淺析網絡監督存在的問題與對策

(湖南大學法學院 湖南 長沙 410082)

一、網絡監督的特點

張康之教授指出，“社會力量的行政監督是依據憲法和法律享有一定權利的公民、法人和其他社會組織利用多種方式對行政機關及其行政人員所實施的監督[1]”。張國慶教授將社會監督定義為“社會監督通常是指社會輿論、公民、公民團體、社會組織等社會行為主體，依據法定的權力，必要時經過法定的程序，對政府及其官員實施的監督[2]”，而且張國慶教授還將傳統意義上的社會監督概括為社會輿論、公民批評、公民投票、壓力集團、地方自制制度五種形式。但現如今網絡監督作為一種新型社會監督形式，它既繼承了張國慶教授所概括傳統社會監督形式的一些特點，又產生了傳統社會監督形式還不具備的一些特點。

(一)普遍性

社會輿論是一種廣泛的權力，是一種并列與立法、司法和行政權力的‘第四權力’，這種權力雖不是正式的權力，卻對國家和社會生活產生極大的影響，并對國家行為構成直接的制約，即所謂‘輿論壓制’[3]。但信息技術飛速革新的當下，傳統媒體依托的戶外、報紙、電視、廣播已遠遠不能滿足社會監督領地擴大的需求了。而網絡監督已經涵蓋了傳統社會輿論功能，而且甚至比傳統社會輿論更具廣泛性和普遍性。

根據中國互聯網絡信息中心(CNNIC)于2015年7月23日在京發布的第36次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2015年6月，我國網民規模達6.68億，互聯網普及率為48.8%。由此報告不難看出網民這個群體的規模是任何社會組織都無法達到，也能由此得出網絡監督所具有的普遍性和覆蓋能力是傳統社會監督形式遙不可及的。

(二)便捷性

根據第36次《中國互聯網發展狀況統計報告》顯示，截至2015年6月，我國手機我國手機網民規模達5.94億，手機互聯網普及率為43.4%。這意味著在理論上我國有著43.4%的公民是能隨時隨地通過手機上網收取或者發送各種信息的。說明了互聯網具有著可以使公民不限時間不限地點地進行社會監督的便捷性，而這種便捷性也是傳統社會監督形式無法實現的。

(三)透明性

在具有諸如貼吧、論壇、微信、微博、朋友圈等有著龐大用戶量的網絡產品的今天，新聞報道已不是或者說已不是唯一的社會輿論監督的主要形式了。由于一些新聞報道中時常有著官方背景，特別是還出現過如2003年我國在非典發生初期的疫情不公開、不透明的事件之后，傳統的新聞媒體在公民眼中的形象早與“透明”二字相去甚遠，甚至覺得它們是可以被控制的。相對來說互聯網卻是一個相對透明的輿論環境。開放性是互聯網最根本的特性，整個互聯網就是建立在自由開放的基礎之上的。互聯網的開放性意味著任何個人、任何組織(包括各種類型的政府組織與社會組織)都不能完全控制互聯網。

二、網絡監督存在的問題

(一)網絡監督的主體和客體的缺陷

1.主體

我國網絡監督的主體包括公民、公民團體和社會組織。但網絡監督主體中占絕大部分的還是非組織的網民群體，這個群體的主要集中于城市中、集中于青年人和中年人中、集中于具有較高的教育程度的人群中。

但是換個角度來看所體現出來的問題是，在較低教育程度的人群中、在發展相對落后地區的居民中的、在老齡和幼齡人群中的普及率還是非常低的。而這樣的分布不均衡將會導致某些社會階層社會監督的參與度不高、形成的網絡信息不對稱以及弱勢群體的意見很難進入主流社會輿論。

另外一個問題源自于網絡監督主體的身份，作為監督主體的網民群體中絕大本身是普通民眾，由于自古根深的“官與民”思想、“官本位”思想，往往會使得監督主體盲目對立于由行政機關及行政人員構成的監督客體。

2.客體

我國網絡監督的客體由國家行政機關及其行政人員構成。在實際的網絡監督過程中，行政人員(特別是官員)往往更加容易成為網絡監督主體的監督對象。因為在日常社會生活中行政機關所作出的違規、違法現象往往都是可以順藤摸瓜追查到具體做出決策的行政人員個人的。同時，作為網絡監督的主體的網民也往往更加青睞于“揪出罪魁禍首”的監督方式。而一些行政人員其本身就缺乏對監督制約的重要認識、缺少自覺接受監督的意識。這些行政人員如若成為監督對象則會想方設法“息事寧人”逃避監督，更有甚者甚至會利用手中權力、人際關系等對監督者進行打擊報復。這些濫用權力的影響監督效果的現象會造成負面影響，這些負面影響將又會導致由于網絡監督的主體大多都是非組織的、相對單獨勢微的普通民眾，出于對被監督對象可能進行的打擊報復的恐懼而終止實施監督行為的惡性循環。

