基于大數(shù)據(jù)背景下的中國電子政務(wù)發(fā)展進(jìn)程中的問題及對策研究

(長春工業(yè)大學(xué) 吉林 長春 130012)

一、“大數(shù)據(jù)”的概述

(一)“大數(shù)據(jù)”的發(fā)展背景

1980年，美國著名的未來學(xué)家托夫勒其所著的《第三次浪潮》中稱：“‘大數(shù)據(jù)’”將會是‘第三次浪潮的華彩樂章’”。2008年9月《自然》雜志推出了名為“大數(shù)據(jù)”的封面專欄。自2009年起，“大數(shù)據(jù)”已然成為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)行業(yè)中的熱門詞匯。

自2011年開始，中國分別發(fā)布了《大數(shù)據(jù)時代即將到來》《大數(shù)據(jù)時代三大發(fā)展趨勢和投資方向》《以數(shù)據(jù)資產(chǎn)為核心的商業(yè)模式》等大數(shù)據(jù)報告，成立了“大數(shù)據(jù)委員會”，撰寫了《中國大數(shù)據(jù)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書》。2014年11月，中國召開了“首屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會”，為中國互聯(lián)網(wǎng)空間發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)信息安全、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略等開創(chuàng)了新的局面。2015年9月，國務(wù)院發(fā)布了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，明確提出要加強(qiáng)數(shù)據(jù)強(qiáng)國，全面推進(jìn)中國大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應(yīng)用，這為公共信息資源整合共享和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

(二)“大數(shù)據(jù)”的內(nèi)涵

“大數(shù)據(jù)”是一個很寬泛的概念，當(dāng)前，各類文獻(xiàn)研究資料、研究機(jī)構(gòu)尚未對大數(shù)據(jù)給出一個科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、明確標(biāo)準(zhǔn)的定義。

Gartner研究機(jī)構(gòu)給出了這樣的定義：“大數(shù)據(jù)”是需要新處理模式才能具有更強(qiáng)的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力來適應(yīng)海量、高增長率和多樣化的信息資產(chǎn)。

麥肯錫全球研究所給出的定義是：一種規(guī)模大到在獲取、存儲、管理、分析方面大大超出了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫軟件工具能力范圍的數(shù)據(jù)集合。

綜合很多定義，我給大數(shù)據(jù)下了這樣的定義：“大數(shù)據(jù)”是指無法在一定時間范圍內(nèi)，運(yùn)用常規(guī)方法或者常規(guī)軟件工具無法進(jìn)行數(shù)據(jù)的采集、優(yōu)化、處理和整合，需要借助更為先進(jìn)、強(qiáng)大的技術(shù)手段、處理工具、處理程序來使數(shù)據(jù)達(dá)到需求者的要求，以求從數(shù)據(jù)中分析其他結(jié)果。“大數(shù)據(jù)”是和“云計(jì)算”、“智慧城市”等相繼出現(xiàn)的新思維概念，具有更強(qiáng)的決策力、流程優(yōu)化能力和數(shù)據(jù)整合能力，能夠處理海量的、多種類的、動態(tài)的數(shù)據(jù)以求達(dá)到信息分析的結(jié)果。

(三)“大數(shù)據(jù)”對中國電子政務(wù)發(fā)展的影響

“大數(shù)據(jù)”自2014年便大面積的應(yīng)用于中國電子政務(wù)，這種應(yīng)用不只從技術(shù)層面給中國電子政務(wù)帶來了改變，也從業(yè)務(wù)、制度、管理層面帶來了不可磨滅的影響。

1.技術(shù)層面，“大數(shù)據(jù)”對中國傳統(tǒng)電子政務(wù)的模型和框架做出了改變。為了消除“信息孤島”，大數(shù)據(jù)技術(shù)的提出有利于提高政府網(wǎng)站欄目的利用率，整合各層級政府以及各部門的職能交叉問題，建立更全面的網(wǎng)站群和數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以便于構(gòu)建新型的中國電子政務(wù)平臺。

2.業(yè)務(wù)層面，“大數(shù)據(jù)”能將實(shí)體辦事大廳、政務(wù)工作與虛擬數(shù)字化政務(wù)、政務(wù)網(wǎng)站無縫銜接。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)將政務(wù)工作的管理流程精簡，達(dá)到規(guī)范化、流程化和數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)各級政府及政府部門之間橫向和縱向的資源共享，提高政府及政府各部門之間的工作效率，同時讓民眾“少跑大廳，多辦業(yè)務(wù)，一個窗口干所有”，減少民眾去更多的辦事大廳，減少中間流程。

