淺析旅游項目開發(fā)中的“PPP”模式

(四川工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院 四川 都江堰 611830)

引言

近年來，旅游項目開發(fā)由于為缺少合適的政府與社會資本合作模式，一直采取財政投入為主的模式。隨著旅游消費需求的升級變化，福射帶動面不斷拓寬，綜合影響力越來越大，加之受國內(nèi)外經(jīng)濟形勢復(fù)雜多變的影響，許多地區(qū)都把旅游業(yè)納入整體發(fā)展戰(zhàn)略，并提出了建設(shè)旅游戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標。在此背景下，單靠國家財政投入已遠不能滿足旅游業(yè)發(fā)展需求。PPP模式通過政府與社會資本合作，共同開發(fā)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，借助社會資本力量為政府減負，最終雙方實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。PPP模式推廣運用到旅游領(lǐng)域，無疑將為旅游業(yè)的發(fā)展提供新的融資模式，為實現(xiàn)旅游戰(zhàn)略目標提供助力。

一、旅游開發(fā)中的“PPP”模式

(一)“PPP”模式概念

PPP(Public—Private—Partnership)模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式的典型結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營。

(二)旅游項目開發(fā)中的PPP模式

旅游業(yè)所具有的公益性與商業(yè)性的雙重性質(zhì)，具備借力PPP模式的天然基因。PPP模式的運用，可以為旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供重要的資本和專業(yè)支持，有效突破旅游融資瓶頸與經(jīng)營管理問題。PPP模式將成為經(jīng)濟新常態(tài)下我國旅游產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)升級的新動力。

對于旅游行業(yè)而言，PPP模式是新常態(tài)下發(fā)展我國旅游產(chǎn)業(yè)的動力性抓手。PPP模式既是融資概念，更是一個景區(qū)項目管理概念，強調(diào)的是PPP項目對景區(qū)的全壽命周期運營管理，分為兩個“生命周期”，第一是匯聚社會資本的投資力量，為旅游景區(qū)建設(shè)和周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資；第二是在提高景區(qū)旅游服務(wù)質(zhì)量等軟件上發(fā)揮作用的階段，即項目運營管理階段。

目前全國景區(qū)中國有性質(zhì)的占53.3%，國有就必須要考慮公益性，但要謀求發(fā)展，就必須具有商業(yè)性，這種雙重性長期以來成為困擾景區(qū)發(fā)展的一個瓶頸。采用PPP模式，可發(fā)揮政府政策支持和企業(yè)市場化運作的雙重優(yōu)勢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府主導(dǎo)，運營由企業(yè)主要負責(zé)，通過低成本解決景區(qū)運營費用問題，兼顧景區(qū)發(fā)展的公益性和商業(yè)性特征。

不過，PPP模式在我國運用處于起步階段，在公共項目中的運用并不成熟，相關(guān)法律有待健全。對新常態(tài)下的中國式PPP模式，始終要有清醒的認識，要通過不斷提高認識和學(xué)習(xí)實踐，去把握其方向和規(guī)律。

(三)“PPP”模式在旅游開發(fā)中的優(yōu)點分析

1.有利于緩解旅游景區(qū)的融資難題。

旅游景區(qū)項目投資規(guī)模大、回收周期長、融資渠道窄、投資風(fēng)險大，融資成為開發(fā)的一大瓶頸。應(yīng)用PPP模式，創(chuàng)新投融資機制，引入社會資本投資，可緩解政府建設(shè)資金的不足。另一方面，政府通過各種方式支持引入社會資本的項目，可強化社會資本信心。

2.有利于處理政府與旅游景區(qū)項目開發(fā)主體的關(guān)系。

政府與項目開發(fā)主體的關(guān)系沒有理清，會導(dǎo)致矛盾甚至沖突，影響項目的開發(fā)進程和品牌形象。應(yīng)用PPP模式的協(xié)調(diào)機制，政府與旅游景區(qū)項目開發(fā)主體共同籌劃，充分協(xié)商，形成一種利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系，盡可能減少行政意志干預(yù)開發(fā)，減少開發(fā)效果與政府規(guī)劃背道而馳，減少不必要的爭議。

3.有利于處理開發(fā)主體與周邊居民的關(guān)系。

周邊居民的生活一定程度上會受到項目開發(fā)影響，反之亦然。因此需要政府與開發(fā)主體在簽訂合同前充分考慮包括周邊居民在內(nèi)的各相關(guān)方的利益，預(yù)見和處理景區(qū)周邊可能出現(xiàn)的負面關(guān)系，確保旅游景區(qū)項目開發(fā)平穩(wěn)有序開展

(四)有利于發(fā)揮旅游項目開發(fā)主體的專業(yè)優(yōu)勢。

讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，將市場資金調(diào)動起來，讓市場的專業(yè)人才、技術(shù)、觀念和管理活起來、用起來。項目開發(fā)主體利用其專業(yè)經(jīng)驗和觀念，由旅游專業(yè)人才運用專業(yè)技術(shù)和管理來規(guī)劃、建設(shè)、整合、運營、包裝和推廣旅游景區(qū)，使之更加順應(yīng)市場規(guī)律和需求。

(五)PPP模式是旅游部門引導(dǎo)景區(qū)項目開發(fā)的有力抓手

長期以來，旅游部門引導(dǎo)景區(qū)項目開發(fā)缺少切入點與應(yīng)有的話語權(quán)，專業(yè)性沒有得到有效發(fā)揮。應(yīng)用PPP模式，可以賦予旅游部門引導(dǎo)旅游景區(qū)項目開發(fā)的切入機遇。旅游部門在主導(dǎo)或參與制定PPP模式實施方案時，在政府與社會資本協(xié)商的過程中，充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，提出行業(yè)意見，規(guī)范各類旅游景區(qū)發(fā)展。

