中，由政府主導的特征更為明顯，上海、福建等地的地方立法機關都曾嘗試以單項地方性法規及相關法律制度為切入口進行實施效果評估。

（一）觸發方式

不論出于何種目的，立法主體、行政主體在法律制度實施效果評估方面具有一定主動性。而從動因來看，通常離不開以下三個元素：“面臨的體制外危機對其長期低效率構成的壓力”、 “體制內觀念的轉變，不再將法律制度實施效果的評估視作制約，而是改進制度的方式”、 “制度發展的必然需要”，上述動因也讓法律制度實施效果評估觸發機制在觸發方式上呈現出多樣性。

1.因立法監督而觸發

此類觸發方式在當前法治實踐中被最為廣泛地應用，具體而言，觸發主體為立法機關或其代表（國內主要為人民代表大會及其常務委員會）；觸發動因較為多樣，主要關注法律制度是否符合制度設立的初衷、是否符合上位法律規定、是否符合現實需要；觸發時間主要為立法機關履行職責時期，即人民代表大會及其常務委員會會議期間。具體而言又可以細分為以下幾類： （1）因批準生效而觸發。一定的立法主體制定的法規性文件、法律制度需經特定立法主體予以批準后才能生效，而在批準生效前，該項法律制度卻極有可能已經通過政府令、政策性文件的形式存在，故而批準過程必然引起對該法律制度實施效果評估的觸發。 《中華人民共和國立法法》 （以下簡稱 《立法法》）第72條規定 “設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規……設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。”上述規定即為部分擬以地方性法規形式固化的法律制度設立了批準的程序，批準的過程就是對該法律制度實施效果的合法性、合目的性進行評估。 （2）因備案審查而觸發。法規備案是指法規、規章及相關法律制度生效后供相應機關被查的程序制度， 《立法法》第98條規定：“行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布后的三十日內依照下列規定報有關機關備案……”，第100條規定：“全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在審查、研究中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見……。”單純的備案并不必然導致法律制度實施效果評估的觸發，但如在備案審查中發現其存在與其他法律制度沖突的可能，則必然會引發更深層次的法律制度實施效果的評估。隨著立法權意識的增強，法規備案已由傳統的 “被動性審查”轉向 “主動性審查”，從通常的 “應要求、請求進行”轉變為 “隨機、定向抽查”。2016年，全國人大常委會法工委就對 “一府兩院”報送的30多件行政法規、司法解釋逐件進行了審查研究，有重點地對地方性法規開展了主動審查，同時也針對92件公民提出的認為違憲違法的審查建議進行了處理。上述數字還不包括以 “請示匯報”為形式的非正式審查，例如2015年廣東省人大法工委在制定《廣東省電梯使用安全條例 （草案）》?的過程中，曾就 “電梯傷人物管先陪”的條款向全國人大法工委請示匯報，全國人大法工委給予了 “立法條件既不成熟，也超出了地方立法權限”的答復，廣東省人大法工委在隨后的第一次審議草案中刪除了上述條款。此類 “請示匯報”是典型的制度外循環，但其制度依托為法規備案的法律規定，以此種形式觸發的法律制度實施效果評估，仍未離開因備案審查而觸發的范疇。 （3）因法規清理觸發。法規清理是指法定有權的國家政權機關，在自己的職權范圍內，按照一定的方法，對現存的規范性法的文件進行審查，是解決這些規范性法的文件是否繼續沿用、是否需要變動的專門性立法活動。?從 “清理”二字可見，這項活動的目的是調整、梳理現行法律制度，在調整、梳理前需要從整個層面對該法規及相關法律制度實施效果進行全面評估。具體而言，有較有規律的定期清理模式，如1985年 《國務院辦公廳轉發全國城市經濟體制改革試點工作座談會紀要的通知》中提及的國務院各部門、地方人民政府每年對法規清理一次?；有大范圍、大規模的集中清理，如1979年 《關于中華人民共和國成立以來制定的法律、法令效力問題的決議》即是對1949年以來所有制定的法律、法令進行清理；也有針對某項部門法律及法律制度的清理，如1996年通過的 《中華人民共和國行政處罰法》 （以下簡稱 《行政處罰法》）規定：“本法公布前制定的法規、規章關于行政處罰的規定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規定予以修訂，并于1997年12月31日前修訂完畢”。 （4）因立法提案而觸發。立法提案是指立法機關認可的立法機關代表依法、依程序向立法機關提出的關于修改某項法律及相關法律制度的規定。通過特定主體的提案活動，有關立法主體就需要對相應提案進行回應，就必然會伴隨著對相關法律及法律制度實施效果的審查、評估。 《立法法》第14條規定：“全國人民代表大會主席團可以向全國人民代表大會提出法律案，由全國人民代表大會會議審議。全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向全國人民代表大會提出法律案……”，第15條規定：“一個代表團或者三十名以上的代表聯名，可以向全國人民代表大會提出法律案……”。2015年全國兩會期間，甘肅省代表團先后提出了對 《中華人民共和國商標法》 《中華人民共和國不正當競爭法》 《中華人民共和國消費者權益保護法》的修改建議；2016年全國兩會期間，在工會界別的50多件提案建議中，涉及法律制度調整的占三分之一，明確提及修改現行法律的有 《關于修改 〈中華人民共和國勞動法〉的建議》 《關于修改 〈勞動保障監察條例〉的建議》 《關于修改〈中華人民共和國公司法〉的建議》，其極有可能觸發對上述法規、條例及相關法律制度實施效果的評估。 （5）因人大執法檢查而觸發。執法檢查是立法機關或立法主體對法律法規的執行情況進行檢查監督的制度。自1992年的 《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》至2006年的 《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，各級人大常務委員會、專門委員會的執法檢查活動日益強化，現任全國人大常委會委員長張德江曾在2017年十二屆全國人大五次會議所作報告中毫不諱言地指出，要 “把加強執法檢查擺在突出位置。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。常委會把保證法律嚴格實施作為全面推進依法治國的重要抓手，持續加強和改進執法檢查工作。”有觀點認為，執法檢查本身就是一次對法律、法規及相關法律制度實施效果的評估，但執法檢查偏重于法律制度的執行情況，更類似于一個問題發現機制，而非一個完整的評估機制，如 《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》第2條規定：“全國人大常委會和全國人大專門委員會的執法檢查，主要檢查監督法律實施主管機關的執法工作，督促國務院及其部門、最高人民法院和最高人民檢察院及時解決法律實施中存在的問題。執法檢查組不直接處理問題。”故因人大執法檢查發現的問題而衍生的對問題和響應法律制度的審視、評估才是法律制度實施效果評估，人大執法檢查只是觸發律制度實施效果評估的渠道和方式。

