我國PPP模式下政府或有負債風險研究
——以蘭州威立雅水務項目為例

(中南財經政法大學會計學院 湖北 武漢 430073)

一、引言

隨著項目融資的發展，PPP(Public-Private Partnership)，即公私合伙制，又稱公私協力開始出現并越來越流行，該模式下產生的風險也逐漸顯現。PPP是一種公共基礎設施項目的融資模式。在該模式下，鼓勵民營資本與政府進行合作，并參與公共基礎設施建設與運營，以其能實現私人企業盈利和政府部門高效提供公共產品這種雙贏局面的優點受到國內外廣泛關注。但是，在PPP項目的開展過程中，政府和企業面臨的風險因其時間跨度長而出現復雜多變的情況。在諸多風險中容易被忽視的一項是便是政府承擔的或有負債風險。本選題意在研究PPP模式下政府的或有負債風險，分析其形成原因及應對辦法，這對政府優化資源配置，實現預期社會福利有一定引導作用。

二、PPP模式下或有負債風險管理概述

(一)PPP概念及產生原因

PPP(Public-Private Partnership)即公私合作、公私合伙、公私合營、政府和社會資本合作，是指私營部門獲得公共部門授權，為公共項目進行融資建設運營維護并在約定的時間交給政府。PPP模式通過充分發揮政府部門和私營企業的獨特優勢，提高了各類公共產品、公共設施的服務效率，達到了優化社會資源配置的效果，包括建設-經營-移交(Build-Operate-Transfer,BOT)，設計-建設-融資-經營(Design-Build-Finance-Operate,DBFO),及以前在我國較為流行的建造-移交(Build-Transfer,BT)等多種方式。PPP模式最早起源于歐洲18世紀工業革命時代，基礎設施建設需求因加速的工業化進程而激增，政府卻缺乏足夠資金，無法達到社會發展的需求。此時具有資本優勢的私營部門，通過替代政府建設，并向用戶收取使用費的模式，主辦這些基礎設施項目。隨著我國經濟體制改革的不斷深入和市場化開放程度的不斷提高，我國政府正進一步鼓勵社會資本進入基礎設施建設、公共事業及城鎮化發展、自然資源管理等領域，并強調合作過程中的優劣互補、風險共擔、利益共享，由此可見，PPP項目融資在我國有相當大的發展潛力。

(二)或有負債概念及產生原因

或有負債是其最終償還義務視某事項是否發生而定的債務。談到或有負債時，不得不提到的概念是預計負債。兩者之前的區別主要在于對或有事項的確認時點不同，當或有事項發生的可能性很小時，企業承擔的潛在損失屬于或有負債范疇，不在財務報表中列報，否則影響財務報表相關性；當或有事項很有可能發生，具體金額雖不能完全確定但可以合理估計時，企業需要計提預計負債，若當事項完全確定時再計為負債將影響財報的穩健性。政府同企業一樣，也存在形式各異的或有事項導致政府面臨諸多風險，其中財政風險是各國政府無法避免的重要風險。而政府負債中的或有負債則是財政風險的重點關注對象之一。

政府承擔的或有負債產生原因很多，總的來說可歸為顯性因素和隱性因素兩大類。政府顯性或有負債即法律或合同明確認定的政府債務，如：政策性銀行、鐵道等發行債券；間接擔保的外債；與國債投資配套的資金；地方政府擔保，社會保障資金收支缺口；政府各部門為引資而擔保的其他債務等。政府隱性或有負債則是由于利益集團、公眾壓力及政府作為公共部門承擔社會責任而形成的道義上的債務，如：國有銀行不良資產；國有企業未彌補虧損；政策性投資公司呆壞賬損失等。

