環境污染的法經濟學分析

(華東政法大學 上海 200042)

“海南生態環境六大專項督查，儋州南茶河治理關停排污企業” “山東部分企業被曝地下排污”，中國民眾對環境污染的報道早已習以為常。在生產過程中，企業偷偷關閉排污系統的現象也屢見不鮮，暗地修改監測參數、破壞采樣系統各類造假手法層出不窮。

在經濟學中，上述現象被稱為外部性現象。外部性在現實經濟生活中普遍存在，一個生產者造成污染使他人遭受損失就造成了外部不經濟。“外部性”問題一直是經濟學研究的焦點問題，《新帕爾格雷夫經濟大詞典》分別用“外在經濟”和“外在性”兩個詞來解釋，對“外在經濟”給出定義性的解釋。“外在經濟(不經濟)或生產中的正的(負的)外在效應，是一個生產者的產出或投入對另一個生產者的不付代價的副作用。”工廠為了減少成本，將有毒氣體直接排放到空氣中，將污水直接排放到附近的水域，對環境及周遭居民造成負面影響，產生了外部性。

顯而易見，本應由企業承擔的污染處理成本，通過各種手段轉移給了社會公眾，企業將內部成本外部化。一方面企業應當按照國家的環境治理標準承擔的費用沒有支付，另一方面社會公眾承擔了犧牲環境的代價，因為空氣、水源等生態資源并不屬于個體，是公共資源。但是也正是因為這種公共財產屬性，產權不清晰，在治理污染、環境保護的問題上才會顯得尤其困難。

產權是構成社會經濟制度的基礎性元素,是市場交易有序運行的基本前提。產權界定以及產權結構安排,不僅直接影響一個國家社會經濟制度的結構與性質,還影響著國家資源配置及制度運行的成本和效率[1]。簡而言之，產權是經濟所有制關系的法律表現形式，在市場經濟條件下，產權清晰有利于權利主體更好的保護自己的合法權益、更有效率的處分自己的權利。舉例來說，作為產權人可以按照自己的意愿來支配、處分所有物，即使所有物被掠奪也可以基于返還原物所有權請求返還，甚至是損害賠償，但如果產權不清晰，所有的交易或者維權都會面臨很大的阻礙與風險。同理，因為自然資源共享，自然也就沒人自愿進行監督，在法律的監管不夠全面，公益訴訟的成本高等一系列現實情況下，環境污染事件禁而不止。

探究中國環境污染的原因，最主要不外乎中國經濟的高速增長。橫向比較，參考其他國家的經濟發展歷程，工業化與環境問題始終緊密相連。英國是最早開始工業化進程的國家，也第一個遭受了大規模環境污染，此后經過不懈的治理才改變了環境污染的狀況，英國也成“先污染、后治理”模式的典范。日本的水俁病、韓國漢江污染，工業污染帶來的慘痛經歷不勝枚舉。那么，中國作為工業化起步較晚的國家，為什么不吸取發達國家的經驗教訓，一定要以犧牲環境為代價來發展經濟呢？在中國經濟發展之前，青山綠水、優質的環境資源十分豐富，雖賴以生存但對民眾而言卻也是習以為常，缺乏保護意識，而發展經濟、脫貧致富才是中國百姓的首要大事。如果將優質的環境和經濟發展都看做“物品”，那優質環境“物品”十分豐富，經濟發展“物品”比較稀缺。試想，在一個環境優美但經濟十分落后的村鎮，有一個化工廠希望設廠于此，會帶來大量的工業污染，民眾會拒絕嗎？自然不會。因為化工廠能提供工作崗位，百姓有了養家糊口的飯碗。為了促進經濟發展，村政府大力支持或提供各種優惠也是情理之中，因此經濟發展落后的地方愿意用優質環境來換取經濟的發展。但是當經濟發展到一定程度之后，這項“物品”不再稀缺，而優質環境由于換取經濟發展而所剩無幾時，人們又會開始重視環境這項“物品”。然而經濟發展的規律不會改變，人們在不同階段對經濟發展和優質環境的需求差異不會改變，即使北上廣的居民在渴望藍天，中西部的民眾仍然愿意用藍天來換發展。“十三五”時期東部地區產業開始了向中西部轉移的新一輪浪潮，一些污染較大的傳統產業在東部難以為繼，卻享受著優惠政策被引入西部，“先發展后治理”的模式無法避免。

環境污染的治理路徑

經濟騰飛是國家立足的根本，而良好的環境是人民生存的物質基礎，面對經濟發展與環境污染的矛盾，找到一條既能促進經濟發展又能保護好環境的有效途徑至關重要，不能以犧牲環境為代價發展經濟，也不能盲目束縛住手腳不敢發展經濟，下文將對三種治理途徑進行探討。

(一)征收排污費

由于外部性，生產工業產品對社會的成本大于生產者的成本，每生產單位產品，社會成本都包括生產者的私人成本加上受到污染不利影響的旁觀者的成本，因此生產者理應為這部分社會成本買單。國家可以對企業征收一定的排污費，或者對生產者的產品征稅，作為環境污染的補償，將外部性內在化。一般情況下，政府可以根據企業的生產規模及排污量情況來制定征收標準，嚴厲的收費政策會對企業造成較強的約束。如果企業認為排污費負擔較重，出于成本與收益的考量，自然會對污染物進行處置，以減少污染物排放。征收排污費后，由于生產者必須支付這些成本，所以在供給時也會考慮到污染成本，再反映到產品數量、市場價格等，消費者也會理性考慮對產品的消耗數量，從生產到消費各個環節起到激勵作用。