(二)網絡監督方式存在的問題

1.網絡曝光方面

網絡曝光就是網友通過新聞跟帖、論壇、博客、微博、微信等形式“曝”、“曬”行政機關或行政人員違規、違法現象的網絡監督行為。當一個違規違法現象被網絡監督主體曝光以后，往往會以極快的速度在各個網絡平臺、渠道傳播開來，最后則會使該現象引起極大的社會關注。網絡曝光方式的監督成本較低、具有較高號召力，而且對于網絡監督主體本身所承擔的風險較為低。這也說明了為何近年來網絡曝光的如浙江溫州和江西新余“公務員公費出國旅游”事件、陜西“房姐”事件、陜西“表哥”事件等案例舉不勝舉。但由于作為網絡監督主要主體的網民是無組織，而且對于網絡曝光行為本身目前也是缺乏任何法律、法規及制度的約束和規范，致使網絡曝光被濫用、被過度使用的情況也層出不窮。

在網絡監督中不可避免的是網絡監督主體可能是自利的，他實施網絡監督行為的意圖是不可控的，加之又因為他監督主體又對監督客體可能存在的盲目對立傾向，這將使得網絡曝光存在著出于個人私欲而被濫用的可能。

在網絡監督的過程中，網絡監督主體非理性情緒會導致監督過度以至于侵犯他人權益。在某些網絡曝光事件中網絡監督主體會由對事件本身的深挖曝光轉變為對網絡監督客體本身或者其親屬的深挖曝光，將網絡曝光用在了本不應受監督的某些個人隱私上或者用在了不應受監督的公民身上，使得網絡曝光變質為網絡暴力。

2.網絡舉報方面

網絡舉報也網絡監督的主要方式之一，它指的是網絡監督主體直接向相關行政機關對網絡監督客體進行舉報的監督行為。2005年12月，中央紀委、監察部首次公布了中央紀委信訪室、監察部舉報中心的網址，網絡舉報正式具有官方渠道。而后2013年4月，新華網、人民網、光明網、中國廣播網等各大中央重點新聞網站，以及新浪、搜狐、騰訊、網易等主要商業網站，在顯要位置推出“歡迎監督，如實舉報”的“網絡監督專區”[4]。這使得網絡舉報的渠道也更加多元化，使得越來越多監督主體采用這種較為直接的監督方式實施監督行為，但也使得其中的問題也日益凸顯。

網絡監督的主體大多都是非組織的、相對單獨勢微的普通民眾，而監督的客體大多都是行政機關及其官員，所以出于某些監督主體害怕“惹禍上身”的思想、也出于對被監督對象可能進行的打擊報復的懼怕，許多監督主體會采用匿名的形式進行網絡舉報。網絡匿名舉報使得舉報信息的來源往往很難追溯，這樣的弊端容易被別有用心的網絡監督主體甚至網絡監督客體利用來向相關行政機關或新聞媒體提交與事實不符的舉報材料以達到對某些監督客體進行攻擊、陷害的目的。同時，網絡匿名舉報成本低、匿名舉報人被查出真實身份風險小，使得被提交失實材料數量大，導致相關行政機關和新聞媒體在真真假假交錯的舉報材料的甄別難度大從而大大降低了網絡舉報的監督效率。

作為接收舉報材料的行政機關和新聞媒體自身也有出現內部問題的可能。接收舉報材料行政機關與被舉報的行政機關可能存在袒護、包庇甚至攻守同盟關系，處理舉報材料的行政人員與被舉報的行政人員也可能存在包庇行為，接受舉報材料的新聞媒體亦可能由于來自被舉報行政機關或行政人員的權力壓力而主動或被動地對網絡舉報視而不見、受而不理。

威爾遜說：“在行政管理活動中，群中輿論將起什么作用？準確的答案似乎是：公共輿論將起權威性批判家的作用。”他指出，“作為監督政策實施的一種機制，公共輿論不僅是有益的而且是必不可少的。”[5]網絡輿論是一種最為常見的網絡監督方式，它是互聯網化的公共輿論、社會輿論，但是它又不同于傳統意義上公共輿論、社會輿論。網絡輿論是以互聯網為載體，形式多元化而不僅僅是局限于新聞報道為主要是形式的網絡監督方式，它可以更好踐行言論和出版自由(更準確的說應是網絡發表自由)的原則。

從理論上講，在理想狀態下的網絡輿論環境中作為監督主體的網民應該是可以暢所欲言、無所不談并且可以把自己的任何觀點進行發表公示的，然而在實際中并不盡然。首先，作為監督主體的網民并不敢“無所不談”，他們往往會自我克制、有所保留，對于一些政治性相關的、敏感的問題會避而遠之。這種情況既因為出于對監督客體可能實施的報復打擊感到恐懼，不想“引火燒身”，也是因為對于發表言論的監督主體缺乏一種保障、保護機制，使得他們缺乏安全感，甚至無法自保。其次，一些權力較大的行政機關或行政人員將他們的“權杖”伸向了譬如博客、論壇、新聞網站等網絡媒體，利用其所擁有的權力、人力采取威脅、逼迫或者交易對一些不利于自身的網絡輿論使用如封鎖消息、刪帖及雇傭“水軍”等的方式進行“源頭治理”，甚至進行錯誤但符合其自身利益的輿論導向。

