政府審計服務(wù)國家治理效能的研究

(長沙理工大學(xué) 湖南 長沙 410000)

2015年12月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》提出，要通過完善審計制度，到2020年基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督機制。至此，開始形成政府審計治理能力的提法，政府審計治理能力是政府審計在國家治理中起到基石和重要保障作用的表現(xiàn)，它不同于之前政府審計僅僅是作為一種監(jiān)督控制的手段和經(jīng)濟運行的免疫系統(tǒng)，它拓展了政府審計的內(nèi)容和功能，提出政府審計的本質(zhì)是為人民服務(wù)，其天生就具體治理功能，把政府審計理論從免疫系統(tǒng)論深化到國家治理論。但現(xiàn)在國內(nèi)大部分的學(xué)者將自己的研究重點主要放在了國家治理與政府審計作為兩個獨立主體的關(guān)系關(guān)系，用國家治理視角去探討政府審計理論，因此本文就政府審計服務(wù)國家治理效能這一整體，具有什么特征、會造成什么經(jīng)濟后果展開了討論。

一、政府審計服務(wù)國家治理效能的特征

(一)目標性。目標的指向?qū)π芫哂惺种匾淖饔茫鼪Q定效能的性質(zhì)，是效能作用發(fā)揮的第一要素。凡是目標正確、手段合理、經(jīng)濟適用、風(fēng)險可控的實現(xiàn)其目標則是高效能，否則是低效能，甚至負效能。政府審計實現(xiàn)國家治理效能是指政府審計以主動適應(yīng)國家治理的現(xiàn)實需求、合理控制審計風(fēng)險為直接目標，以審計資源有效配置、系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化為基礎(chǔ)和動為，以審計行為決策為優(yōu)化路徑，實現(xiàn)其治理效能。因此，政府審計實現(xiàn)國家治理效能的目標十分明確，即以經(jīng)濟性、效率性、效果性為原則，實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)實需求，其政府審計目標越明確，越有利于采取合理的手段提高政府審計工作質(zhì)量，實現(xiàn)政府審計系統(tǒng)的效能，進一步提高政府審計治理效能。

(二)自適應(yīng)性。政府審計作為一種國家治理系統(tǒng)的組成部分，是以服務(wù)國家治理目標為前提的。與滿足公司治理和內(nèi)部管理的內(nèi)部審計以及維護資本市場秩序服務(wù)的政府審計不同的是，國民經(jīng)濟運行、國家社會發(fā)展、國家政治體制改革等國家治理內(nèi)容因素是復(fù)雜多變的，政府審計要發(fā)揮自己的治理職能，有賴于政府審計的自適應(yīng)性。自適應(yīng)性是指政府審計的工作安排和成果應(yīng)當能夠適應(yīng)變化的社會政治經(jīng)濟環(huán)境的形勢，適應(yīng)黨和政府各部門的新要求，能夠適應(yīng)人民的新期望，增強為改革開放和社會主義經(jīng)濟建設(shè)的服務(wù)能力和貢獻度，實現(xiàn)治理效能。當政府審計外部環(huán)境以及內(nèi)部環(huán)境發(fā)生變化時，政府審計系統(tǒng)的組織治理結(jié)構(gòu)、審計資源的整合力度、審計人員的專業(yè)技能、政府審計機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制以及審計制度等諸多因素都將與之匹配。因此政府審計作為經(jīng)濟社會“免疫系統(tǒng)”，作為國家治理的工具，必須具有主動適應(yīng)、自動感知、積極應(yīng)對等功能，即必須具有自適應(yīng)性這個特征，這是其生存之道、成長之源、發(fā)展之需、優(yōu)勢所在。

(三)依存性。政府審計是一個復(fù)雜自組織適應(yīng)的國家治理子系統(tǒng)，在國家治理大系統(tǒng)中發(fā)揮著審計治理的監(jiān)督控制職能，政府審計實現(xiàn)國家治理效能通過多種審計能力有機結(jié)合作用組成的一個整體，內(nèi)部由諸多要素共同構(gòu)成，其要素之間相互作用，為實現(xiàn)這個整體的目標而做出相應(yīng)的貢獻。政府審計與外界之間也是相互作用，它依賴于復(fù)雜多變的政府審計環(huán)境以及政府審計資源、能力和信息等存在和運行，促使政府審計實現(xiàn)其治理能力并有效運行的驅(qū)動因素也眾多，例如審計戰(zhàn)略規(guī)劃能力、執(zhí)行能力，審計主體的風(fēng)險駕馭能力、協(xié)調(diào)能力和創(chuàng)新能力等，這些驅(qū)動因素都會對政府審計服務(wù)國家治理系統(tǒng)的產(chǎn)生作用，其治理效能并不是孤立實現(xiàn)的，而是相互作用，相互依存的。同時我們還應(yīng)該認識到要使其審計治理效能最大，還應(yīng)根據(jù)不同的審計機關(guān)規(guī)模、治理結(jié)構(gòu)、環(huán)境變遷、戰(zhàn)略資源決策效率等諸多驅(qū)動因素來動態(tài)、適時確定主要動力和次要影響因子，在這些分力都實現(xiàn)最大化的基礎(chǔ)上，進行有機協(xié)調(diào)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，發(fā)揮系統(tǒng)整合效應(yīng)。