2.因司法適用而觸發

具體而言，觸發主體為審判機關，即法院。觸發動因比較單一，為法律制度的不合秩序，即上下法律。法規及相關制度的沖突，審判機關依據 “上位法優于下位法”、 “特別法優于一般法”、 “新法優于舊法”等原則選擇適用符合法律秩序的法律及相關法律制度，客觀上讓相沖突的法律制度處于“虛置”狀態，迫使立法機關對其進行效果評估；觸發時間主要為審判活動后。審判權的被動性及審判活動的具體性決定了司法監督對觸發法律制度實施效果評估的局限性和限縮性，此類觸發方式在當前體制內較為少見。在美國、英國等英美法系國家中，法官如遇法律法規及相關制度之間相沖突，可以主動選擇其認為合適的法律進行適用，在判例形成后讓不合適的法律法規及相關法律制度成為 “擺設”，進而引起對法律法規及相關法律制度的評估。在國內亦有類似的做法和案例，將法律制度實施效果評估工作的觸角延伸至訴訟領域?：2003年1月，河南省洛陽市中級人民法院在審理伊川縣種子公司訴汝陽縣種子公司合同糾紛一案中認為， 《河南省農作物種子管理條例》第36條規定的 “種子的收購和銷售必須嚴格執行省內統一價格，不得隨意提價”與 《中華人民共和國種子法》 “種子價格應有市場決定”的立法精神相悖離。?之后，該案件幾經波折，引起了各級立法、審判機關對河南省農作物種子經營管理制度的關注和評估。2003年7月15日，洛陽市人大常委會向河南省人大常委會就該案中種子經營價格問題發出一份請示，10月13日，河南省人大常委會法制室發文答復表示 “《河南省農作物種子管理條例》第三十六條關于種子經營價格的規定與 《種子法》沒有抵觸，應繼續適用。”2004年3月30日，最高人民法院在 《關于河南省汝陽縣種子公司與河南省伊川縣種子公司玉米種子代繁合同糾紛一案請示的答復》中表示， “人民法院確認合同無效應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政性法規為依據，不得以地方性法規和行政規章為依據。”2004年4月1日，河南省第十屆人大常委會第八次會議通過 《河南省實施＜中華人民共和國種子法＞辦法》，同時廢止《河南省農作物種子管理條例》，不再規定種子經營統一定價事項。

3.因 “日落條款”而觸發

該類觸發模式是指在到達某一時間或法律制度實施一定時間后，假定某項法律制度已不合現實需要并對其實施效果進行評估。國內的 “日落條款”設置散落于各類制度中，如 《行政許可法》第20條規定： “行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價；對已設定的行政許可，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應當對設定該行政許可的規定及時予以修改或者廢止。”青島、鄭州等地建立的規范性文件有效期制度均對具有一定法律制度性質的規范性、政策性文件規定了2—5年的有限期，如青島市的 《關于建立規范性文件有效期制度和定期清理制度的通知》就規定 “規范性文件應當規定有效期，有效期自規范性文件施行之日起一般不超過五年；有效期屆滿，規范性文件自行失效。” “規范性文件有效期屆滿前六個月，規范性文件起草機關認為規范性文件有必要繼續實施的，應當對其實施情況進行評估，并根據評估結果重新修改……”。

（二）優勢與缺陷

“官方缺少主動發起實施效果評估的動力，這就是評估與管理的邏輯悖論。”?這種論斷立意于社會組織不愿將自身的不足暴露的天然特性，雖存在一定片面性和單向性，但卻也間接引出了政府主導型法律制度實施效果評估觸發機制的優勢與缺陷，這種優缺點使其始終難以離開權威性的特點。

1.政府主導型法律制度實施效果評估觸發機制的優勢

這一優勢主要依賴于政府的威權優勢及其掌控的資源，具體而言可以分為以下三點：（1）評估觸發權威性強。政府主導的法律制度實施效果評估觸發機制屬于制度內的正式評估，或至少是被制度主體所認可的正式評估，其觸發均有據可循，或法律、或規定、或政策，故而觸發機制也具有嚴格的程序性。不論是備案審查、法規清理，還是司法適用、精英動議均會遵循體制內的規定或 “潛在規則”，如備案審查需遵循 《立法法》 《法規規章備案條例》。這種權威性、正式性能在制度主體間達成一致，觸發效果較好。 （2）評估觸發回應性強。因為此類觸發機制具有較強的權威性和正式性，其會對法律制度的立、改、廢產生直接和明顯的影響，評估觸發的回饋性較高，很少出現觸發后不啟動實施效果評估的情況。例如2003年安徽省政府法制辦應人大立法提案的要求對 《安徽省流動人口計劃生育工作管理實施辦法》 《安徽省禁止非醫學需要鑒定胎兒性別和選擇性別終止妊娠的規定》等該省計劃生育法律制度進行了評估，提出了 “取消育齡男性辦理婚育證明”的建議，并在后續立法中被采納，得到全國人大的認可?。 （3）評估觸發成本較低。依制度經濟學的觀點，以國家強制力為保障的政府主導的法律制度實施效果評估觸發機制有很大的規模經濟效應，其可以獲取遠比民眾等初級行動團體成本低得多的資源來提供制度服務?，亦可以利用國家機器的 “暴力權力”降低法律制度實施效果評估的觸發成本。一方面，其對法律法規的制定、執行情況有著更為詳盡的了解和認識，也可以輕易地獲取戶籍、住房、資產、經濟、健康、教育、環境等方面的數據檔案，更容易發現法律制度實施過程中出現的問題，進而知曉何時觸發法律制度實施效果評估更為合適。另一方面，國家強制力可以更容易吸納專業技術人員，其通常比民間或第三方組織吸納的專業技術人員更具備立法、執法經驗，也掌握更科學、更合適的法律制度實施效果評估觸發方式，觸發的質效更高。此外，政府主導的法律制度實施效果評估觸發機制還有以國家財政資源為依托的經費保障，令評估觸發更有保障。

