由民間借貸問題引發的政府規制必要性討論
——以神木民間借貸個案為例

(陜西師范大學 陜西 西安 710000)

一、案例闡述

(一)從貧困縣到百強縣，民間資本聚集、借貸之風興起

神木縣隸屬陜西省榆林市，位于陜西省北部，上世紀80年代，神木縣就發現探明其59%的土地下都是煤礦資源。但是因為地方經濟欠發達交通的不便加之自然環境惡劣，在2001年時神木還被被劃定為全國貧困縣。神木經濟騰飛的起點，始于2001年開始，神盤公路通車，煤炭價格也進入上漲快車道。經過幾年的快速發展,神木縣一下富裕起來，甩掉了窮帽子成為了全國經濟發展最快的地方之一。煤炭經濟的迅猛增長、投資理財的渠道匱乏、民營企業的融資困難以及鄂爾多斯民間借貸的影響共同催生了神木民間借貸市場的興起。

(二)群體事件的爆發

地方政府示意媒體正面報道宣傳一些進行民間借貸的企業機構，以此營造強大的輿論氛圍，甚至還有一些政府官員親自出面參與到宣傳活動中來，陜西省神木縣在民間集資熱潮時，縣委書記雷正西以激活當地民間資本和支持中小企業發展為理由，公開為以小額貸款公司為代表的民間集資站臺。更有甚者，直接出臺一些專門針對民間借貸的便利性政策，為其發展徹底清除障礙。在這種地方政府與民間借貸機構利益捆綁一體的系統中，大量政府公務員通過各種合法和非法的途徑獲取了大量的經濟利益，他們或許沒有想到，自己已經被俘獲了。地方政府官員在追求個人利益的同時，自然而然地與民間借貸機構結成了利益同盟，使其更輕易地被民間借貸機構所俘獲，更加主動地為民間借貸機構爭取同樣也屬于自身的利益。在利益一體化的途徑之下，民間借貸機構俘獲地方政府不需要額外付出多少俘獲成本，只需要與政府官員共同分享民間借貸的高額獲利。

民間借貸機構利用金錢交易來賄賂地方政府官員是受到法律制約的，但是，這種方式往往是最直接有效的。因為，巨大的經濟利益往往會使得官員難以抵擋住誘惑，腐敗一旦滋生，腐敗官員的胃口也會越來越大，只有要求更大的經濟回報才能彌補其承擔的高政治風險。當然，為了掩蓋金錢受賄的行徑，地方政府官員就需要為其“委托人”服務，在執行民間借貸規制法律政策和措施時夾帶私心，對于一些高利貸和非法集資行為睜一只眼閉一只眼，或者不作為。面對金錢的誘惑和賄賂，地方政府官員在主觀上對于俘獲是一種主動的態度，甚至會主動進行尋租活動。即使金錢賄賂在法律上的制約性會使得民間借貸機構和地方政府官員具有心理上的壓力，在巨大的利益面前，他們也會選擇鋌而走險。

隨著民間借貸數量和規模呈不斷擴大的趨勢，借貸利率的不斷升高，因民間借貸而產生的糾紛也不斷增多。由于沒有規范的借款合同、沒有合法的借款手續，使得法院在審判過程中常常面臨借貸事實認定難、舉證難的問題。民間借貸引起的金融詐騙、暴力收債的刑事案件也時有發生。

2012年初，煤炭市場火爆不再，2012年神木全縣幾乎所有維持生產的地方煤礦全部虧損。煤價下行、煤礦停產，源頭產業的利潤已無力支撐民間借貸的高利息，民間借貸的資金鏈必然斷裂，隨之神木民間資本市場轉冷。神木民間借貸崩盤的標志性事件是大戶、黃金大王張孝昌跑路，張孝昌集資案發后，兩人自殺，數十億資金去向不明。神木縣城內大量的小額貸款公司開始關門，神木借貸危機隨之爆發，這個瘋狂的全民造富神話破滅。原本隱于地下的數以千件計的民間借貸糾紛，在崩盤之后都涌進了公、檢、法的大門。2013年7月15日發生的上千民眾聚集在神木縣廣場事件，再次將這個陜西“第一縣”的民間借貸拋向了風口浪尖。