3.管理層面，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高政府的信息整合和預(yù)測能力，從而實(shí)現(xiàn)合理配置資源、節(jié)約政府成本、提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率。

4.制度層面，這就需要運(yùn)用大數(shù)據(jù)頂層設(shè)計(jì)完善法律法規(guī)、政務(wù)制度和人才制度等。大數(shù)據(jù)技術(shù)頂層設(shè)計(jì)是需要政府人員從國家層面考慮大數(shù)據(jù)模型建立，主要是從業(yè)務(wù)目標(biāo)和數(shù)據(jù)目標(biāo)的角度建立電子政務(wù)機(jī)構(gòu)、制定電子政務(wù)實(shí)踐規(guī)范，健全電子政務(wù)相關(guān)方面法律法規(guī)、形成數(shù)字化人才培養(yǎng)機(jī)制等。

二、大數(shù)據(jù)在中國電子政務(wù)中的應(yīng)用

電子政務(wù)發(fā)展的目的從政府的角度來說是增加政府的工作效率，減少職能交叉帶來的數(shù)據(jù)和信息混亂；從公眾的角度是提高公眾對政府的了解，以提高公眾滿意度。而大數(shù)據(jù)正是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有利工具。隨著廣東、上海、北京等城市對大數(shù)據(jù)的率先引進(jìn)和應(yīng)用，成都、濟(jì)南、杭州等城市也相繼將大數(shù)據(jù)應(yīng)用與電子政務(wù)。城市的智慧交通、醫(yī)療衛(wèi)生、電子政務(wù)大廳等領(lǐng)域有了實(shí)質(zhì)的突破，完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強(qiáng)大的數(shù)據(jù)信息共享，時尚的共享單車等構(gòu)成了智慧城市一體化的服務(wù)體系。電子政務(wù)大廳在大數(shù)據(jù)引領(lǐng)下對公眾所需的信息進(jìn)行分析整合，建立越發(fā)完善的電子政務(wù)網(wǎng)站，欄目建設(shè)得當(dāng)、職能越發(fā)清晰、服務(wù)滿意度日益提升。

政府還在很多高校的碩士專業(yè)中設(shè)置行政管理電子政務(wù)和計(jì)算機(jī)的電子政務(wù)專業(yè)，這樣有助于政府培養(yǎng)更多電子政務(wù)方面的技術(shù)和管理專業(yè)人才，有助于大數(shù)據(jù)背景下中國電子政務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

三、大數(shù)據(jù)時代中國電子政務(wù)發(fā)展中存在的問題

中國電子政務(wù)從20世紀(jì)80年代末開始發(fā)展，至今已有近40年的發(fā)展空間，但是隨著科技的進(jìn)步，電子政務(wù)也在不斷發(fā)展，盡管大數(shù)據(jù)的引用使得電子政務(wù)迅速，但同時也暴露了出中國電子政務(wù)更多的問題。

(一)電子政務(wù)機(jī)制不健全

電子政務(wù)雖然發(fā)展年限長，但是并沒有相關(guān)的法律法規(guī)或者政府規(guī)章制度對有關(guān)方面作出明確的要求和嚴(yán)格的界定，比如該市或該部門的數(shù)據(jù)管理及分析、電子政務(wù)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、電子政務(wù)的績效考評、電子政務(wù)的信息公開等方面。相關(guān)方面的法律法規(guī)不完善，有可能導(dǎo)致職能配置及其運(yùn)行模式不明確等結(jié)果。

(二)行政職能交叉、部門多頭管理

大數(shù)據(jù)的到來并沒有真正解決政府內(nèi)部存在多年的職能交叉的問題，大數(shù)據(jù)僅僅在技術(shù)上對電子政務(wù)進(jìn)行了革新，改變了數(shù)據(jù)的管理和分析，還增加了共享、智慧、透視等功能，但是從政府職能上來說，電子政務(wù)的存在的確增加了政府部門在權(quán)力分配不明、職能互相交叉、部門多頭管理的問題，這不僅導(dǎo)致了政府內(nèi)部對于電子政務(wù)的管理混亂和忽略，還導(dǎo)致電子政務(wù)網(wǎng)站欄目繁雜、內(nèi)容缺失、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、沒有形成系統(tǒng)的共享模式等。