2.政府主導型法律制度實施效果評估觸發機制的缺陷

具體而言亦可分為以下三點：（1）觸發社會參與度低。此類評估觸發機制將觸發動議緊束于制度內渠道，觸發主體局限于體制內部，都屬于公權力內部層面的集體、組織，相對不重視社會公眾的參與，導致動議表達及利益訴求表達的主體內部化。一旦這種內部化傾向存在，法律制度實施效果評估觸發機制就不可避免地招致 “評估觸發困境”?，即當法律制度的設立主體和觸發主體處于同一階層內時，觸發主體會為法律制度實施過程中存在的問題進行辯護，或回避問題的存在及評估觸發的必要性，或以 “執行偏差”、 “不可抗力影響”等理由為問題開脫，甚至產生反面效果。 （2）觸發適用存在局限性。此類評估觸發機制對象、觸發標準通常都具有一定法定性，例如備案審查、批準的對象都有一定的范圍限制等，因而此類法律制度實施效果評估觸發方式適用范圍受到一定限制，帶有濃厚的 “官方”色彩。這就極有可能導致與社會公眾需求的不一致，造成制度供給的扭曲與錯位，一方面觸發的法律制度實施效果評估難以引起社會公眾的關注，另一方面社會公眾對法律制度實施效果評估的意愿和方向也難以反饋，造成各種制度內主體的“一廂情愿”、 “一意孤行”的局面。 （3）觸發公正性易受質疑。要求法律制度設立者觸發對自己訂立的法律制度實施效果評估至少會引發設立者兩個維度的考慮：其一，觸發評估即意味著對自己設立、執行法律制度等行為的審視乃至批評，也是對自己設立法律制度乃至自己的質疑；其二，觸發評估往往意味著以另一種觀點、甚至是與設立時相悖的觀點來審視某項法律制度。因此，此類觸發模式就必然帶有濃厚的主觀色彩，且這種主觀色彩很大程度上是偏向于法律制度設立主體的，其觸發與否及后續評估結果如何的公正性易受質疑，社會公眾易于從負面的角度解讀觸發的目的。

三、社會促動型的中國法律制度實施效果評估觸發機制

政治事務的發展往往呈現出幾個階段，其參與主體也日趨多元，第一部門、第二部門、第三部門、民眾等各類社會主體的廣泛參與共同推進了政治事務的發展，法律制度實施效果評估觸發機制亦然。隨著社會的發展，社會促動型法律制度實施效果評估觸發機制也日益完善，這意味著法律制度實施效果的評估觸發主要由制度外主體引起或起主要作用。當然，這并不意味著制度外主體掌握了啟動法律制度實施效果評估的絕對主動權，也不意味著制度內主體將觸發權讓渡給了社會主體，僅僅是指社會主體在觸動中起了主要或重要作用，促使或迫使制度內主體啟動法律制度實施效果評估。

（一）觸發方式

各國因文化背景、政治傳統的差別，社會促動的法律制度實施效果評估觸發方式也各有所別。例如在美國，民眾主要通過選舉投票、民意調查左右當政者施政傾向及對法律制度的態度等側面促動方式影響決策主體觸發法律制度實施效果評估；在英國，民眾主要通過訴訟、告訴等行為觸發法律制度實施效果評估機制。我國民眾則更傾向于以直接、甚至對抗方式影響決策主體啟動法律制度實施效果評估。

1.因訴訟而觸發

此類觸發方式系社會公眾或社會組織因某一具體訴訟案件影響的發酵、擴散，而引起的對裁決該類訴訟案件的法律及相關法律制度實施效果的評估。就觸發主體而言，主要是涉案當事人及關注該案的社會群體，但其并不局限于涉案當事人和訴訟參與人。在案件影響面日益擴散的進程中，觸發主體促使公權力決策主體最終啟動對涉及法律制度實施效果評估決然不可能是一個或若干個個人或集體的意見，而是一定層面的群體性傾向，故而此類觸發主體應當是一個團體。就觸發動因而言，主要為涉及法律制度的不合現實，即在訴訟結果呈現后，涉案當事人即社會公眾認為該結果及所依托的法律制度與現實需要不符，與社會公眾需求不符，其動因的切入點往往是某一具體訴訟案件中涉及的個人利益，但這種個人利益所帶來的問題卻又往往具有共性且易引起共鳴。就觸發時間而言，存在較大的不確定性，時間點為案件獲得關注以后，既可能在案件訴訟結果呈現后，又有可能在案件訴訟結果呈現相當長時間之后。此類觸發方式較為典型的就是，近年來對冤假錯類刑事案件的重新審視以及由此帶來的 “以審判權為中心的”司法改革。自2005年的湖北京山佘祥林殺妻案、2010年的河南商丘趙作海殺人案始， “冤假錯”案逐漸喚起社會公眾對20世紀80年代以來一直延續的地方政法工作體系和刑事法律制度的關注和審視。2012年至2014年間，司法機關先后對河北保定趙艷錦雇兇殺人案、北京常林鋒殺妻焚尸案、浙江杭州張氏叔侄強奸致死案、福建福州念斌投毒案等重大冤假錯案進行了糾正?，其背后是涉案人家屬短則幾年、長則數十年的再審申請和公益律師等密切關注人的呼吁，以及逐漸暴露在公眾面前的 “刑訊逼供”、 “疑罪從有”、 “政法委定案”、 “辦案難以獨立”等諸多制度弊病。如在佘祥林案?中，荊門市中級人民法院的一份總結材料中提及 “佘祥林案件結果經過當時市、縣兩級政法委員會協調，并有 ‘一審拉滿，二審維持原判’明確意見。這種 ‘先定后審’的做法是導致冤案發生的重要原因。”如在張輝、張高平案中，張輝曾稱其在獄中受牢頭獄霸的暴力逼供；張高平亦稱原審供述系因其遭到了公安部門以 “特別”方式對待而形成，而浙江省高級人民法院也在二張出獄的次日對該案作出回應， “該案偵查機關違法使用獄偵耳目獲取張輝有罪供述，直接導致了這起冤案。”又如在念斌案中，該案自2006年進入司法程序以來，雖曾被最高人民法院、福建省高級人民法院以 “事實不清、證據不足”為由發回重審，先后經三級法院七次審判?，但福州市中級人民法院仍在2011年11月24日第三次對念斌判處死刑，直至2014年方才由福建省高級人民法院作出終審判決——宣判念斌無罪，這無疑體現了“有罪推定”觀念的根深蒂固。上述訴訟個案中制度性弊病的呈現，引發了社會公眾對地方政法工作體系和刑事法律制度的關注和審視，進而觸發了執政黨對當前刑事法律制度實施效果的審視和評估，開始了包含 “以審判為中心”的訴訟制度、 “司法事權上收至省一級”等內容的司法改革。