(三)借貸神話破滅，信任危機蔓延

借貸危機爆發后，神木縣出現了夸張說法的從“全民借貸”到“人人要債”局面的。截至2013年7月11日數據，神木縣法院共受理民間借貸糾紛案件4786件，除了報案之外，也有相當一部分人選擇“私下解決”，討債手法層出不窮，嚴重危害了神木的社會治安。神木曾經的“暴富神話”，現在幾乎變成噩夢。民間借貸危機也引發了社會誠信危機的出現，惡意逃債的屢屢發生使得神木信用體系嚴重受挫，人們對放貸產生恐慌情緒，使資金流動性進一步收緊。企業倒閉、失業率上升，各種社會問題接踵而來，民營企業渡過寒冬重建神木社會信用體系任重而道遠。

二、案例所引發的思考

民間借貸存在極強的隨意性、風險性和隱蔽性容易造成諸多嚴重經濟社會問題。神木縣從2002年開始經歷了煤炭行業發展的黃金十年，煤炭經濟創造了巨額財富，為民間借貸市場提供了大量資金。不管是富人還是普通老百姓，幾乎人人都加入到了這場借貸生利的狂歡中來。然而，2012年煤炭價格驟然降到了冰點，而重度依賴煤炭行業的神木經濟一蹶不起，民間借貸危機點亮了紅燈。神木縣民間借貸崩盤的危機并不是一個難以察覺的暗礁。在此之前，2011年浙江溫州、寧夏固原、內蒙鄂爾多斯、河南安陽以及福建安溪、福州等地相繼爆發出由民間借貸產生的各種事件，老板‘跑路’、‘會頭’自殺、數十萬的家庭遭受損失，對當地經濟發展和社會穩定造成了極不利的影響。

改革開放以來，民間借貸一直存在于中國正規金融體制之外，作為正規金融的補充發揮著獨特作用。由于其長期游離于正規金融管制之外，自身的自發性、隨意性、風險性沒有得到規制，產生的嚴重后果也隨著借貸規模的擴大而放大。在這樣的現實面前，如何利用政府規制引導民間資本健康發展，破解民間借貸危機難題，具有重大現實意義，值得思考。

三、政府規制民間借貸行為的必要性

民間借貸對經濟正常運行具有直接影響。首先，民間借貸的發展勢必導致對正規金融系統的沖擊。其次，民間借貸平均利率較高，增加了中小企業融資成本，加重了其負擔，往往經陷入貸方無利可圖，借方無錢可還，經營困難，最終導致了大量企業倒閉。再次，由于現有監管體制對民間借貸無法進行有效的引導，故而民間借貸在一程度上影響了中央宏觀調控的效果，嚴重影響了社會經濟的正常發展。最后，由于民間借貸的隱蔽性，其常常成為金融犯罪的工具，通過民間借貸形式進行的洗錢、高利貸、集資詐騙等犯罪活動已經嚴重破壞了現有的金融秩序。

民間借貸產生嚴重社會問題。民間借貸市場崩潰后，民間融資人的經濟上必然遭受巨大損失，暴力索債、跑路、自殺等一系列問題產生，犯罪率上升。而企業資金鏈破裂后，大批員工失業、企業倒閉，也都增加大量了社會不穩定因素。其一旦失去控制，會在對當地經濟發展、社會生活等造成諸多負面問題。

政府規制職能理應涵蓋民間借貸行為。政府規制，學界又稱為政府監管或政府管制，是市場經濟條件下政府為實現某些公共政策目標，對微觀經濟主體進行的規范與制約。民間金融由于其獨特的兩面性往往被視為“鋪滿鮮花的陷阱”。雖然民間金融有其正面效應，但由于缺乏合理的規制，民間借貸糾紛頻發，各類民刑案件層出不群，因為非法集資引發的民間借貸風潮也此起彼伏。隨著民間資本規模的日益龐大，民間融資行為的作用已經不容忽視，民間借貸政策規制已成為當前亟待解決的現實問題，它不僅對進一步完善金融監管體系、推動我國金融體制改革有現實價值，也對促進民間資本健康發展、維護社會穩定具有深刻意義。

