土地經營權入股的實踐探索與思考啟示

吳兵

江蘇省鹽城市亭湖區南洋鎮高度重視土地經營權入股合作社的相關工作，該鎮通過開展政策解讀、強化組織領導，規范土地經營權入股程序，取得了良好的實踐效果。本文對土地經營權入股進行了闡述和探究，以期為土地經營權入股相關工作提供借鑒。

1 土地經營權入股合作社的內涵

1.1 土地經營權的內涵

土地承包經營權，是指承包農戶，對承包地所享有的占有、使用、收益以及流轉的各項權利，屬于用益物權。為增強對農村生產力實際發展需求的適應性，并促進農業實現集約化經營和現代化生產，中央將土地承包經營權具體劃分為兩部分，一是土地承包權，一是土地經營權。對土地經營權進行權利性質定位，學術界主要有三種觀點：（1）物權。土地經營權從土地承包經營權中析出，其功能為促進農業及農民實現進一步發展，應成為獨立物權。（2）債權。土地經營權以土地流轉合同為基礎產生，是債權。（3）當前是債權，但應將之塑造為物權。在土地流轉未發生前，土地承包權與土地經營權二者高度統一，此時，農戶享有土地承包經營權。若發生土地流轉，則土地承包經營權將土地經營權分離出來。但其基于土地流轉合同，當前屬于債權。但基于“三權分置”相關政策，土地經營權的功能定位是增加土地流出方的經濟收益、保障土地流入方的相關權利，并促進農業實現轉型發展，對此，亟須借助相關法條設計，塑造土地經營權為用益物權，有效保護土地流轉過程涉及的各方權益。土地經營權實施流轉后，其獲得者對承包土地享有直接占有權，可在承包土地上自由開展農業生產，并享有獲得經營利潤的相應收益權。土地經營權相應的權能內涵是對農業用地實施流轉的占有權、對農業用地實施自主生產的使用權、獲得農業用地經營收益的收益權、對土地經營權實施再流轉的相應處分權。

1.2 土地經營權入股合作社的內涵

土地經營權入股合作社，是指在家庭承包方式相應的土地承包方以土地承包經營權為股權，對農業合作生產經營進行自愿聯合參與，其他各類承包方式相應的土地承包方則對土地承包經營權進行量化處理為股權，入股組成合作社，共同從事農業生產和合作經營。在農村地區，土地承包主要是家庭承包方式，流轉客體通常是基于家庭承包方式獲取土地承包經營權。

合作社，是指人們基于自愿聯合，實施民主管理的共同所有的企業或者自治組織。基于各項制度差異，諸如入股客體、組織屬性以及分配利益的方式等，可將我國農村土地經營權入股合作社分為四個歷史沿革階段，即入股初級合作社、高級合作社、土地股份合作社、農民專業合作社。初級和高級合作社是我國改革開放實施前的農業發展具體模式。我國構建了雙層經營體制后，即產生了農民合作社。我國當前的農民合作社主要有兩類，一類是土地股份合作社，一類是農民專業合作社。土地股份合作社，以土地承包經營權作為基礎，對土地承包經營權實施股份化處理，由參與農戶對股份合作社進行構建。當前，將入股作為根據，可將農民合作社具體方式分為以下幾類：僅土地經營權入股、土地經營權和各類生產要素，諸如技術資金等共同參股。

可對土地經營權入股合作社作出如下定義：不對土地所有權性質以及農業用途進行改變，以家庭承包方式獲取土地承包經營權的土地承包方在自愿基礎上，以土地經營權或者相關生產要素作為股權對農民專業合作社進行聯合發展，對農業從事共同合作和互助經營，并根據股份對經濟利益進行分配。

2 土地經營權入股合作社的功能價值

2.1 制度落實功能

我國改革農村土地產權相關制度的新方向是實施三權分置，對土地資源進行優化配置，促進農業實現規模化經營和現代化發展。農戶以土地經營權入股合作社，能穩定土地承包權，并推動土地流轉，為農民提供更多的財產性權利，促進農業結構實現升級，并推動城鄉實現一體化發展，能有效增加農民收入。農戶能保留土地承包權，并消除因合作社負債而導致土地承包經營權喪失的擔憂，農戶能放心實施土地經營權對合作社入股。因此，土地承包經營權入股合作社有效落實了“三權分置”的相關制度紅利。