2.因告訴而觸發

此類觸發方式系因社會公眾或社會組織對某一法律制度實施過程中相應問題的申訴、告訴等行為而引起對涉及法律制度實施效果評估的情況。就觸發主體而言，主要為利益相關人和利益共同團體，告訴的利益訴求頗具個性，因而利益相關人習慣性地將與自己利益訴求相似的人聚集在一起，實現“抱團效應”；就觸發動因而言，主要為涉及法律制度的不合現實，即與社會公眾切身利益不相符合或在實施過程中會影響、損害大多數社會公眾的實際利益；就觸發時間而言，也存在較大的不固定性，時間點為訴求獲得關注以后。 《中華人民共和國憲法》第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利……”，這自然也包含對法律制度設立、修訂的批評和建議權，實踐中這種批評和建議權又演化為信訪、抗議游行、群體性事件等具體方式。信訪是一種被制度內主體認可的告訴方式。以我國中部某縣為例，2010年至2014年間，該縣分別辦理信訪件7875件、7929件、10095件、8589件、7252件，其中社會公眾的告訴行為占到了絕大比例?。信訪根據是否涉及司法案件又可細分為涉訴涉法信訪和普通信訪，涉訴信訪訴求大多針對個案裁決結果，其訴求人大多窮盡或不信任正式司法程序內救濟渠道，轉而求助于黨委、政府等決策機關、行政機關主導的信訪救濟渠道，以期獲得更多關注。與因訴訟觸發不同，此類型的關注點僅僅是個體的利益訴求，而非相關法律制度的實施效果，故而很難觸發對案件涉及法律制度的實施效果評估。普通信訪則大多針對包含具體利益的訴求，如拆遷補償、教育醫療、社會保障等，這些訴求在一定區域、范圍內具有共性特征，故而有條件引起相關法律制度實施效果評估的觸發。國家信訪局 《信訪事項內容分類》將信訪件分為農村農業、國土資源、城鄉建設、勞動和社會保障、衛生計生、教育文體、民政、經濟管理等十七大類，每一大類又可細分為若干小類，每一小類都有對應的法律制度，如 “勞動和社會保障”大類中的 “城鎮職工社會保險”對應的是城鎮居民社會保障相關法律制度， “衛生計生”大類中的 “計生執法”對應的是計劃生育行政執法相關法律制度，各地信訪部門會按照上述目錄分類梳理信訪件主要內容并形成數據分析報告，以供制度內決策機構參考。例如2015年，決策者在制定 “全面二孩”政策中就參考了各地因計生執法而形成的信訪件統計報告；又如2010年、2011年，中央紀委、國務院根據拆遷補償類信訪件統計報告相繼下發了 《關于加強監督檢查進一步規范征地拆遷行為的通知》 《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》，并對現有征地拆遷相關法律制度進行了評估，隨后發布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，廢止了 《城市房屋拆遷管理條例》，修改了征地拆遷相關法律制度。相較于正常信訪，非正常上訪、群體性事件等告訴的幾種極端行為就很難被官方主體認可，但仍能觸發法律制度實施效果的評估機制，且因上述極端行為的影響力遠高于正常信訪，其觸發評估的概率也高于普通信訪。2011年9月，廣東省陸豐市（縣級市）烏坎村400多名村民因對該村土地、財務、選舉等問題不滿而聚集至陸豐市政府進行非正常上訪，部分村民在當日下午打砸、毀壞周邊企業財物并沖擊圍困了村委會，村民訴求直指基層社會治理、基層組織自治相關法律制度存在的 “治理不公開”、 “選舉程序不嚴格”等問題?，進而觸發了廣東省委、省人大對村級治理相關法律制度的評估和審視，進而于隨后制定 《加強村級基層組織建設五年行動計劃》，并于2015年將上述行動計劃中的“兩議兩公開” （“兩委”會商議、村民代表會議或村民會議決議；決議公開、實施結果公開）、 “建立村務監督委員會”等做法以地方性法規——《廣東省實施 〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》重新確立了村級組織建設相關法律制度。