當然，地方政府規制民間借貸行為確實也存在比較大的困難,主要原因在于，一是民間借貸是民事行為，是當事人之間的合意，往往是私下進行的，借貸雙方都想獲得最大化的利益，政府或者第三人往往事先并不知情,除非債務人不能按期償還債務從而引發債務危機,債權人才將借貸行為告知政府或者第三人；二是民間借貸的當事人往往游走在法律的邊緣,合法與非法的界限難以劃清；三是現代金融技術與融資手段花樣翻新,政府規制機構的規制能力往往趕不上金融創新的步伐，增加了規制的難度。但從我國現行的金融法律法規來看，治理民間借貸的非法行為是足夠的。但僅靠嚴格的執法，恐怕難以根除民間高利貸，治本之策還是要從金融政策本身入手。以下是幾點政策建議：

(1)政府要經常性地對公民與企業進行金融風險替示教育，增強民間借貸出借人的風險防范意識。小額度、合理利息之下的民間借貸，是我國熟人社會里的一種融資活動，也是理性經濟人可控的經濟行為。民間借貸一旦涉及大量資金，出借人與借貸人都進行高利貸的套利行為，非常容易滑向非理性的違法行為，脫離實體經濟，成為一場錢生錢、利滾利的金錢游戲。普及經濟學與金融學常識，引導民間資金流人實體經濟以獲取正常的、合理的投資回報，是確保民間資金投資安全的前提。只要具備一些經濟學與金融學常識，這些所謂在高利息包裹下的金錢游戲很快就會被人們所識破。

(2)地方政府需要對準金融機構一刻也不能放松地監管，以防止這些機構介入非法集資活動。最近幾年來，我國許多地方的準金融機構發展很快，一方面支持了地方經濟的發展，另一方面也讓大量的民間資金進人了規范的金融活動之中。但如果政府監管機構監管缺位或者監管不嚴，這些準金融機構會違反監管規定，從事非法金融活動，推動民間借貸的杠桿率。政府成立小額貸款公司的目的是服務“三農”和小微企業,但一些小貸公司專門從事過橋融資與墊資業務,成為民間借貸的替代者。政府需要建立小額貸款公司動態監測信息系統，實行實時化、網絡化、信息化監管。加強對于小額貸款公司、融資性擔保公司、股權投資類企業的現場檢查力度，引人第三方審計，以增加現場檢查的專業性、公允性和檢查深度。

(3)地方金融監管機構與司法機關時刻保持高壓態勢打擊非法金融活動。非法金融活動尤其是非法集資、非法吸收公眾存款的行為,可能會對某個地區的經濟發展起到推動作用，造成一時虛假的經濟繁榮,這些脫離法律監管的地下金融活動，在經濟上行時期，某個產業尤其像房地產價格虛高，投資該行業短期內可能獲得暴利，但這樣的泡沫一旦破滅，企業的資金鏈斷裂，投資者可能血本無歸。按照一般實體經濟的投資回報率，民間高利貸的借款人也不可能獲得一般正常企業經營的利潤率，借款人最終都會去做“錢生錢”的游戲,實際上最終都走上了一條不歸路。從目前金融監管機構所掌握的技術與獲取信息的能力來看，完全可以監測本地區民間金融活動狀況,一旦發現有大量的民間借貸行為發生，監管機構應及時發布預警通知。同時，司法機關對出借人的投訴及時受理，對證據確鑿的違法犯罪行為進行及時打擊，以預防大范圍民間借貸危機的發生。

僅依賴市場自身調節很難克服民間借貸行為中存在的“盲目性”、“逐利性”“信息不對稱”以及“道德風險”等一系列問題，不僅對市場正常運行造成沖擊，更會產生嚴重的社會問題。必須發揮政府職能，通過對民間借貸的有效規制，彌補民間借貸產生的市場失靈。

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