2.2 要素整合功能

土地經營權入股合作社，能帶動各項生產要素，諸如土地、勞動力、生產機械等加入合作社實施農業生產經營，還能有效吸收技術、資本以及管理等對農業生產進行投入，促進農業生產實現現代化經營。組建農民專業合作社能實現對城鄉要素的合理配置和優化整合，有助于構建城鄉聯動發展的新型格局，實現資源反哺以及要素集約，并推動農業實現規模化生產和現代化經營。以土地經營權對合作社進行入股，能實現規模更大，且集中程度和現代化程度更高的農業生產與管理經營。農業集中經營需投入更多土地和資本，并需輔之以勞動力和生產機械才能實現農業的規模化經營。以土地經營權對合作社進行入股，能促進城鄉要素實現有效的集約整合，并實現一體化的農業經營。

2.3 糧食安全功能

糧食安全對于國家經濟發展和社會穩定發揮著至關重要的作用，我國歷來對糧食安全問題高度重視。在市場經濟快速發展的背景下，農產品深受低收入彈性的相關制約，大量農村勞動力不愿從事農業生產，而是傾向于進城務工，在這種情況下，大量優質的農村土地閑置，對我國糧食安全產生了不利影響。以土地承包經營權入股，對農民專業合作社進行發展，能在最大限度上促進對閑置的農村承包土地的有效利用，并通過規模化經營，實現對現代農業的有效發展，并逐步降低拋荒數量，對傳統的粗放耕作進行有效改善，促進種糧效益實現大幅度提高，并實現對農產品的有效供給，實現對糧食安全的有效保障。

2.4 經濟發展功能

股份合作通過價值形式，在長期內對農戶享有的土地經營權進行確定，具有清晰的產權和直接的利益，農民不僅是直接參與合作社經營的人，還是共同享有合作社利益的人，能實現對農村各類生產要素相應價值的有效顯化，能促進合作社和農民的財產性收入實現真正增加。合作社通過保底租金以及二次分紅實施利益分配，不僅能為用戶提供固定租金，還能實現農業經營收益、非農用的土地增值收益等形成的市場化收益等分配給農民。另外，農戶可在農民專業合作社進行返聘，在農業產業鏈中充當工人，并獲取相應的工資報酬。于此同時，農民專業合作社對土地經營權獲取之后，借助土地形成的規模經營優勢、先進的生產技術及相關管理，能大幅度降低農業生產成本，并促進資源利用率和土地產出率實現大幅度提高，使合作社增加更多的經營收入。

3 土地經營權入股合作社的制度構建

3.1 對相關法律法規進行修改完善

對規范性文件進行修改完善。當前，土地經營權流轉涉及的規范性文件包括《農村土地經營權流轉交易市場運行規范》以及《農村土地承包經營權證管理辦法》。《規范》未能甄別各類流轉方式，不符合實際中存在的多元化土地流轉模式。因此，應對各類流轉模式相應的操作規程進行修改完善，在土地流轉實際中對各方權益進行有效維護和保障。《辦法》則相對滯后于土地承包權與土地經營權相互分離的事實，對此，亟須對土地經營權入股流轉實際過程相應的土地承包權證、經營權證相關具體工作，諸如備案、登記以及發放等進行研究。

對一般法律進行修改完善。主要是對《農村土地承包法》以及《農民專業合作社法》進行修改完善。其中，前者是土地流轉以及土地權利相關的基本法，必須對土地經營權入股流轉的具體方式進行明確規定，并對土地經營權入股合作社具備的正當性以及合法性進行承認。后者是土地經營權對合作社入股具有最大關聯性的法律文件，但缺乏對土地經營權對合作社入股后的具體運轉模式的明確規定，亟須對之進行修改調整，對土地經營權入股合作社的具體操作規程進行詳細規定，對雙方權利以及義務進行明確，并實現與《農村土地承包法》的良好銜接。

3.2 加強相關政策和配套設計

一是要從土地經營權入股登記、入股市場以及入股保障著手加強相關政策和配套設計。目前政府部門已對土地承包經營權進行了確權登記，下一步要完善登記的后續工作，既避免農戶在土地經營權入股流轉過程中喪失土地，又能促進合作社對各類生產要素進行投入并實施規模化經營，能有效保障債權人的相關利益。二是政府要對土地流轉相關的服務平臺進行搭建，建立農村集體產權交易中心，負責發布信息、指導土地流轉，要求所有流轉的項目應進必進，杜絕場外交易。三是市場要針對土地估價構建相應機構，對入股合作社的土地經營權實施合理的定級定價。四是政府管理部門要強化市場監管，增強土地經營權入股的有序性。五是要對土地經營權入股相應的落實保障機制進行構建，針對土地經營權流轉構建相應的仲裁機構，并對各類社會保障相關制度進行完善，有效保障農民基本生活，并逐步突破城鄉二元制度，有效維護并保障農民的各項權益。