3.因監督而觸發

此類觸發方式系因社會公眾或社會組織對某一法律制度實施過程中相應問題的關注、評論、建議而引起的對涉及法律制度實施效果評估的情況。就觸發主體而言，其存在較大不確定性和不固定性，其主體可以是官方以外的任何主體，但較少出現直接的利益相關者，可以是個體如某一網民，也可以是一個團體如對某一事物看法相同的群體。就觸發動因而言，其為涉及法律制度的不合現實，即法律制度實施效果與社會公眾預期存在較大差距；就觸發時間而言，其也存在較大的不固定性，時間點為對法律制度實施過程中相應問題的觀點獲得廣泛認同以后。社會監督是社會公眾在制度外的一種建議表達方式，從嚴格意義上來說，信訪、告訴都屬于社會監督的方式，但輿論監督因其參與主體的中立性、非利益相關性和載體的便捷性，更容易發酵、擴散，進而觸發法律制度實施效果評估，例如，收容遣送、勞動教養等制度的廢立、改進進程中均受到了明顯的輿論影響。收容遣送制度廢止的直接動因為孫志剛事件，2003年3月17日，任職于廣州某公司的孫志剛因缺少暫住證，被警察送至廣州市“三無”人員 （即無身份證、無暫居證、無用工證明的外來人員）收容遣送中轉站，收容后孫志剛由于受到工作人員以及其他收容人員的毆打而致死。2003年4月25日， 《南方都市報》以 《被收容者孫志剛之死》?為題，首次披露了該事件，文章當天被各大門戶網站轉載，立即引起強烈反響，這一方面推動了對涉案人員的處理，另一方面也引發了社會對收容遣送制度的關注和評估，進而促使制度內主體對該項制度實施效果進行評估。2003年6月18日，在對該項法律制度實施效果進行全面評估后，時任中共中央政治局常委、國務院總理的溫家寶同志主持召開國務院常務會議，審議通過了 《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法 （草案）》，廢止了1982年5月國務院發布的 《城市流浪人員乞討收容遣送辦法》。勞動教養制度廢止的直接動因則為任建宇事件、唐慧事件，2012年8月3日，唐慧因多次上訪而被湖南省永州市公安局零陵分局以 “擾亂社會秩序”為由進行勞教?；2011年9月23日，重慶市郁山鎮大學生村官任建宇因2011年4月至8月多次發表 “負面言論和信息”被公安機關處以兩年勞動教養。上述事件被媒體曝光后迅速發酵，社會輿論普遍認為勞動教養制度存在“沒有法律的授權和規范”、 “勞動教養對象不明確”、 “處罰過于嚴厲”、 “程序不正當”等問題，進而喚起了制度內主體對勞動教養制度實施效果的審視和評估。2013年12月28日，全國人大常委會通過 《關于廢止有關勞動教養法律規定的決定》，正式廢止了實施50多年的勞動教養制度。

（二）優勢與缺陷

2000年以后， “公民社會”這一歷史范疇再次引起社會的關注，與這種關注一同誕生的是社會公眾對政治事務參與熱情的提高；與之所相對應的另一個名詞——“民粹主義”亦同時興起，同時伴隨的則是社會個體所希望實現的利益。從這兩個角度出發，不難解讀社會促動型法律制度實施效果評估觸發機制的優缺點。

1.社會促動型法律制度實施效果評估觸發機制的優勢

具體而言，該優勢可分為以下三點：（1）制度弊病導向性強。法律制度實施效果評估的對象是法律制度，但并不是所有法律制度都存在實施效果評估的需要，即便是需要也存在先后緩急的區分，政府主導的法律制度實施效果評估觸發機制的內部性致使其難以全面掌握解決各項法律制度存在問題的不同緊迫程度，而社會推動恰好能彌補這一不足。公眾反映大、社會影響大的法律制度相關問題往往更加緊迫，也往往具有優先評估的必要性。官方決策主體可以根據各類社會主體反應的強烈程度進行評估觸發的次序排列，進而參考這一次序進行法律制度實施效果的評估。 （2）評估觸發的客觀性高。政府主導的法律制度實施效果評估觸發機制具有一定的封閉性和內部性，會影響評估觸發的客觀性。 “只要是來自決策主體本身，不論其身份如何，屬于哪一級哪一類部門，很難避免利益牽連，也很難真正站到社會公眾的角度，結果也難讓社會公眾信服。”?而法律制度實施效果如何，作為法律制度服務對象的社會公眾有最直接的感受。 “作為公共服務的顧客，社會公眾能最真切地感受到服務水平的高低。”?社會公眾等決策外主體對法律制度實施效果觸發過程的促動和參與可以讓決策者站在更客觀、更中立的立場，促使觸發結果和評估結果的真實可靠。 （3）易于促成公民需求與制度建設的耦合。對法律制度及其實施效果的意見、建議、評價反映了社會公眾的需求，但從觸發評估到進入評估進程，從評估進程到對法律制度進行修改、形成實際的法律產品供給則是較為復雜的過程。而在體制外循環的公民需求往往處于 “虛置”狀態，是一種意愿的法律需求，且難以最終觸發法律制度實施效果評估。社會促動型法律制度實施效果評估觸發機制則能將公民需求轉化為有效的法律需求，促使官方決策主體關注、評估法律制度存在的問題，進而結合公民的有效法律需求對涉及法律制度進行調整、修改。

2.社會促動型法律制度實施效果評估觸發機制的缺點

該缺點可細分為以下三點：（1）觸發主體觀點易受個體利益影響。社會促動型法律制度實施效果評估觸發機制的觸發主體較為復雜，多數為松散的非組織團體，其發起者和引導者往往為因涉及法律制度實施造成個體利益受損的參與者。這導致其難免受個體利益的影響，夸大法律制度相關問題的陰暗面，甚至有可能對法律制度采取全盤否定等極端態度，進而讓整個意見團體陷入 “民粹”的怪圈。 （2）難以掌握觸發回應的主動權。社會主體如要促動法律制度實施效果評估，最終仍要依靠制度內的官方主體。換言之，如果官方對社會主體形成的觸發意愿缺少回應，評估機制就難以最終觸發。例如至1995年始，各類社會主體就相繼對《中華人民共和國草原法》 （以下簡稱 《草原法》）及相關法律制度提出了修改意見，希望官方決策主體對當時草原資源利用制度進行實施效果評估，然而直至2001年， 《草原法》修改才通過 “2002年第457、1184號議案”被正式列入全國人大的立法計劃?。 （3）觸發缺乏必要支撐。成熟的社會促動型法律制度實施效果評估觸發機制離不開成建制、成規模的專業力量的介入。此類專業力量或以組織或以機構的形式出現，一方面可以讓社會公眾對某項法律制度及相關知識有更為深入的了解和把握，另一方面也能讓觸發動議更中立、客觀。各國都比較重視在觸發法律制度實施效果評估時引入專業力量，例如美國的蘭德公司、布魯金斯研究所，英國的倫敦國際戰略研究所等，但國內在這一方面仍處于起步、萌芽狀態，致使社會促動型法律制度實施效果評估觸發機制后勁不足、動力不夠。