(三)PPP模式下或有負債風險的特征

1.強隱蔽性

PPP模式下的政府或有負債風險具有更強的隱蔽性。地方財政收入是政府融資的重要組成部分，但地方稅收中幾個重大稅種全部由中央統一管理支配，剩下的征收困難和稅源匱乏的稅收難以維持地方政府龐大的資金需求。在剩下的稅種中營業稅屬于地方政府的較大稅種，而在實施營業稅改增值稅之后，地方可支配財力不足的困境進一步惡化。我國政府大力推進PPP模式的一個重要原因在于其引入民間資本的融資優勢。在該模式下，一些地方政府為行融資之便，緩解短期財政壓力，以公共信用為保證手段，企圖通過減少前期資金投入，以犧牲中長期利益為代價，無節制地提高杠桿率，破壞建設項目收支平衡。它的隱蔽性在于，政府在該模式下進行融資時容易僅著眼于緩解短期財政壓力，再者，或有負債不會直接反應在現時負債中，所以看上去融資經營風險都集中在私營部門。但政府不是盈利部門，它同時肩負提供公共服務、公共產品、公共福利的責任，當項目因為各方原因難以繼續時，企業可以因為項目達不到預期收益而撤資，政府此時卻無法全身而退，最后承擔超過事先商定的債務。有些地方政府甚至專門利用或有負債可以移出表外這一特點，接受高風險項目。這將導致即使政府在面臨巨大財政支出時仍能將財政赤字控制在相對較低水平。因此，PPP模式下政府或有負債的大量積累及其沒有在預算體系中得到體現的特點,充分體現了PPP模式下政府或有負債風險的隱蔽性。

2.易轉化性

PPP模式下的政府或有負債風險易與其他風險相互轉化，更加難以把控。我國大部分PPP項目屬于政府價格監管行業，但目前價格監管體系尚不完善，缺乏可以參考的法律法規，導致價格調整缺乏規律性和可預見性，導致長期收益不確定，降低投資者積極性，如我國曾經歷過兩次外資大規模退出發電行業的浪潮。其中價格風險體現最明顯的是在公共交通收費方面，價格調整不當既會影響投資回報，也會降低公共服務質量，引起社會各界不滿，若是得不到協調，最后便會轉化為政府的或有負債風險。

當政府擁有的公共資源不足以履行其應承擔的支出責任和義務進而對社會經濟穩定發展造成損害時，形成了政府的財政風險。PPP項目所涉及的財政風險則主要是由于政府對或有風險防范不足、政府談判能力不足及公益項目過多等原因引起的。一個PPP項目財務資金的斷裂意味著政府債務風險的顯化和公共服務、公共產品輸出質量下降，這將損害公共福利，進而阻礙社會經濟穩定發展，造成更大吸納民間資本的阻力，使政府收支缺口繼續擴大從而形成惡性循環。在這一過程中，政府或有負債的顯化風險和財政風險相互惡化。

設立產業基金入股PPP項目正成為PPP融資的新模式，為諸多PPP項目的落實打下基礎，不過部分產業基金介入PPP項目公司名為股權、實為債券。部分產業基金表面上是表外融資，不增加地方債務，實則地方政府多以土地出讓收入作保，未將政府債務同社會資本關系劃清。再者，產業基金的投資者動機往往是短期退出，不會參與PPP項目的運營，并對回報率要求較高，這些性質都與PPP長期合作的方針不符，更具有債券而非股權特性，這種明股實債的融資風險也將極大增加政府或有負債風險，并且是未來PPP項目融資時關注的重點。

3.聯動性

PPP模式下的政府或有負債風險具有聯動性。該聯動性分為橫向聯動性和縱向聯動性。橫向聯動性是指其一系列風險轉移和擔保權益轉讓使跟多主體介入，包括私人企業、銀行及地方政府等。縱向聯動性則表現為，一旦PPP融資演變成地方債的變種，形成基層政府的或有負債，這些或有負債和支出缺口最終將轉化為中央政府的或有負債，對長期財政和經濟體系穩定造成損害，最終威脅社會安定，更甚者影響國家信用。政府承擔了大量的公共風險，沖擊財政的平衡和穩定，再者上級政府對下級政府的無限承擔責任，將引發逆向選擇等道德風險，如：地方政府隨意介入高風險的融資會投資活動，以各種直接或間接形式進行集資、提供擔保以擴大投資，無視可能引起的長期風險，這將無形加大中央政府的財政壓力。

三、PPP模式下或有負債風險的應對方式

(一)風險評估

PPP項目普遍具有時間跨度長，不確定性強的特點，政府因此更需要在開展項目前對可能的或有負債風險進行評估，對政府在該項目中承擔的或有負債進行合理統計。常用的計量方法有：現值計量、風險概率計量、保險精算技術、或有權益分析等。現值計量最簡單的是用未來現金流折現，稍微復雜一些是在未來現金流折現的基礎上結合概率因素形成期望現金流。

由于PPP模式下政府承擔的或有負債風險具有隱蔽性、易轉化性，將或有負債單獨分離出來進行估計是不科學的，還應與PPP項目的可行性分析、有益性分析，可實現性分析相結合，這樣才能對或有負債風險進行更合理的評估。

