美國優先：特朗普稅改政策對世界經濟的影響

劉勇

“美國優先”政策是特朗普總統在2017年12月《國家安全戰略報告》發布的新戰略，將在減稅、加息、縮表以及基建等方面進行一系列的全球收縮策略。美國國會參議院投票通過和12月23日圣誕節前特朗普簽署的減稅法案作為新戰略的重大舉措，如果得以實施，美國和其他國家的經濟貿易關系也將因此而產生重大影響。此次歷史性減稅法案的減稅規模為美國近30年之最，將有效促進美國的跨國企業海外利潤回流，增加美國國內投資、消費和財政赤字，刺激美國經濟增長并對人民幣匯率、跨境資本流動等產生外溢影響。

一、美國稅改政策初衷和效果分析

特朗普在競選期間即大力呼吁制造業企業重回美國投資。此次減稅將有效促進跨國企業回流美國，有利于2018年美國中期選舉，同時會刺激美國企業積極開展投資，未來10年減稅1.4萬億美元，提升其國際競爭力，使其現有行業優勢進一步擴大。隨著企業利潤回流、再投資資金增加，將會創造更多就業崗位和基礎設施建設，促進美國經濟增長。

稅改的近期好處不言而喻。一是提升美國企業競爭力，創造就業崗位。企業所得稅率降至20%，將使美國稅負大大低于經合組織25%的平均稅率，有助于企業盈利能力的提升，提升國內產出水平，增加就業崗位。二是吸引海外利潤回流美國，提升國內投資水平。美國財政部長史蒂芬·努欽提到的“非常有競爭力”的“一次性”海外利潤匯回稅可能帶有一定優惠性質，將吸引美國企業將離岸利潤留存匯回美國。三是提振士氣，籠絡民心。特朗普上任初期，禁穆令、新醫改法案等政治主張未能取得良好效果，競選期間的一些承諾也被市場認為是“雷聲大雨點小”，特朗普團隊亟須一場“勝利”，打破僵局，提高民眾的支持率，為后續政策主張獲得民眾和國會支持創造良好的條件。

稅改方案的弊端是會提高財政赤字。根據美國稅收基金會測算，不考慮宏觀經濟反饋效應下，減稅給聯邦未來十年將帶來4.4—5.9萬億美元減收，其中減少個人所得稅2—2.5萬億美元，企業所得稅及基建投資稅收減免共0.9—1萬億美元。根據聯邦預算委員會的預測，稅改計劃可能導致未來五年內聯邦赤字增加3萬億美元。如果稅改能夠達到預算平衡，美國經濟需要每年增長4.5%，這是上世紀60年代以來從未出現的增長水平。鑒于目前人口老齡化加速，全要素生產效率提升緩慢，僅通過稅改達到4.5%的經濟增速幾乎是不可能的。

財政刺激短期有助于經濟增長，但中長期效果會逐漸遞減。特朗普稅改寄希望于通過降低稅率鼓勵消費和投資，進而促進就業和經濟增長。從目前特朗普的政策框架來看，大規模基建和史上最大規模減稅的組合，意味著特朗普政府很可能會采取擴張性的財政政策刺激經濟。但通過短期的財政刺激帶來經濟增長的可持續性存疑，一方面財政擴張雖然可以提高產出水平和國民收入，但另一方面會帶來通脹和國際資本流入的壓力。鑒于目前美國勞動生產率提升緩慢，財政刺激很難在短期內顯著提升產出水平，有可能導致價格水平的上漲，從而迫使美聯儲超預期的收緊貨幣政策，進而造成美元過快升值，使美國國際收支情況進一步惡化并加重政府和企業的債務負擔。財政刺激的結果可能只會帶來經濟的短期小幅回暖，伴隨著物價水平的大幅上漲，嚴重情況下可能導致經濟進入滯漲。此外，從財政平衡的角度來看，財政刺激是短期的、透支性的。財政赤字的擴大，勢必會導致國會在未來某個時點要求特朗普縮緊財政，從而弱化美國中長期的經濟發展潛力。

二、美國稅改對世界經濟的影響

“美國優先”的國內經濟政策，其政策組合存在內在的矛盾和沖突，難以協調。大規模基建和減稅面臨債務上限約束，而加息將增加財政擴張的融資成本，財政擴張與貨幣收緊難以并行。美國稅改作為特朗普的“美國優先”重大施政方略，如果能夠兌現，比如將法定企業稅率降至20%，那么美元可能需要升值20%左右，這將對美元帶來重大利好，美國和其他國家的經濟貿易關系也將因此產生重大影響。一是引發示范效應，加速在華外國企業利潤回流。目前英國、印度、韓國等國都開始制定本國的減稅方案，形成競爭減稅潮趨勢。如果在華外國企業母國的稅賦環境和營商環境優于中國，相關企業則有可能撤離中國。二是歐洲五個最大經濟體的財政部長致信美國財長警告稱，美國的稅改計劃可能違反了該國雙重稅務條款，且可能與全球貿易規定相左。