四、中國法律制度實施效果評估觸發機制完善之路徑

政府主導和社會促動型法律制度實施效果評估觸發機制均有一定利弊，其核心在于兩者不同的利益傾向導致對法律制度實施效果評估觸發觀點的不一致，這就需要在兩者之間架構均衡的橋梁，在官方意愿和社會動議之間達成平衡。在威權體制短時間內難以改變的情況下，建立政府與社會合作型的法律制度實施效果評估觸發機制不失為解決上述問題的合理假設。政府主導、包容并蓄的法律制度實施效果評估觸發機制是指，制度內的官方主體作出啟動法律制度實施效果評估的決定與社會主體意愿相吻合，或社會主體提出的法律制度實施效果評估動議得到了官方的積極回應，兩者在是否啟動對某項法律制度實施效果進行評估方面達成一致，進而觸發法律制度實施效果評估的開展。這種模式的關鍵在于觸發 “共意”的形成，也盡可能規避了政府主導、社會促動兩種法律制度的缺陷。

（一）政府與社會合作型的法律制度實施效果評估觸發機制的構想

羅杰·柯比將行政機關、立法機關等制度內主體與社會公眾共同決策的過程分為三種類型?：政治動員型——由權威政治領袖提出決策意向并推動進入決策議程；內在創始型——制度內團體和個人提出決策意向并推動進入決策議程；外在創始型——由社會主體推動進入公眾議程并在取得決策主體認可后進入決策議程。政府與社會合作型的法律制度實施效果評估觸發機制亦可參照上述理論進行類型區分。

1.內在創始型的觸發模式

“內在創始型”的觸發模式是一種由內至外的觸發模式，即行政機關、立法機關等制度內主體動議、社會公眾認同的觸發模式。 “政治動員型”的觸發模式亦可歸入這一類。其與政府主導的法律制度實施效果評估最大的區別在于，后者可以不管是否符合社會需求、不顧公眾認同與否徑行發動其認為有必要的法律制度實施效果評估，即便有社會公眾的有限度參與，也難以左右公權代理方的決策意向；而公權代理方動議、社會公眾認同的觸發模式則是直接將社會公眾作為決策主體的組成部分，在綜合考量其意見后形成最終是否觸發的決定。這一模式又可根據公眾參與時間的早晚和介入程度分為以下兩類：一類為制度內主體動議時已有明確的動議對象——擬觸發評估的法律制度已了解該法律制度存在的問題，只動員公眾響應該動議并配合觸發。在這一模式下，立法機關、行政機關通過各類渠道發現、掌握了某項法律制度存在的問題，主動發起對某項具體法律制度實施效果評估的動議——如上海市人大法制委員會、上海市人大常委會法制工作委員會在2005年進行的首次法律績效評估時將 《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》等法律制度列為評估對象?，并以公眾咨議、公開聽證等公開、開放的方式向各類社會主體征求意見，立法機關、行政機關在綜合各方意見后作出最終決定。這一模式實則是制度內主體主動設定議題，并讓議題獲得公眾認同進而達成合意的過程。另一類模式為制度內主體動議時尚無明確動議對象，僅有動議方向——某一領域的法律制度，需要根據社會公眾的意見來形成最終動議并觸發評估。此類模式下，立法機關、行政機關等制度內主體擬觸發對某一方面的法律制度進行實施效果評估，但并未掌握該法律制度存在的問題，也未明確對哪項法律制度或某一法律制度的哪些部分觸發評估，而是將擬觸發評估對象確定的主動權移交至社會公眾手中并根據公眾意見作出決定，通過更為開放的公眾議程確定是否觸發、如何觸發、對誰觸發實施效果評估。

2.外在創始型的觸發模式

“外在創始型”的觸發模式是一種由外至內的觸發模式，即社會主體動議、制度內主體認同的觸發模式。這是一個更為開放的公共決策議程，其對法律制度相關問題的發現、對法律制度實施效果評估進行觸發的動議純粹是由社會公眾等制度外主體完成。其觸發過程與法律制度實施效果評估觸發機制十分相似，均會經歷個體或集團動議、社會認同擴散、引起制度內決策主體關注、制度內決策主體觸發法律制度實施效果評估等過程。但兩者存在明顯的區別：在社會促動型法律制度實施效果評估觸發機制中，立法機關、行政機關等制度內決策主體對社會動議的關注是被迫的、不情愿的，且其關注往往還伴隨著激烈的社會沖突——非正常上訪、群體性事件、輿論發酵，這種被迫代表其不愿意與社會公眾共享觸發權力的態度，也不愿意與其就法律制度實施效果評估觸發相關問題達成合意；而在社會主體動議、制度內主體認同的觸發模式下，制度內決策主體對社會動議采取的是主動接納的態度，主動促成決策與社會動議的耦合。這一模式與制度經濟學派歸納的制度創新模式十分相似。制度經濟學家曾將制度創新歸納為如下五個步驟?：（1）形成的 “第一行動集團” （發起者）預見到潛在利益的存在，認識到只要進行制度創新就能獲取潛在利益； （2） “第一行動集團” （發起者）提出創新方案； （3） “第一行動集團” （發起者）在若干創新方案中作出決策，確定發起方案； （4）形成“第二行動集團” （實質上的決策主體）； （5）“第一行動集團”與 “第二行動集團”共同努力，實現制度創新目標。套用上述理論來解釋外在創始型的觸發模式， “第一行動集團”即為準備發起法律制度實施效果評估的社會主體， “第二行動集團”即為對評估觸發有決策權的官方相應機關，其觸發過程可以歸納為以下幾個步驟：第一步，法律制度實施相關問題的產生，某一法律制度實施過程中存在的問題已經引起社會大部分人或一部分有影響力的人的關注；第二步，社會主體對法律制度實施相關問題的確認，在發現問題后對問題的界定、描述、影響擴大的過程；第三步，制度內主體吸收社會公眾的相關意見建議，并在觸發對法律制度實施效果的評估方面達成一致；第四步，制度內的決策主體觸發對法律制度實施效果的評估。

