我國環境公益訴訟的原告資格及其順序選擇

劉杰（煙臺大學，山東 煙臺 264005）

一、我國相關法律對環境公益訴訟原告的規定不盡完善

環境權是人類生存和發展的一項基本權利。近些年，環境污染事件頻發，人民對于生態環境惡化的不滿情緒日益增長。另一方面，卻是我國關于環境污染的公益訴訟制度嚴重滯后。而相對應的法律規定，在多地法院開展相關司法實踐的背景下，直到2012年修訂的《民事訴訟法》才首次將公益訴訟正式納入到法律當中。

《民事訴訟法》第55條規定：“對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的有關機關與有關組織可以向人民法院起訴。”其中的“有關機關”和“有關組織”的具體內涵并沒有清晰的說明。立法設定的本質是鼓勵多年來各方呼吁的環境公益訴訟，而現實情況是，法律進行了專門的規定之后，預料中的環境公益訴訟的大幅增加也沒有出現。根據法律規定和司法實踐，出現這種情況主要源于以下兩個主要原因。

（一）相關法律規定的環境公益訴訟原告主體內涵含糊不清

根據我國《民事訴訟法》的規定，公益訴訟的起訴主體限于法律規定的機關和有關組織。法律規定的機關具體內涵并無進一步明確。而在司法實踐中，很多地方的法院在事實上已經接受地方的環保管理部門可以作為公益訴訟原告。另外，檢察機關能否提起環境公益訴訟也沒有明確規定，而之前的司法實踐中，一些地方法院出臺的地方規范性法律文件將檢察院列為具有原告資格的機關，并有多起由檢察機關提起的環境公益訴訟被立案審理。而在正式的立法中并無明確規定，以至于實踐中的司法適用容易引起混亂。

（二）法律規定的環境公益訴訟原告主體范圍過窄

我國的《民事訴訟法》規定的合法環境公益訴訟原告范圍僅限于法定機關和有關組織，公民個人并不具備起訴資格。而法律明確規定的可以提起公益訴訟的機關現在只有國家海洋局。立法者可能出于防止濫訴的考慮，對原告范圍進行了非常謹慎的限制。這就不難理解立法機關對公益訴訟正式立法之后，有關的環境公益訴訟依舊低迷了。

二、我國應擴大和明確環境公益訴訟原告主體范圍

通過上文的分析，我國目前的公益訴訟制度中，原告資格的規定存在很大問題，內涵不清而且外延過窄，不利于推進環境公益訴訟的進一步發展。結合國外的相關制度規定以及國內近些年的司法實踐，本文認為，我國的環境公益訴訟立法應該賦予下列主體以原告資格。

（一）行政機關

當然，這里所說的國家機關一般認為應當是環保行政機關，而并非所有的國家機關都可以提起環境公益訴訟。從實用角度考量，環保行政機關具備天然的優勢，擁有足夠的專業能力、經濟能力，對具體的環境案件有足夠的了解，相對于公民和社會團體都具有不可比擬的優勢，理應成為最首要的環境公益訴訟原告。

（二）環保組織

環保組織在環境公益訴訟當中應該充當一個主要角色，充分發揮其環境保護先鋒力量的作用。不管是《民事訴訟法》還是《環境保護法》，都對環保組織進行了規定，可見立法者對于環保組織在環境公益訴訟中大重要作用予以肯定。環保組織作為專業的環境保護組織，相較于公民具備更強的專業性，更強的訴訟參與能力。其本身就具有公益性，而且相對獨立，能夠更好的參與到訴訟當中。

（三）公民個人

我國現行的法律并未對公民個人提起環境公益訴訟進行規定，從法律上否定了其作為合法的起訴主體的可能性。不過，從國外的相關立法上來看，公民個人作為環境公益訴訟主體已經逐漸成為主流。在《民事訴訟法》對公益訴訟做出規定之前，我國一些地方法院出臺的地方性法律規范文件中，已經對公民個人作為公益訴訟原告進行了肯定，實踐中也有很多公民提起環境公益訴訟的案例。立法者不應該僅僅擔心出現“濫訴”現象和浪費司法資源，就草率的剝奪公民對環境公益訴訟的起訴資格。

（四）檢察機關

相對于公民和社會組織，檢察院在訴訟能力和調查取證方面具備先天的優勢，再加上期擁有足夠的資金支持，是一個理想的公益訴訟提起主體。在相關法律頒布之前，地方的環境公益訴訟司法實踐中，也普遍將檢察院作為正當的環境公益訴訟起訴主體。

三、環境公益訴訟原告主體間的順序選擇

環境公益訴訟的原告具有多元性，理想的起訴主體主要包括環保行政機關、環保組織、公民個人以及檢察機關。按照效率原則，針對同一起環境污染行為，如果這四個主體同時向法院提起訴訟，勢必會導致起訴混亂，浪費司法資源。所以，本文認為，針對所有的有權起訴主體，具體的環境公益訴訟應當遵循一定的起訴順序和優先條件，以便最大程度的整合原告的力量，促進訴訟有效的進行，避免相互之間產生混亂。

（一）環保行政機關起訴的優先性

如前文所說，環保、行政機關應當是正當的公益訴訟提起主體。由于其先天的專業性以及參與訴訟的能力，再加上其在個案當中所擁有的優勢證據資源，環保行政機關理應成為最應當提起環境公益訴訟的主體。

（二）環保組織或公民個人

從該主體的性質而言，環保組織與公民之間本不應存在先后或者優劣之分。但從實際的角度考慮，相對于公民個人，環保組織具備更強的專業能力，更加強大的組織能力，參與訴訟處于相對強勢的地位。所以，如果環保組織提起環境公益訴訟，公民個人就沒有必要在就此提起公益訴訟了。如果有必要，可以將公民與環保組織列為共同原告，一起參加訴訟。

（三）檢察機關的發揮協助訴訟和公益訴訟后防線功能

檢察機關由于其能力強大，容易導致當事人雙方力量差距太過懸殊，不應輕易提起環境公益訴訟。檢察機關和政府職能部門都是公共機構,但他們在行動上有所區別。政府環境保護和環境資源管理部門應該首先采取相應的救濟行動。檢察機關發現問題時,可以向相應的行政機關反映,由他們采取行動,當行政機關不以回應,或者回應不恰當時,檢察機關才取而代之。

如果存在環保團體和公民個人提起環境公益訴訟的情形，檢察機關應當適當予以協助，而不是直接取代其訴訟原告的地位。面對嚴重的環境污染事件，無論是公民還是環保組織都存在能力不足和取證困難的情況，尤其是如果被告企業在當地有強大影響力而與行政機關存在密切關系到情況下，個人或者社會組織提起公益訴訟都會面臨重重困難。這時，檢察機關就應該發揮其檢察監督職能，在取證、法律咨詢等方面予以協助。