與征收排污費同理，對企業排污現象加大處罰力度，也能給企業帶來一定的制約。違法成本低廉會助長違法者的污染行為，如果企業任意排污受到的處罰有限，與處理污染成本相去甚遠，以利潤最大化為目標的企業自然沒有環境治理的內部動力。只有嚴厲懲處才能實現威懾效果，達到預防和懲治違法行為的目的。

(二)排污交易權

不妨設想，若環境的產權清晰，以污水排放為例，當河流屬于個體或者村集體，工廠想要將污水排向河流，自然要經過產權人同意，產權人是產權處分結果的確定承擔者，處置結果與其自身的利益直接相關。作為“經濟人”的產權人，趨利避害，必將追求利益的最大化或損失的最小化。換言之，不同于搭便車的心理，產權人有很高的內在動力來維護自己的權益，會隨時監督工廠是否隨意排污，這就是所謂的產權清晰能夠提高效率的原理所在。

若環境的產權清晰，產權所有者就可以站在自身利益角度，自行決定以何種價格出賣給企業，也就是排污權的交易。排污交易權實際上是將環境容量作為一種稀缺資源，使其商品化并可在市場上同其他商品一樣進行自由交易[2]。對轉出者而言，排污權的市場轉讓價基本上可以彌補環境污染所帶來的損害。對接受轉讓的企業而言，也會對治理污染的成本與排污權的購買成本進行比較，選擇最符合企業利益的做法。加上市場機制的作用，可促使污染者科學組織生產并積極利用先進的清潔生產技術，降低能耗、物耗，減少排污量，從而降低成本，實現污染控制出效益的目的[3]。無論是自行治理還是付出代價購買排污權，這部分生產成本都不會轉嫁給社會公眾。

正如上文所述，產權清晰具有很重要的意義，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“要健全自然資源資產產權制度”，使環境資源也有明確的產權所有者，提高保護環境的動力并承擔責任，同時解決公共資源過度使用的問題，實現資源的最佳配置。排污權交易在我國及部分省市已開展了試點工作，但是交易并不活躍，很大程度上與產權主體的合理性與邊界不清晰有關。只有加快產權制度的改革與完善，才能推動自然資源產權的順利流轉。

(三)行政契約

新安江是錢塘江的正源，雖然有2/3位于安徽省，但因其下游是浙江省重要的飲用水水源地，還是長三角區域重要戰略水源地和生態屏障，因此安徽省流域內的水質廣受關注。然而新安江在安徽省的流經區域仍以粗放型經濟增長方式為主，環保基礎設施有限，入浙水污染狀況加速惡化，在浙江段水污染防治工作取得成效的情況下，防治安徽省境內的水污染顯得尤為重要。

2011年，中央政府通過財政劃撥安徽省專項經費3億元，用以新安江的環境污染防治，安徽省人民政府與浙江省人民政府簽訂《關于新安江流域水環境補償的協議(征求意見稿)》，指出若三年后，兩省交界處的水質變好，浙江省劃撥安徽省一億元；若水質變差，則由安徽省劃撥浙江省一億元；若水質沒有變化，則雙方互不補償[4]。冠上“億元對賭水質”，《新安江協議》備受關注，也是我國地方政府間跨行政區環境污染防治的一次創新型嘗試，在實踐中首次確立了一種跨行政區環境保護與經濟發展相互協調的法律激勵與懲罰機制。用法經濟學的觀點來分析，該協議設置的利益獲取模式符合一般法律激勵理論中獎勵模式的適用條件和原則[5]，對于浙江省而言，劃撥1億元的資金可以達到保護水質的目的；對于財政上比較弱勢的安徽省而言，對賭協議既可以獲得中央專項資金和浙江省財政的獎勵金，還可以治理新安江保護環境。事實證明，在對賭協議期間，安徽省采取了一系列水質保護措施，下游浙江流域水質得到了明顯改善，雙方取得了共贏。

《新安江協議》的成功為地方政府保護資源與環境提供了一條新思路，可以減小其受到財政資金狀況、經濟發展水平等因素的影響與制約。為實現環境與資源保護的目標，各級政府應積極參與，無論是自然資源產權制度，還是有償使用制度或生態補償制度，都必須切實有效的建立起來，用制度來保護自然資源。

同理，生態環境污染早已不是一個國家區域內的問題，更是一個國際問題。全球公共資源產權缺乏導致了國際外部性的產生，不同于國家內的主權政府，對于國際性問題，并沒有一個超國家的政府存在并完全擁有內在外部化的權力。例如，歐洲聯盟用《環境法》的形式頒布污染條令并要求其成員國遵守，但在實際執行中各成員國并不一致，歐盟亦無法要求非成員國引進碳稅以緩解全球變暖。同樣，加拿大不能強迫美國對其SO2排放交稅，聯合國也不能強迫巴西為保護熱帶雨林就停止對外供給木材[6]。為更好的應對跨境污染，世界各國應制定并加入國際公約，統一規范。環境污染治理，還需要全世界人民攜手努力，探尋一條切實有效的治理路徑，營造同一片藍天。

[1]喬軍.什么是產權？——基于經濟學、法學及會計學的綜合思考.2007年全國法經濟學論壇論文集[A]

[2][3]李艷麗、劉艷萍、史曉媛、陳冬.企業環境污染的經濟學分析[J].財會月刊.2005(10).57-59

[4]呂明合.億元對賭水質——中國首例跨省流域生態補償破題[EB/OL],http://www.infzm.com/content/70214,2017-12-10

[5]柯堅、吳凱.跨行政區環境治理的對賭性契約[J].北京:清華法治論衡.2014(3).111-127

[6]錢宏道.法律的經濟分析[M].北京:清華大學出版社.2006.69-70