基于公平視角的PPP建設(shè)項(xiàng)目政府責(zé)任研究

(中鐵建昆侖投資集團(tuán)有限公司 四川 成都 610000)

一、PPP模式概述

PPP是Public Private Partnership的簡(jiǎn)稱，即政府和社會(huì)資本合作的模式，這種模式將社會(huì)資本中私營(yíng)企業(yè)先進(jìn)的管理模式和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與政府強(qiáng)有力的政策支持實(shí)現(xiàn)充分結(jié)合，并通過(guò)PPP模式解決了社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中關(guān)于政府資金不足和經(jīng)驗(yàn)缺乏等難題。從國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，PPP模式已經(jīng)在公共設(shè)計(jì)建設(shè)項(xiàng)目中充分發(fā)揮了政府和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)我們不能忽視的是，無(wú)論是在公共投資驅(qū)使宏觀資源配置還是具體PPP項(xiàng)目的投資運(yùn)用效益的微觀方面，PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率并不能完全體現(xiàn)在出來(lái)，PPP項(xiàng)目的決策、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)，控制權(quán)的產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、配置等經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生過(guò)程中，必定有許多影響PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)鍵性因素，如何在PPP項(xiàng)目整個(gè)的運(yùn)行過(guò)程中，甄別并分析這些影響項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)鍵性因素，發(fā)現(xiàn)其中的關(guān)系和區(qū)別，才能從整體上提PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率，明確政府的責(zé)任界限，解決政府資金不足與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺失等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)PPP模式的初衷。

二、PPP項(xiàng)目中政府責(zé)任缺失的表現(xiàn)

一直以來(lái)，政府壟斷管理與經(jīng)營(yíng)、公共集體付費(fèi)的模式是我國(guó)傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給方式，在這種模式下，公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供普遍認(rèn)為是公平的。但是在PPP模式中，私營(yíng)部門獲得了公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給權(quán)利，扮演著以往政府負(fù)責(zé)管理與經(jīng)營(yíng)的角色。但需要注意的是，在我國(guó)PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐中，也存在著私營(yíng)機(jī)構(gòu)為了追求自身利益，主觀上不愿意提供盈利較少的服務(wù)項(xiàng)目，所運(yùn)營(yíng)的公共服務(wù)帶有明確的趨利性，導(dǎo)致了公共服務(wù)供給的不公平。同時(shí)，在PPP項(xiàng)目中，合同為PPP項(xiàng)目明確了政府與社會(huì)資本不同的責(zé)任和權(quán)力，并對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制作出了規(guī)定，但其合同根本的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、不確定性、不靈活性和不完整性都讓其交易成本變得更高，造成其存在潛在的違約風(fēng)險(xiǎn)。如在英國(guó)，由于人口結(jié)構(gòu)的變化，政府不再需要PPP模式建設(shè)的學(xué)校之后，仍然需要按照合同所約定的條款繼續(xù)付款，這種情況說(shuō)明，PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期性合同為項(xiàng)目帶來(lái)了巨大的不靈活性，即便是公共服務(wù)項(xiàng)目被取消，政府依然需要支付相應(yīng)費(fèi)用，如果處置不當(dāng)，或者政府因自身問(wèn)題極大可能造成信用問(wèn)題。

其次，由于政府相關(guān)部門缺乏PPP項(xiàng)目的操作經(jīng)驗(yàn)，在PPP項(xiàng)目運(yùn)作的某個(gè)環(huán)節(jié)的失誤，就可能導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的失敗。例如，在沈陽(yáng)第八水廠PPP項(xiàng)目的招標(biāo)中，只有一個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)參加了投標(biāo)，此時(shí)政府仍然選擇了合資而沒有重新進(jìn)行招標(biāo)，這就變相的拒絕了其他有能力的私營(yíng)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致各個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的參與權(quán)不平等，沒有統(tǒng)一規(guī)范的準(zhǔn)入規(guī)則和程序，就難以保障PPP項(xiàng)目的合作起點(diǎn)公平性，項(xiàng)目的合作效率也無(wú)從談起。

最后，PPP項(xiàng)目的利益分配原則不統(tǒng)一，也是影響著PPP項(xiàng)目效率和成功率的重要原因。我國(guó)目前還沒有PPP項(xiàng)目統(tǒng)一的利益分配原則，在具體項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的溝通與協(xié)調(diào)水平也不太理想，導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目的公共利益最大化目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，難以保證PPP項(xiàng)目的結(jié)果公平。同時(shí)政府是為了滿足日益提高的公共服務(wù)需求而進(jìn)行投資建設(shè)，私人承包商的目標(biāo)則是希望在PPP建設(shè)項(xiàng)目合同周期中最大化自己的利益，由于合同的不完全性等原因，提供了機(jī)會(huì)主義行為的操作空間，承包商可能利用自己的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)等方面優(yōu)勢(shì)，增加自己的利益回報(bào)，這種利潤(rùn)的增加往往是以政府成本增加甚至犧牲公共利益為代價(jià)，最終可能導(dǎo)致雙方都沒有達(dá)到最理想的狀態(tài)，PPP建設(shè)項(xiàng)目既沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益提高，也沒有實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)服務(wù)公眾的建設(shè)目標(biāo)。王德凱