(四)可觀測性。政府審計服務(wù)國家治理要實現(xiàn)效能其生成機理應(yīng)當是明晰、可觀察的其作用的動態(tài)過程不僅可以精確描述，而且出現(xiàn)的機制故障存在問題是可以監(jiān)控、檢測并有效校正的其效能作用效率的程度也應(yīng)當是可以觀測和計量的。因此，政府審計實現(xiàn)國家治理效能的依存性不僅是說明其存在性的基石，而且是對它進行有效評價的前提，更是進行有效調(diào)控和管理的依據(jù)。誠然，求證其存在性有一定的難度。運用傳統(tǒng)的定性分析方法進行描述難以有較強的說服力，必須用較大樣本的經(jīng)驗數(shù)據(jù)進行實證檢驗方可解決這一難題。

二、政府審計服務(wù)國家治理效能的經(jīng)濟后果

(一)制約功能。政府審計在實現(xiàn)國家治理效能的過程中，措施的經(jīng)濟制約主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面，政府審計的存在本身對政府審計對象的經(jīng)濟運行就是一種制約。這種制約能力其實來源于政府審計的經(jīng)濟監(jiān)督活動。在監(jiān)督過程中，審汁會獨立、公正、客觀對審計對象的相關(guān)信息進行揭示和反饋，審計對象在政府審計活動進行之前就會了解到審汁對自己可能會帶來的后果。因此，在其使用資金、運用權(quán)力、履行職責(zé)的過程中，就會潛意識的形成對自己行為的制約。這體現(xiàn)了政府審計在國家治理中為違法違規(guī)等行為的間接性制約。另一方面，政府審計通過收集和檢查相關(guān)信息，對政府的使用資金、運用權(quán)為、履行職責(zé)的情況進行監(jiān)督，在經(jīng)濟監(jiān)督過程中的重點便是對錯誤和偏差的識別并對其進行揭露、糾正和查處。因此，政府審計對制約在國家治理過程中財務(wù)、權(quán)力和職能方面機會主義的發(fā)展有著積極的作用。這也是政府審計在國家治理過程中所體現(xiàn)的制約現(xiàn)象。

(二)穩(wěn)定功能。審計的過程中除了發(fā)現(xiàn)國家治理活動的偏差等問題以外，對相關(guān)政府制度、體系執(zhí)行情況的審計，一方面評價執(zhí)行方的合規(guī)性、效率效果性，另一方面也可以評價制度或體系本身是否合理、能否為國家治理帶來良性的作用就像一臺運行的機器，需要制約運行失誤、差錯的同時也需要保證其運行的方式、方法處于穩(wěn)定的狀態(tài)。保障政府審計在穩(wěn)定經(jīng)濟環(huán)境運行的的過程中摂棄糟巧，同時也要對治理過程中形成的精華和成果進行認可。政府審計客觀、公正性，會使社會公眾進一步認可相關(guān)制度體系，同時作為決策者也可以進一步穩(wěn)定這些成果在國家治理中地位。穩(wěn)定也是進一步發(fā)展、完善的前提，通過政府審計穩(wěn)定職能使國家治理中政府制度、體系等方面運行更加趨于穩(wěn)定，也是完善國家治理的前提。

(三)引導(dǎo)功能。作為國家治理中控制子系統(tǒng)，政府審計最具特點的一項重要的職能就是對國家治理相關(guān)活動提出建設(shè)性的建議，引導(dǎo)國家治理的整體完善。當政府審計發(fā)揮引導(dǎo)職能時，其職能類似于內(nèi)部審計在企業(yè)管理中的職能。在國家治理觀下，政府審計除了向社會公眾提供客觀、可靠的國家治理活動運行的相關(guān)數(shù)據(jù)信息，在形成審計結(jié)論的過程中，還要披露存在的問題及其原因，針對治理中存在的問題提出合理化的改進措施和實施建議。幫助政府對國家進行治理，不斷地引導(dǎo)政府向良性方面發(fā)展、促進法制健全、完善政府治理機制的建設(shè)，保障國家治理目標的實現(xiàn)。

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