特朗普提出的“基建+減稅+加息+縮表戰略”的國內核心經濟政策，對美國經濟的短期影響利大于弊。特朗普國內經濟政策的核心是“基建+減稅+加息+縮表”，從短期看利好股市和經濟發展，但是這個政策組合同時存在內在的矛盾和沖突。首先，特朗普的財政刺激政策會同時拉高通脹水平和財政赤字率。債務水平的上升將推高美國長期國債收益率。特朗普上臺以及相應的刺激計劃引發投資者對通脹的重估，通脹預期上升導致全球債市齊步下行。其次，再通脹和財政刺激使得美國股市基本面得以改善，利好周期性行業。減稅刺激消費也有利于消費行業。在廢除多德弗蘭克法案的預期下，股市的風險偏好修復，市場投資者情緒上升。

特朗普的“美國優先”的經濟政策是：更高的貿易關稅、抑制非法移民、增加聯邦刺激、給企業和個人減稅。而這只能短期地促進美國GDP增長，長期來說對經濟增長是否向好仍然有待觀察。具體來說，短期內特朗普政策能夠提振需求，對其他經濟體有正面的溢出效應。然而更長時間來看，隨著財政刺激緩和，以及高貿易關稅、降低移民、退出“巴黎氣候協定”和更收緊的貨幣政策的推進，經濟增長將受到抑制。特朗普的政策對其他經濟體將產生負面的溢出效應。對于部分固定匯率或是美元化的新興市場經濟體來說，尤其如此。之所以說特朗普政策的影響比較大，是因為他的政策會導致美國利率走高，推動美元走強，這將對大資本有利，但對美國出口不利，對中小企業的利好有限。財政刺激雖然短期可以提振經濟，但可能讓經濟有過熱風險，使得美聯儲政策進一步收緊，最終導致經濟衰退。

全球很多優秀的企業或許會沖著美國的低稅率而搬遷美國落戶。特朗普稅改目標顯然非常明確，其主要的目的就是為了能夠刺激美國經濟增長，并給美國帶來更多的就業機會。簡化了復雜的稅法以后可以降低美國家庭的稅務壓力，公司稅率將從全球最高之一調至全球最低之一，此舉將吸引更多的海外資金流入美國。特朗普將稅收降到全球最低并取消遺產稅，對全球其他國家影響不亞于美聯儲升息跟縮表。

三、積極應對美國減稅及其“美國優先”戰略

盡管美國實施大規模減稅計劃會使國際稅收秩序產生波動，特別是對現已形成的“稅基侵蝕”和“利潤轉移行動計劃”等反國際稅收惡性競爭的共識和成果造成沖擊，但美國的政策制定首先考慮對象是本國經濟發展。因此，面對美國減稅政策及其一系列“美國優先”政策推進對我國基于供給側結構性改革的減稅降費改革將產生的影響，我們需要在保持戰略定力的同時，積極預判充分應對。

中國的大規模稅制改革，早已走在了世界各國的前面。自2012年營業稅改增值稅試點工作逐步鋪開，到2016年5月營改增在全國范圍內實施。再加上各級政府“放管服”改革不斷深化，對小微企業實行稅收優惠，極大地減輕了市場主體的稅費負擔，推動中國企業蓬勃發展。可以預期，中國以結構性減稅為重心并輔之以改善民生為主線索的一系列增加支出的操作，將有利于收支兩翼彼此協調、互相策應，走出一條與當前國內外經濟形勢相契合、同整個宏觀經濟政策布局相協調的路子。

一是營造更加良好的營商環境，對沖在華外國企業資本和利潤外流的風險和壓力。中國首先要冷靜觀察，根據自己供給側結構性改革和開放的節奏，以及現實條件采取措施。尤其要注意兼顧統籌，通過限制資本外流的方式來企圖阻止資金的流動是不可持續的。中國更要從自身入手，積極打造良好的政商關系和企業經營環境，積極吸引外資。美國的稅改可能會加速全球資本回流美國，在這一背景下，中國更應該強調對外開放的重要性并擴大服務貿易。建立開放合作的新格局，實行高水平的貿易投資便利化政策，實施準入前國民待遇加負面清單的管理制度，大幅度放寬市場準入，擴大服務業對外開放，保護外商投資合法權益。對各類企業要平等對待，營造公平公正的營商環境。

二是對我國對美投資項目風險進行全面系統的可行性評估。針對美國財政赤字增加、債務上限繼續擴大等情況，研究將持有的美國國債等資產以“債轉股”等方式參與到美國的基礎設施建設中的可能性，積極維護自身利益。美國減稅政策的實施可能會帶來財政赤字的不斷擴大，在這一情況下，中國對美國國債的投資價值面臨較大的風險。能否確保中國在美國投資的安全性、流動性和增值性，將直接影響到中國的國家利益。以美國的此次稅改為契機，中國有必要重新審視和適時調整對美投資的思路，將財務性的金融投資和戰略性的股權投資相結合并適度向后者傾斜。中國可以在承諾不會大規模減持美國國債，只進行形式轉換的前提下，將所持有的美國國債做抵押，以參股的方式投資美國的各類基礎設施建設，從長期來看，“債轉股”的方案可以通過運營回報或股權分紅的方式逐步取得收益。當然，這一設想還需要在具體操作層面加以探討和研究。中美雙方可先進行初步的研究，從法律層面、經濟層面和技術層面等進行可行性分析，最后拿出具體的方案，探討“債轉股”對美國基建投資的機制。

（作者：國家開發銀行首席經濟學家、研究院院長）

責任編輯：狄英娜