三、我國(guó)PPP項(xiàng)目政府責(zé)任缺失的原因

(一)起點(diǎn)不公平。從PPP項(xiàng)目在我國(guó)的實(shí)踐和發(fā)展來(lái)看，我國(guó)目前還沒有詳細(xì)、統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入規(guī)則和程序，雖然某些PPP項(xiàng)目在前期籌備中提到了招標(biāo)階段市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要性，但是缺乏，對(duì)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的具體管理辦法及競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)入方面的具體規(guī)定，全國(guó)范圍內(nèi)也沒有相對(duì)科學(xué)、完整的準(zhǔn)入管理體系進(jìn)行參考，進(jìn)而造成了，某些PPP建設(shè)項(xiàng)目市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)起點(diǎn)不公平的現(xiàn)象發(fā)生。例如重慶市集中簽約的八個(gè)重大PPP項(xiàng)目合作中，大部分中標(biāo)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位是國(guó)有企業(yè)，只有在軌道交通項(xiàng)目中，選擇了更有經(jīng)驗(yàn)的香港鐵路有限公司，這種情況說(shuō)明，目前PPP項(xiàng)目的簽約還對(duì)民營(yíng)企業(yè)有著一定的歧視，民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)無(wú)法公平地進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，存在PPP項(xiàng)目起點(diǎn)上的機(jī)會(huì)不公平。

(二)結(jié)果不公平。如上文所述，我國(guó)目前還沒有統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目利益分配體系標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的結(jié)果公平性沒有根本的政策保證。在PPP項(xiàng)目中，政府部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)存在的根本差異，如何平衡政府部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中不同的需求是PPP項(xiàng)目發(fā)展需要解決的重要問(wèn)題，而以利益為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)的分配公平性直接關(guān)系著PPP項(xiàng)目能夠順利的運(yùn)行。

四、強(qiáng)化PPP項(xiàng)目中的政府責(zé)任的建議

(一)建立和完善政府決策機(jī)制。首先，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾的參與進(jìn)行良好引導(dǎo)；在PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，政府機(jī)構(gòu)、公眾、私營(yíng)機(jī)構(gòu)共同組成了項(xiàng)目利益主體，但由于公眾所掌握的信息有限，所以在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，公眾往往處于劣勢(shì)的地位，為了保障公眾的權(quán)利，政府需要對(duì)公眾的參與進(jìn)行科學(xué)的引導(dǎo)，通過(guò)，高度的公眾參與，可以明顯提升公眾對(duì)PPP建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督力度，避免出現(xiàn)獨(dú)占決策權(quán)的現(xiàn)象，進(jìn)而更好地維護(hù)大眾利益。其次，政府應(yīng)當(dāng)建立項(xiàng)目評(píng)估體系；在PPP項(xiàng)目的決策階段對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等方面進(jìn)行全面而充分的評(píng)估，是確保項(xiàng)目成功的重要前提條件，因此，政府需要針對(duì)這幾個(gè)環(huán)節(jié)建立完善的項(xiàng)目評(píng)估體系，選擇經(jīng)過(guò)物有所值評(píng)價(jià)方法篩選后的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方案，科學(xué)合理地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)作效率。

(二)強(qiáng)化政府信用保障。首先，在PPP項(xiàng)目的合同簽訂中，應(yīng)當(dāng)明確由于政府失信、違約而產(chǎn)生不良影響的政府賠償措施，如果項(xiàng)目產(chǎn)生不可抗力或不可預(yù)測(cè)的情況，允許雙方根據(jù)協(xié)議作出部分調(diào)整，從而達(dá)到雙方權(quán)利和義務(wù)的平衡性，保證雙方責(zé)任，與權(quán)利的公平。其次，應(yīng)當(dāng)完善政府信用監(jiān)督機(jī)制；建立相對(duì)獨(dú)立的，第三方政府信用監(jiān)督機(jī)構(gòu)是監(jiān)督政府信用是否有效實(shí)施的重要保障，一路的，獨(dú)立第三方社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以有效提升政府履行責(zé)任水平，從而更有力的約束政府的失信行為。

五、結(jié)論

在PPP項(xiàng)目中，政府的主導(dǎo)和推動(dòng)作用決定著PPP項(xiàng)目能否健康、有序的運(yùn)行，PPP項(xiàng)目中政府責(zé)任的強(qiáng)與弱，是能否實(shí)現(xiàn)政府所代表的公共利益需求的關(guān)鍵所在。只有充分明確政府責(zé)任在PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的重要性，才能在當(dāng)前我國(guó)資本市場(chǎng)逐漸完善的大背景下，強(qiáng)化政府在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中的主導(dǎo)和推動(dòng)作用，強(qiáng)化PPP模式下政府責(zé)任是提升PPP模式在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)中重要作用的必經(jīng)之路。

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