三、完善網絡監督的對策分析

為了有效地解決我國當下網絡監督中存在的問題，從整體上促進網絡監督機制的良性發展，實現網絡監督的最大社會效能，進而推進依法行政的進程，必須對目前網絡監督進行完善，筆者認為應當從以下幾個方面進行努力：

(一)從網絡監督主、客體方面完善

1.主體

首先要拓寬網絡監督主體的社會層次。為了使較低教育程度的人群、在發展相對落后地區的居民以及在老齡和幼齡人群這些較為弱勢的群體也能加入到網絡監督的隊伍中，就必須將互聯網以及互聯網知識向更加基層公民、向從前并不常用互聯網的人群普及。這可以通過對基層行政人員進行培訓，再通過他們向這類公民普及和推廣。

其次要增強主體積極實施監督行為的意識。要增強主體積極監督的意識，就要向作為監督主體的公民普及“公民有權對行政機關及其行政人員進行監督的權力”的概念，如黨的十八大報告指出：要健全權力運行制約和監督體系，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。還要從官方層面、從主體較為關心的方面、較為感興趣的方面采取鼓勵、支持甚至獎勵的辦法主體對行政機關及行政人員的監督。

1987年 在比利時布魯塞爾舉行的第25屆世界優質產品評選會上，煙臺張裕葡萄釀酒公司生產的葡萄酒獲布魯塞爾第25屆世界優質產品評選會金獎。

最后要建立對監督主體本身的保障機制。要使監督主體能夠更好的實施網絡監督行為、提高網絡監督效能，就必須建立對監督主體本身的保障機制，讓監督主體在實施監督行為的過程中能夠不被監督客體主動或被動的干擾、不受監督客體權力大小的影響，同時也是保障在監督主體在實施監督行為之后能夠不被監督客體打擊報復。有效的保障機制既能保障監督主體的人身安全、合法權益，又能作為監督主體的堅實后盾以提高監督主體的安全感、強化監督主體堅持實施監督行為到底的信念。

2.客體

首先要強化客體被監督意識。必須向官員普及“其本身職責就與生俱來具有被監督的義務”、“監督只是對其行為起規范作用、并非是一種針對性行為”等概念。消除官員對“監督”二字的反感、與敏感，讓行政人員認識到監督應是其日常行政生活中的常態。

其次要確立機制防止客體干擾監督實施。必須完善監督責任追究制，使每個行政人員都能為自己的行為負責，以防止行政人員濫用自身權力干擾、破壞監督的實施，并且提高監督客體濫用權力干預監督的違規違法成本，對于造成干擾、破壞監督實施事實的行政人員要嚴格著重依法依規處理。

(二)從網絡監督方式上完善

首先從網絡曝光方面來說，要全面推行網絡實名制以使無論任何人對需要對自己在網上做出的行為付相應的責任，讓可能會出于一己私利而妄圖濫用網絡曝光的網絡監督主體有所顧慮，有效阻止其蓄意煽動其他網民支持自己來達成目的。還必須建立網絡隱私保障懲處機制，使得妄圖借網絡曝光之名來實施網絡暴力之實監督主體受到約束、使得過度使用網絡曝光的監督主體受到相應的懲處。

其次從網絡舉報方面來說，必須推行網絡舉報實名制，同時還要制定網絡實名舉報保密規定。網絡舉報實名制一方面能使網絡舉報源頭和真實性可查，另一方面能降低行政機關和新聞媒體對于舉報材料的甄別難道。而網絡實名舉報規定一方面能鼓舞監督主體敢于實名舉報的勇氣，另一方面則能對實名舉報的監督主體的個人信息和其本身做到有效的保護。還需要制定隔離與追責機制，嚴格規定監督客體不得向相關行政機關或新聞媒體過問具體的舉報情況，對于將舉報材料、舉報人個人信息泄漏給監督客體的相關人員進行追責。

最后從網絡輿論的方面來說，同樣是要完善網絡實名制以及網絡實名制保密規定，一方面要讓作為監督主體的網友能對自己在網絡上的言行負責，另一方面又要保證他們個人信息的相對安全。對應網絡這種新時代的產物，就要建立新的相關的行政機關對其相關事物進行管理規范以及能從專業化的角度處理一些網絡上的問題。相應的行政機關既需要推行實名制、負責實名制信息的保密，還要負責甄別是否有某些監督主體為達私欲、某些監督客體為逃避監督而惡意操縱網絡輿論導向，然后及時將情況公之于眾并報知相關行政機關對相關人員進行懲處。

[1]張康之．公共行政學[M]．北京：北京大學出版社，2007

[2][3]張國慶．公共行政學(第三搬)[M]．北京：北京大學出版社，2007

[4]文宏.網絡反腐:實證案例與內在機理[J]．社會科學，2013

[5]丁煌．西方行政學說史[M]．武漢:武漢大學出版社，2008