(二)風險回避

PPP模式受到我國政府大力推廣的一個主要原因是其風險分擔，收益共享的特點。在進行風險估計后，政府要做的是設計合理的風險分擔機制，從而達到回避部分風險的效果。其中，該機制應當包括設計權責利對等的組織結構、管理成本最低方承擔相應成本、政府和企業承擔的風險與收益相匹配、設置各方承擔風險上限等涉及風險分擔的幾項具體原則。

(三)風險控制

在評估和分配或有負債風險后，政府需要對已存在的或有負債風險進行控制，方法可以簡單概括為減少存量、控制增量。所有的風險包括或有負債風險管理的終極手段都可歸為對資產的管理和處置。因此政府可以考慮出資建立PPP項目資產管理專屬平臺，負責PPP模式下不良資產的收購和處置管理，聘請經驗豐富的專業人士通過債務追償和資產重組等手段最大程度保障利益。對已出現的項目風險及時止損，提高項目效率，項目效率的提高可促進社會發展，為政府帶來更多財政收入，降低政府負債率，形成良性循環。

四、PPP模式下蘭州威立雅水務項目的案例研究

(一)項目背景

蘭州市政府引入外部投資進行市場化改革的重要舉措，采用BOT模式(PPP模式的一種)。2014年蘭州市威立雅水務集團公司檢測顯示出廠水苯含量嚴重超標，導致蘭州主城區四周居民生活用水停供4天，一度造成礦泉水瘋搶，蘭州市政府的信譽受到極大影響，是典型的PPP失敗案例。蘭州自來水公司長期虧損導致蘭州市供水擴建工程由于資金短缺遲遲無法進行，同時蘭州市政府財政也無能為力，導致蘭州市供水無法滿足市民和城市發展需求。在此情況下，蘭州政府采用吸引外資的方式緩解財政壓力。最后投資人法國威立雅集團以高出競爭者數倍的17.11億元中標，蘭州市供水集團通過轉讓45%的股權給投資人法國威立雅集團并掛牌成立蘭州威立雅水務集團。該項目在07年運營啟動后，給用戶提供了更高質量的生活用水，并且水價在很長一段時間維持穩定，直到14年爆發生活用水嚴重污染危機。

(二)關鍵問題

在簽訂合同前蘭州市政府考慮非常不周全。第一，沒有細致研究法國威立雅集團競標價格高到異常的原因。第二，只著眼于短期利益，沒有對供水系統的維修管理進行合理安排。第三，沒有應急措施，在水污染發生時，蘭州威立雅水務公司在未經政府批準的的情況下停水四天，引起社會各界強烈不滿。第四，對于合同中水價的漲價公式沒有認真研究，導致最后由公眾承擔價格風險。第五，危機發生后政府沒有相關賠償措施。第六，政府在項目建成和運營過程中，未盡到監管的職責，沒有及時發現安全隱患，而且對水這種人們賴以生存自然資源的供應交給其他國家是否合適這一問題沒有進行深入思考。

(三)或有負債風險應對及挑戰

在該項目建設及運營的各階段，蘭州市政府可以算得上非常缺乏風險意識，覺得只要規定了威立雅公司自負盈虧，自行管理就可以萬事大吉。在此次水污染危機爆發之前，該項目還受到很多學者和專家的推崇，并以該項目為研究起點打算推廣至其他市政公共事業，然而危機爆發之后，威立雅公司卻拒絕外界對其公司財務及經營狀況進行調查的要求，而且在項目執行過程中，該公司沒有按照承諾對蘭州市供水系統進行優化，其給出的原因是蘭州市地下供水系統過于復雜，超出其理解和整改范圍，加上威立雅公司本身虧損導致其無力承擔合同中規定的責任。公司本身就是以營利為目的，最壞的結果不過就是破產，但是政府不同，尤其是當這種難以預見的危機爆發后，政府既要承擔輿論壓力，又要自掏腰包解決問題，得不償失。經過此次教訓之后，政府應該加強對PPP項目的監控，雖然不參與管理，但是應該檢測其質量是否達到各項標準，不能當甩手掌柜，而且應該事前規定這類突發性危機爆發后的應對措施，賠償方式，否則所有后果都將由公眾承擔，極大損害政府形象。