(三)各地區(qū)電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用發(fā)展不平衡

由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況各不相同，各區(qū)域政府及部門用于電子政務(wù)建設(shè)上的資金也各不相同。僅從大數(shù)據(jù)庫的建立、維護(hù)和分析系統(tǒng)的建立來說，就需要有相當(dāng)大的資金支持和持續(xù)的后續(xù)資金供應(yīng)，這就導(dǎo)致了各地區(qū)及部門大數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)的潛能不能得到充分發(fā)揮，電子政務(wù)建立不完善，公共服務(wù)的質(zhì)量和效率低下。

(四)電子政務(wù)績效評估機(jī)制不完善

大數(shù)據(jù)在電子政務(wù)上的應(yīng)用是從技術(shù)層面切入的，并沒有實(shí)際的與政府本身相結(jié)合，政府利用大數(shù)據(jù)對前期的網(wǎng)站及設(shè)施建設(shè)建立對數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、分析和共享，但是并沒有從后續(xù)維護(hù)及完善的角度去進(jìn)行數(shù)據(jù)收集；沒有設(shè)立電子政務(wù)方面的績效評估機(jī)制，也就沒有將電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施及網(wǎng)站建設(shè)等與政府人員的薪酬制度聯(lián)系在一起，沒有很好的進(jìn)行電子政務(wù)績效考評制度。

(五)缺乏高素質(zhì)、高層次、復(fù)合型人才

全國各高線建立的是人才培養(yǎng)制度是從兩個方向?qū)I(yè)考慮的，一個是行政管理方向的電子政務(wù)，這個專業(yè)是從管理的角度輸送人才，另一個是計(jì)算機(jī)方向的電子政務(wù)專業(yè)，是從技術(shù)的角度培養(yǎng)高材生。但是由于科技的和政府職能的發(fā)展，單一方向的人才培養(yǎng)已經(jīng)不能滿足未來大數(shù)據(jù)下的電子政務(wù)的發(fā)展，不僅技術(shù)與管理沒有相結(jié)合，專業(yè)方向與實(shí)踐也沒有完美結(jié)合，政府沒有建立相對應(yīng)的模擬實(shí)踐系統(tǒng)和實(shí)踐基地，缺乏系統(tǒng)的人才培養(yǎng)制度。

(六)共享信息引發(fā)安全危機(jī)

大數(shù)據(jù)是建立在信息和資源共享的主題上，這不僅是公共信息的共享，也是私人信息的共享，因?yàn)榇髷?shù)據(jù)下的電子政務(wù)就是統(tǒng)計(jì)巨大數(shù)量的公眾信息，對信息整合后得出政府需要的結(jié)論，這就需要收集大量的公眾信息。但是數(shù)據(jù)收集的過程中，數(shù)據(jù)的安全是很重要的，公眾的數(shù)據(jù)安全涉及個人隱私，一旦維護(hù)不利，就會引發(fā)公眾個人隱私和國家信息的泄露，會帶來威脅甚至恐慌等后果。

四、基于大數(shù)據(jù)背景下解決中國政府電子政務(wù)的對策

(一)建立完善的電子政務(wù)體制，設(shè)立統(tǒng)一的電子政務(wù)化標(biāo)準(zhǔn)

中國的電子政務(wù)平臺是在近年的大環(huán)境趨勢下，趕上腳步的“弄潮兒”，電子政務(wù)平臺就像是新生的嬰兒一樣我們對他充滿陌生，它與我們亦不親近，2016年以來，各省市政府的電子政務(wù)網(wǎng)站開始了大批的改革優(yōu)化，但是結(jié)果亦是不盡然，制度的不完善是很大的弊病。從制度的角度上來說，美國的電子政務(wù)制度建設(shè)是有借鑒意義的。美國是第一批建立電子政府的國家，可以說它們的政府電子政務(wù)制度發(fā)展較為完善，美國建立了《政府信息公開法》、《個人隱私保護(hù)法》、《美國聯(lián)邦信息資源保護(hù)法》等維護(hù)政府信息化的法制制度，有效的保障了民眾對資源的利用和政府對資源的控制公開。對于中國政府來說，制度的建設(shè)就是法律上完善,就像是滴滴打車、共享單車等新興行業(yè)，是大數(shù)據(jù)很明顯的表現(xiàn)，這就不僅要建立相關(guān)行業(yè)的法律條款和規(guī)章文獻(xiàn)，還要建立大數(shù)據(jù)應(yīng)用中的數(shù)據(jù)收集、整理等規(guī)定，對民眾的使用、政府的信息發(fā)布、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等也作出了明文規(guī)定，對實(shí)體的公共資源以及大數(shù)據(jù)下的民眾個人信息也作出明確的保護(hù)規(guī)定。

