淺析我國環境行政公益訴訟制度之完善

張寧（云南財經大學法學院，山西 長治 046000）

環境行政公益訴訟是行政公益訴訟的一個重要組成部分。環境行政公益訴訟，就是公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體環境行政行為（包括作為和不作為）違法，已經造成或極有可能造成重大環境損害后果時，依法向法院起訴，要求確認該具體環境行政行為無效或相關的行政機關履行行政職責的訴訟形式。

目前我國構建環境行政公益訴訟的困境主要存在于:一是公共利益具有不確定性，無法清晰地界定環境行政公益訴訟的范圍；二是環境行政公益訴訟原告的起訴資格不明確；[1]三是環境行政公益訴訟的訴權，缺乏足夠的制度制約。針對上述問題，本文從以下方面提出相應對策。

一、直接構建中國環境公益訴訟制度

我們追求的目標是保護公共利益，但法律只能直接保護一個個具體化的環境權利。行政訴訟對于公共利益的保護，是通過監督行政機關依法行政這一途徑實現的。隨著行政職能的不斷擴張，消極的防止公民權利不受行政侵犯的訴訟形式已經無法適應現實社會的需要。若要真正維護環境公益，環境行政司法審查的功能必須轉向為行政良好運作，為社會更好提供服務。所以，我們應當從環境行政行為的是否違法的角度出發，來構建中國的環境行政公益訴訟制度。

二、明確環境行政公益訴訟的原告資格。

各國建立環境行政公益訴訟制度的突出問題是解決原告的起訴資格問題，我國應設立以公民、社會組織為原告的民眾訴訟和由檢察機關啟動的行政公訴制度，以更有力地促進環境公共利益的保護。

環境行政公益訴訟的原告應具有廣泛性，其原告應采用訴訟代表人制度確認。因為對于已作出終審司法裁判的案件，法院不再受理。因此，在可選擇的前提下，我們必須選擇最有利于保護公共利益的原告。

第一，人民檢察院是當然的公益代表人，人民檢察院認為環境行政行為違法，侵害社會公共利益的，可向作出行政行為的行政機關提出予以糾正的法律意見或建議，行政機關應在特定期限內予以糾正或書面答復。逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復的，人民檢察院可以提起公益行政訴訟。

第二，我國公民、社會團體和其他組織，認為行政機關的環境行政行為違法，侵害社會公共利益的，可請求人民檢察院支持起訴，也可直接提起環境行政公益訴訟，支持起訴的為本案共同原告。

第三，公民、社會團體和其他組織直接提起環境公益訴訟的，受理的法院應當加以期限公告，以選擇最具有代表資格的申請參加訴訟人為訴訟代表人，與最初提起訴訟的當事人作為本案的共同原告。

三、明確環境公益訴訟的受案范圍。

在我國，行政機關的具體環境違法行為原則上都應當處于人民法院的受案范圍。但是實踐中，法院往往以各種理由不予受理案件，公共利益因此而得不到維護和保障。因此，環境行政公益訴訟的受案范圍必須明確。

首先，環境行政公益訴訟的受案范圍只能是針對侵犯環境公益的具體違法行政行為提起的訴訟。將受案范圍限定于具體行政行為，既是受到我國當前行政訴訟法具體條文的限制，也是出于我國法院現今的審判能力所限。其次，環境行政公益訴訟案件的受案范圍在損害是否實際發生上必須放開。因為環境破壞一旦發生，其結果可能不可逆，因此對于環境行政行為的監督具有一定的預防性，以避免公共利益損失擴大。再次，只有在存在重大的公共利益損害或危險的情況下，環境行政公益訴訟才能進行。[2]其原因在于環境行政公益訴訟是非案件直接當事人對于行政行為提出的訴訟，其結果不僅關系行政機關的行政行為是否合法，也關系受到該行政行為影響的相對人權益。

對此，建議中國環境行政公益訴訟首先應當在以下范圍展開：（1）認為電力、鋼鐵、水泥、煤炭、造紙等新建耗能建設項目不符合法定條件，行政機關違法許可建設；（2）申請行政機關履行保護土地、水、草原、森林、礦產等資源的法定職責，行政機關無正當理由拒絕履行或者不予答復的；（3）認為行政機關過度發放排污許可證，或者發證后疏于監管，從而使環境受到重大破壞的。在此基礎上，隨著條件的成熟，環境行政公益訴訟的受案范圍可以進一步擴大。

四.把行政復議設置為環境行政公益訴訟的前置程序。

行政復議作為前置程序，是指相關當事人提起環境行政公益訴訟前，應先就侵犯公眾環境權益的行政行為向有關行政機關申請救濟，救濟機關在一定期限里不予答復或處理不符合法律要求，原告才能向法院提起訴訟。[3]設立必要的前置程序，可以方便行政機關的自我檢討，讓其在公民起訴前有機會自行糾正其違法行政行為，從而實現環境行政公益訴訟制度的目的。

（1）行政復議制度與環境行政公益訴訟制度設立目的一致，將行政復議程序作為環境行政公益訴訟的前置程序，利于發揮各自優勢。（2）環境行政糾紛的專業性特征客觀上需要以行政復議為前置程序。（3）在案件的受理范圍上，行政機關的具體環境違法行為基本都處于復議案件的受理范圍，不存在無法提起復議的情況。（4）如果我們以行政復議作為環境行政公益訴訟的前置，在復議期間，復議申請人無需承擔復議費用，這實際上起到了鼓勵和支持提起環境公益行政案件的作用。（5）行政復議是一種高效的審查制度，可以便捷、高效、及時地解決行政糾紛，提高案件處理效率。

五、合理設置訴訟費用，完善對訴訟權利的保障與制約制度。

對訴訟權利的保障與制約，核心在于訴訟費用的合理設置。為了防止人們因基于訴訟費用的考慮，而放棄環境行政公益訴訟，許多國家對于環境行政公益訴訟的費用都規定了分擔機制。建議法院可以區分不同情況分別設定標準。對人民檢察院提起或支持的環境行政公益訴訟，法院應當免除訴訟費用的收取。人民檢察院以外的當事人提起訴訟的，原告可以申請人民法院免除或部分免除訴訟費用繳納。原告的訴訟請求得到法院支持的，法院可以判決被告承擔必要的訴訟費用（包括合理的律師費和取證費用）。

注釋：

[1]姜明安:《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社2005年版，第506頁。

[2]張式軍:《環境公益訴訟原告資格研究》，武漢大學博士學位論文，2005年5月。

[3]葉俊榮:《環境政策與法律》，中國政法大學出版社2001年版，第249頁。