（二）政府與社會合作型的法律制度實施效果評估觸發機制的環境基礎

促成上述兩種觸發模式的形成與發生，離不開較為完整的制度土壤。

1.民主觀念需要培育

“民主”是奉行多數人統治的一種政治制度，因意識形態、利益分配的差異， “民主”在各國、各地呈現出一定的差異性。通常意義上講， “民主”的實踐方式或為 “選舉”，或為 “投票”，但不論哪種形式，其都應當最大限度、最大范圍地顧及社會公眾的利益。在官方意識形態及政治制度中也是按照這一標準來設定的，但不可否認的是，當前的 “民主”供給已經難以滿足社會公眾參與公共事務和公共決策的意愿：一方面，制度內精英政治的固化，且其繼續對社會意見抱有排斥、懷疑的態度，社會公眾的動議、意見難以被吸納；另一方面，社會公眾因對個體利益分配的不滿而產生對公共決策參與的熱情，且這種熱情日益增長，并在未得到有效反饋和關注的情況下逐漸釀成 “民粹”等對抗性較強的行動傾向。在這樣的情況下，社會公眾難以和制度內的決策主體就法律制度實施效果評估的觸發達成一致。應從原理、原則、途徑三個層面在制度內強化 “民主”的供給則是達成上述觸發一致的基礎條件。其一，重申 “民主”的原理體系：人的尊嚴原理、平等原理、自由原理、主權在民原理等，引導決策內制度主體正視其決策權力的來源及其權力行使合法性的來源，轉變對社會動議的排斥、懷疑態度。其二，強調 “民主”的原則體系，即討論原則、妥協原則、多數原則等，讓制度內外的各類主體回歸合議、討論等和平的分歧表達方式。其三，擴容 “民主”的參與途徑，重點擴大有序的政治參與，循序漸進地放開政治壁壘和偏見，在制度內吸收意見、中和矛盾、消解偏見。在這樣的前提下，社會公眾會以更為平和的態度來看待關于法律制度實施效果評估的動議，官方主體則也以更為開放、正當的態度來看待關于法律制度實施效果評估的動議，進而為兩者對此達成一致創造條件。

2.制度內動議渠道的優化

將各類非官方、制度外主體關于法律制度實施效果評估觸發的動議最終轉化為觸發的行為，依賴的還是官方的決策。要在法律制度實施效果評估觸發方面獲得制度內外的一致，既離不開官方決策主體積極、開放的態度，也離不開對現有動議渠道的優化。前文所述制度內的法律制度實施效果評估的動議渠道主要有立法監督、司法適用等幾類。在立法監督方面：制度外主體可通過推選人大代表、要求人大代表轉達等方式引起決策主體對社會意見的關注，而各級人民代表大會構成一般為 “黨政干部為主，商人名流為輔，知識分子、農民工人、華人華僑、少數民族為補充”格局，十二屆全國人大代表構成中具有 “黨政干部”身份代表仍占39.4%?，一線基層代表比例雖有提高，但卻仍處于少數，且其意見和建議難有獨立性，往往受其他基層代表影響，故社會公眾對法律制度實施效果評估觸發等公共決策的意見建議實則并未在立法機關內得到有效表達。在司法適用方面：制度外主體主要通過充當人民陪審員的方式來參與審判，進而影響審判機關的法律適用和裁判，而人民陪審員 “陪而不審”、“陪而不議”?的現象讓整個陪審員制度淪為擺設，遑論體現社會公眾對相關法律制度的意見和建議。因此，不論哪一種渠道，都難以有效表達社會公眾對法律制度實施效果評估的觸發意愿，這類意愿長期徘徊、游蕩于制度渠道外，最終可能會演變為群體性事件等對抗性沖突。從制度層面優化現有的法律制度實施效果評估的動議渠道是促成制度內外主體達成合意的必要條件。要提升對社會公眾代表的吸納程度，在人大代表、政協委員等參政議政參與主體中增加民眾代表的比例，在 “人民陪審員”、“執法監督員”等司法過程參與主體中增加隨機代表的比例，讓制度外主體直接參與到法律制度實施效果評估相關決策中。提高社會公眾代表參與制度內決策的能力和水平，注重發揮 “意見領袖”引導社會公眾形成對法律制度的理性意見和建議及對法律制度實施效果評估觸發的動議，并愿意從現有制度渠道發起這種動議。要落實社會意見反饋機制，注重從公開聽證、意見征詢、網絡輿情等方面收集社會公眾對相關法律制度的意見建議并予以回應，完善黨代表、人大代表、政協委員閉會期間聽取公眾意見機制；適時設定量化指標，確定官方吸納社會意見的標準和條件，暢通由制度外向制度內的動議表達渠道。