(二)完善電子政府欄目和職能的建設(shè)，統(tǒng)一組織體系

2017年的國際數(shù)字政務(wù)排名中，中國政府的電子政務(wù)排名第49，其中一部分的分?jǐn)?shù)扣在了沒有首席執(zhí)行官。這就說明，沒有專門的部門或人員負(fù)責(zé)建立和數(shù)據(jù)維護(hù)，找不到第一負(fù)責(zé)人。從過往的經(jīng)驗(yàn)看，國家和政府需要對中國電子政務(wù)和各層級電子政務(wù)的職責(zé)權(quán)限和管理體系作出了準(zhǔn)確的劃分，從職能的角度避免多頭指揮、建立專門的管理部門或明確權(quán)力負(fù)責(zé)人，規(guī)定哪些國家和各層政府的部門負(fù)責(zé)國家和本政府、部門的電子政務(wù)，避免職責(zé)交叉，多頭管理，譬如由電子信息部負(fù)責(zé)維護(hù)和信息統(tǒng)一、匯總、發(fā)布等，或者單獨(dú)列出具有多個職能的部門專門政府電子政務(wù)的維護(hù)、匯總、發(fā)布、解決便民服務(wù)等；從技術(shù)的角度，利用大數(shù)據(jù)平臺對數(shù)據(jù)做分類處理，各政府部門在對數(shù)據(jù)分析之前增加數(shù)據(jù)篩選和處理環(huán)節(jié)，這樣對政府處理公眾信息有很大的幫助。

(三)充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)解決“多窗口”服務(wù)的問題

由于各地政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各政府用于建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺和電子政務(wù)的資金也不盡相同，這就導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施和政務(wù)網(wǎng)站等建立情況不相同，業(yè)務(wù)辦理的質(zhì)量和效率也是參差不齊，公眾滿意度處于低迷狀態(tài)。大數(shù)據(jù)技術(shù)就是通過統(tǒng)計(jì)公眾需要辦理的業(yè)務(wù)和辦理流程的相關(guān)數(shù)據(jù)，將屬于同一流程業(yè)務(wù)的部門和機(jī)構(gòu)在辦事大廳和電子政務(wù)網(wǎng)站上“隱藏”，將政府的服務(wù)模式逐漸向以公眾為中心轉(zhuǎn)變，從便民的角度來設(shè)計(jì)網(wǎng)站形象、內(nèi)容、功能等，著重體現(xiàn)政府信息公開、網(wǎng)上辦事和在線交流等欄目，通過政府門戶網(wǎng)站，實(shí)現(xiàn)“一個窗口多辦事”，由實(shí)體化辦公向虛擬化協(xié)同辦公和數(shù)字化辦公轉(zhuǎn)變。交流互動平臺也是必不可少的，這是一種深入基層親民便民的重要手段。政府充分利用微博、微信、APP客戶端等新媒體手段圍繞便民服務(wù)、在線辦事、意見征集等幾個方面發(fā)揮電子政務(wù)職能，從最初的摸索到現(xiàn)在的逐步成型，中國電子政務(wù)擴(kuò)大了政務(wù)服務(wù)范圍、提高了政務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量，電子政務(wù)網(wǎng)站增加了公眾需求和服務(wù)專欄等內(nèi)容。

(四)利用大數(shù)據(jù)平臺，建立全面的電子政務(wù)績效評估

電子政務(wù)的績效評估是各國家研究的重點(diǎn)，美國、荷蘭、英國和澳大利亞等國家，都對政府部門的電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)行績效評價。