五、我國政府應對PPP模式下或有負債風險相關建議

(一)樹立政府對PPP模式下或有負債風險的管理意識

控制重要人們賴以生存資源的自來水公司、電網公司、通信公司等通常以國有企業形式通過公共產品平臺，肩負購買接受PPP項目的責任為公眾提供相應產品或服務。這些項目的運營和公共產品的供應最終還是由各級政府提供支持和保證，然而這些責任有較強的隱蔽性和難預見性，一旦危機發生將極大影響公共秩序，使政府債務激增，增大財政收支缺口，更危險的是喪失公眾信任，使各項工作更加難以開展。

因此，政府更應明白自身肩負的公共責任，對PPP模式持謹慎樂觀態度，樹立該模式下或有負債風險管理和危機應對的意識。

(二)明確政府對PPP模式下或有負債風險的管理職責

要使PPP模式達到提升各項基礎設施建設效率、提升公眾可享有的社會福利的目的，政府需要明確對該模式下或有負債風險管理的職責，將項目中政府預期的未來支出、補貼及收益，選擇合理折現率核算現值，并對項目負債按不同顯化程度進行分級管理。明確其中長期負債風險管理職責，構建有效的風險分擔和財政規劃框架，組建管理PPP項目不良資產的專業技術團隊，建立針對PPP項目風險基金或準備金制度。在建立風險基金或準備金制度時應謹慎選擇風險基金或準備金比例，達到既能覆蓋或有負債風險又能有效隔離或有負債風險的目的。除此之外，結合財政支出周期性規律，規劃項目支出時序，避免出現資產負債期限錯配的難題，并將項目至于權責發生制管理體系下，合理安排舉債權、公共財產權、稅權三者關系，明確風險分擔職責。通過科學合理的利權責相匹配的組織結構，在風險發生前分配好各部門職責，這樣在面對危機時才不會出現相互推諉的情況。公共部門在明確PPP模式下或有負債承擔職責后，有利于實現中長期財政收支均衡，有利于后期PPP項目的維護，可持續地為公眾提供高質量公共產品，維持公共服務質量，有利于服務型政府的構建。

(三)建立政府對PPP模式下或有負債風險的管理機制

1.該管理機制遵循的原則

建立政府對PPP模式下或有負債風險的管理機制應該遵循動態性和實用性原則。因為PPP項目的時間跨度長，政府面臨的或有負債風險不確定性強，因此政府建立的或有負債風險管理機制應該是動態的，應根據項目進程不斷改進，當然在改進過程中要考慮到成本問題，確保該機制實行起來收益高于成本。再者，該管理機制應具備高實用性，盡量用可量化非抽象的標準來設計，否則將變得紙上談兵，失去實踐價值。

2.該管理機制總體框架

在PPP項目的開展過程中，政府應定期組織培訓來提升政府方面監管人員處理項目中各種問題，有必要時可以咨詢和聘請相關領域專業技術人員解決相關難題。對政府為PPP項目提供的各項擔保應由獨立第三方審核其擔保范圍、數量及金額，中央應及時出臺針對PPP項目地方政府提供擔保的規范，防止地方政府提供額外擔保或補貼掩蓋項目的低效和浪費。此外，設定合理的人均負債額、債務預期償還率、平均還債年限、中長期財政赤字率等定量指標來建立政府在PPP模式下承擔或有負債的預警機制。完善政府或有債務會計處理準則和披露規范是有效建政府建立PPP模式下或有負債風險管理機制的關鍵之一。為了不與傳統會計確認相違背，我國政府可以參照新西蘭政府單獨編制或有負債和或有資產表，在PPP項目會計信息披露時單獨編制或有負債表，放松對或有負債的確認條件，量化政府承擔的或有負債風險，以便進行全面的或有負債風險管理。

(四)健全政府對PPP模式下或有負債承擔的法律法規

要想從根源上控制PPP項目下政府負債的難題，需要從或有負債的管理開始，而不是等到已經形成現時償債義務再來約束。因此應健全政府對PPP模式下或有負債承擔的法律法規。目前很多專家學者認為可以通過信用保障為PPP項目融資創造更多機會，因此建議開放國內信用保險項目險產品市場并加速其發展水平，形成PPP項目風險的緩沖區。開放發展這種新的融資平臺需要成熟的法律法規指導其操作流程及運行，不健全的制度不但不能為PPP項目融資提供便利，反而進一步增加政府或有負債風險，因為任何地方政府的融資基礎都是政府信用，最終還是由政府承擔償債責任，因此相關市場需要進一步規范。

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