3.第三方社會組織的培育

法律制度實施效果評估觸發機制中的 “第三方社會組織”是有別于立法主體、執法主體、公共服務對象等法律制度實施直接參與者的法律制度專業評估機構。其主要任務是促成、開展法律制度實施效果評估，其最大的優勢就是在觸發及施行法律制度實施效果評估中具有中立、客觀性，一方面其不會受官方主體的干擾，另一方面也不會受個體利益和民粹主義的束縛，超然于法律制度的設立者、執行者及服務對象之外。現存的第三方社會組織或長期受制度內主體支撐，如行政立法機關、行政機關下屬各類事業單位；或與境外意識形態組織密切關聯，具有較為濃厚的政治態度或傾向?；或自身專業力量不足，難以擺脫僅代表小團體利益的束縛，既不客觀、也難中立，更不能對法律制度實施效果評估的觸發起到促進、推動的作用。因此，培育第三方社會組織并引導其良性發展是促成制度內外主體達成合議的有力支撐。要激活第三方社會組織的發展動力，推動法學教研實力較強的高校、學術團體、律師事務所成立、發展、整合法律制度實施效果評估機構，激發現有第三方社會組織有序參與法律制度實施效果評估觸發的意愿。以專業性和獨立性為重點強化第三方社會組織促成、開展法律制度實施效果評估的能力，鼓勵制度內外的法學理論專家、應用法學專家加入第三方社會組織。規范第三方社會組織介入法律制度實施效果評估觸發的流程，明確介入時間、介入標準、介入內容等具體細節，為制度內外各類主體提供合理、科學的參考，讓其促進、推動法律制度實施效果評估的觸發和開展。

（三）政府與社會合作型的法律制度實施效果評估觸發機制的比較優勢

政府與社會合作型的法律制度實施效果評估觸發機制是基于國家與社會之間相互分離又協調一致的內在關系而提出的。國家產生于社會，受制于社會， “國家應當承認社會的獨立性與自治性，為社會提供制度性的保障，從而使社會具有一個合法的活動空間；國家應當培育出多元化的社會利益集團，使它們以不同的方式在政治上表達它們的意志。”?這也讓這一模式均衡了政府主導型、社會促動型兩類法律制度實施效果評估觸發機制的優勢，回避了兩者的缺陷。

1.更具效率性

如前文所述，社會促動型法律制度實施效果評估觸發機制缺乏后續進程的主動權和觸發最終的決策權，進而影響實際效率。與之相反，政府主導型的法律制度實施效果評估觸發機制雖然掌握了后續進程的主動權和觸發最終的決策權，但因其內部性和單向性，整個觸發過程的客觀性和中立性會引起社會公眾的質疑和阻擾，客觀上也會影響觸發的效率。打破這種效率僵局的最佳路徑就是在制度內主體與制度外主體之間達成合意，即政府與社會合作型的法律制度實施效果評估觸發機制仍讓制度內決策主體有限度地掌握了觸發的最終決策權，但又兼顧了公眾、社會組織等各類社會主體的不同意見，既不必擔心在觸發過程中遭受太多阻力，又可具備與單純由政府主導法律制度實施效果評估觸發機制一樣的制度內優勢，其完成觸發進程的時間短，客觀上也提高了整體效率。

2.更具公平性

政府與社會合作型的法律制度實施效果評估觸發機制并不局限在政府和社會公眾之間， “政府”本身就是一個泛指名詞，涵蓋了各級立法、司法、行政機關等官方機構，故而這一模式囊括了各類官方與非官方主體之間的各種博弈、協商和合作，其既不是政府主導的自上而下的社會管理過程，也不是社會主導的純粹的自下而上的意見發泄過程，而是多元主體之間對話、競爭、妥協、合作，最后采取集體行動的過程?。這一模式下，各方意見都能通過較為正規的制度內渠道進行紓解，最終達成各方均認可的觸發傾向或動議，這種動議超然于各主體意見之外，打破了各主體間的利益邊界，以共同合意的方式表現出對法律制度實施效果評估觸發的動議和建議，一方面不會因統治集團的要求單方面觸發對法律制度實施效果的評估，另一方面也不會受個體利益或小團體利益對某些法律制度偏見的影響而觸發對法律制度實施效果的評估，就觸發對象而言更具公正性、客觀性。

3.更具回應性

日本學者曾對法律制度實施效果的評估有過如下論述：“在既有的政策中選出國民關心度高的題目，對其實施與效果的相關性以及根據外部原因實施的決策所獲效果進行詳細的分析和評價，是對政策進行修改和重估的繼續。”?觸發只是法律制度實施效果評估的起步和開始，觸發后的評估、反饋等進程才是檢驗觸發效果的關鍵，政府與社會合作型的法律制度實施效果評估觸發機制兼容了各方觀點和意見，更容易進入實質性的評估程序乃至評估后的反饋程序，觸發的效果也更容易展現。

結語

法律制度實施效果評估在國內隨著 “法治”理念的重拾，日益朝著制度化和規范化的方向發展，其觸發既有國家層面的推動，也有社會層面的促動。但不論是 “自上而下”還是 “自下而上”，法律制度實施效果評估觸發仍呈現出一定的片面性和局限性，難免顯露出以偏概全、難以中立等缺點，對其研究既是必要，也是客觀需要。法治中國的建設離不開法律制度體系的日益完善，而法律制度體系的日益完善則離不開相應的評估及其觸發機制，作為法律制度實施效果評估的“第一環節”——觸發機制完善與否，在整個法律制度實施效果評估機制中備受矚目。本文通過對法律制度實施效果評估相關模式、實踐的介紹，從探究法律制度實施效果評估的概念入手，在比對域內外較為典型的法律制度實施效果評估觸發機制的基礎上，對當前較為普遍的政府主導、社會促動兩類主流法律制度實施效果評估觸發機制進行了研究，并提出了政府與社會合作型的法律制度實施效果評估觸發機制，以期對今后的法治實踐有所裨益。但由于本文所涉課題研究在國內尚處于起步階段，相應文獻也并不多見，使得本文寫作依據較為匱乏、所引文獻不夠豐富，致使研究方法、研究結果受到一定局限，但仍希望本文能為法律制度實施效果評估觸發機制的規范化、制度化提供一些參考。

注釋：

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