中國自2015年起也已經(jīng)將電子政務(wù)建設(shè)作為公務(wù)員績效評估的一部分，從西方國家的經(jīng)驗(yàn)來看，電子政務(wù)績效評估建設(shè)不僅要依靠外部環(huán)境和法律法規(guī)的逐步完善，最重要的是要以電子政府的建立為考評依據(jù)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。外部的制度建設(shè)正在完善，內(nèi)部的電子政府建立也很重要。隨著大數(shù)據(jù)平臺的完善，越來越多的數(shù)據(jù)、網(wǎng)站、事務(wù)可以通過搜索、電子辦理等方式可以加以實(shí)現(xiàn)，做到了網(wǎng)站群的效應(yīng)和大數(shù)據(jù)搜索的應(yīng)用。從西方國家的電子政務(wù)績效評估實(shí)踐來看，評估主體的不同評估過程和結(jié)果也不一樣。美國和加拿大的電子政務(wù)以內(nèi)評估為主，這種評估方式既能夠保證評估的權(quán)威性和全面性，又能夠發(fā)揮民眾力量加強(qiáng)評估的公平性。我國的電子政務(wù)績效評估卻是以外評估為主，只有個別省市是以內(nèi)評估為主。中國未來的電子政務(wù)績效評估發(fā)展方向是將內(nèi)評估和外評估充分結(jié)合起來，再逐步轉(zhuǎn)向以內(nèi)評估為主外評估為輔的評估模式。

(五)培養(yǎng)復(fù)合型科技和管理人才

隨著大數(shù)據(jù)平臺的發(fā)展，復(fù)合型人才的需求量越來越多。中國電子政務(wù)處于改革期間，各方面的發(fā)展和人才的培養(yǎng)還很不完善，目前沒有從電子政府的管理和技術(shù)結(jié)合的角度做專門的人才培養(yǎng)，也就是缺乏復(fù)合型人才。復(fù)合型人才的培養(yǎng)需要政府從單一專業(yè)擴(kuò)展成符合專業(yè)，同時政府有必要建立模擬的電子政務(wù)系統(tǒng)，培養(yǎng)學(xué)生的實(shí)踐能力，增強(qiáng)技術(shù)和管理的融合，減少復(fù)合型人才得磨合期。這些措施都依賴于政府對于電子政務(wù)的重視程度以及科技發(fā)展帶給人們的反思，只有政府和高校意識到現(xiàn)在的人才對于電子政務(wù)發(fā)展的局限性，就能夠堅(jiān)定政府發(fā)展復(fù)合型人才建設(shè)的決心。

(六)強(qiáng)化信息安全問題，增加數(shù)據(jù)的過濾和分流

大數(shù)據(jù)下的信息安全一直是電子政務(wù)發(fā)展中的重大課題，這不僅涉及到公眾的私人隱私，還涉及到國家信息泄密問題，關(guān)系到國家安全防護(hù)、政府工作效能和公眾信任及切身利益。政府在對數(shù)據(jù)應(yīng)用之前應(yīng)該多增加篩選和分流程序，確保數(shù)據(jù)的干凈和安全。除了特殊的手段，常規(guī)手段也不能放過，比如采用積極的安全防護(hù)技術(shù)、攻關(guān)新型的防護(hù)系統(tǒng)等。

五、總結(jié)

“大數(shù)據(jù)”不只是大數(shù)據(jù)技術(shù)，還有頂層設(shè)計(jì)、三大維度等不同的研究方向，在這種科技日新月異的變化下，“大數(shù)據(jù)”給中國傳統(tǒng)電子政務(wù)帶來的沖擊是深遠(yuǎn)且巨大的。它要求政府不能僅僅從技術(shù)的角度考慮，還要從政府職能等很多角度去考慮，以求適應(yīng)未來發(fā)展你的需要。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用不僅是對電子政務(wù)的技術(shù)支持和背景注入了新的生命力，還給電子政務(wù)管理模式帶來了新的風(fēng)暴。大數(shù)據(jù)作為21世紀(jì)中國傳統(tǒng)電子政務(wù)發(fā)展的促進(jìn)因子，它所帶來的益處也是巨大的，不僅節(jié)約了管理成本、提高了業(yè)務(wù)工作效率、對服務(wù)模式進(jìn)行了創(chuàng)新和改革，還增加了電子政務(wù)的管理范圍，例如醫(yī)療食品、智慧交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。同時，中國電子政務(wù)利用“大數(shù)據(jù)”促進(jìn)管理、協(xié)同、共享與數(shù)字化的深度融合，是未來中國電子政務(wù)的發(fā)展方向。

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