綜上，應(yīng)用PPP模式是破解旅游景區(qū)項目開發(fā)關(guān)鍵性難題的實用手段。旅游業(yè)界應(yīng)當加強相關(guān)研究，密切關(guān)注最新的投融資體制機制改革和管理模式發(fā)展動態(tài)，用PPP思維策劃布局、解決問題、謀求發(fā)展。綜上，應(yīng)用PPP模式是破解旅游景區(qū)項目開發(fā)關(guān)鍵性難題的實用手段。旅游業(yè)界應(yīng)當加強相關(guān)研究，密切關(guān)注最新的投融資體制機制改革和管理模式發(fā)展動態(tài)，用PPP思維策劃布局、解決問題、謀求發(fā)展。

二、“PPP”模式在旅游開發(fā)中的適用分析

雖然PPP模式目前正在全國范圍內(nèi)被如火如荼地推廣，然而這種有效的融資模式并不能包治百病，一些領(lǐng)域，一些項目有不同的融資需求，并不都適用PPP模式。加之從前面闡述中可知目前對旅游PPP項目的推廣還不夠深入，可以說才在起步摸索階段。因此，有必要對旅游領(lǐng)域PPP模式的適用性進行研究分析。

(一)定位分析

1.旅游項目具有準公共產(chǎn)品屬性

在現(xiàn)實生活中，旅游項目的經(jīng)濟屬性并不是一成不變的，在消費不擁擠時，它具有非競爭性，在消費擁擠時，管理人員和景點設(shè)施也就相應(yīng)增加，從而使旅游的總成本增加，使它具有競爭性；免費開放時具有非排他性，收取口票時對消費者進行了限制，又使它具有排他性。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展完善，產(chǎn)生了旅游景區(qū)量的需求競爭，加之消費者對旅游項目質(zhì)量要求的不斷提高，數(shù)量有限的優(yōu)質(zhì)旅游項目必然引發(fā)消費競爭。例如，越著名的景區(qū)在節(jié)假日期間越容易出現(xiàn)“癱瘓”狀態(tài)，旅游消費需求競爭越激烈。因此，旅游項目具有準公共產(chǎn)品特性。此外，旅游項目消費具有外部收益性，這是準公共產(chǎn)品的突出特點。旅游項目的建設(shè)是針對消費者不同層次的需求展開的，其社會功能也是通過消費者的消費實現(xiàn)的，即旅游項目消費的外部收益是通過內(nèi)部收益來發(fā)揮的。旅游項目的內(nèi)部收益表現(xiàn)在消費者在游覽不同類別和層次的旅游景區(qū)，滿足自身精神文化需求的同時，陶冶了情操，增智益神，娛樂健身，進而有利于促進社會和諧安定。旅游項目消費的外部收益性表現(xiàn)在優(yōu)秀的自然文化、歷史古跡等旅游資源將通過游覽行為得到繼承和發(fā)展，符合時代發(fā)展又具有民族特色的紅色旅游等當?shù)芈糜萎a(chǎn)品得以形成。旅游活動與經(jīng)濟有密切聯(lián)系，是社會經(jīng)濟發(fā)展的增長點。與此同時，旅游產(chǎn)業(yè)還將對交通、餐飲、就業(yè)等產(chǎn)生綜合帶動效應(yīng)，對經(jīng)濟社會的貢獻日益增大。

2.旅游項目具備“使用者付費”基礎(chǔ)

PPP模式改變了過去政府向社會資本直接購買公共產(chǎn)品和服務(wù)的傳統(tǒng)模式，推動建立一種政府與社會資本之間的長期合作關(guān)系。目前，根據(jù)財政部對PPP模式的概念界定，我國主推的PPP模式是試圖通過使用者付費的方式償還企業(yè)的投資成本和支付投資回報，以減輕政府債務(wù)負擔(dān)。特別在物有所值方面，旅游項目具有經(jīng)營性和營利性，項目建成開放后，在客源有保障的情況下，可以從口票收入和景區(qū)內(nèi)外交通、食宿、娛樂、服務(wù)等項目的經(jīng)營收入中獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流，用來支付投資成本和收益，旅游項目的投資成本及收益最終由游客承擔(dān)。因此，通過PPP模式引入社會資本建設(shè)旅游項目，有較穩(wěn)定的收入來源保障，不會顯著增加政府財政負擔(dān)。

3.旅游項目建設(shè)需要公私合作

旅游景區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需要政府財政承擔(dān)。景區(qū)對外開放需要具備較為完善的旅游道路、游步道、停車場、游客服務(wù)中心、旅游廁所、標示標牌等旅游服務(wù)設(shè)施，以及供水、供電、環(huán)保、公共衛(wèi)生、通訊、救援等旅游輔助設(shè)施。通常來講，這些都是基礎(chǔ)性的、公益性質(zhì)的旅游產(chǎn)品和服務(wù)，主要由政府提供建設(shè)，包括旅游公共信息服務(wù)體系、旅游安全保障體系、旅游交通便捷服務(wù)體系、旅游便民惠民服務(wù)體系和旅游行政服務(wù)體系五個方面。其中旅游公路、景區(qū)連接道路等已經(jīng)成為旅游景區(qū)建設(shè)中投資大、難通過“使用者付費”解決，而又必不可少的交通基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)經(jīng)費通常由各級政府通過傳統(tǒng)的“BT模式”解決，進一步增加了政府的財政支出負擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險。此外，旅游項目本身較為復(fù)雜，涉及利益面廣，需要專業(yè)的機構(gòu)和團隊給項目運作出謀劃策。政府通過引入具有資金實力和專業(yè)經(jīng)驗的社會資本開發(fā)運營旅游項目，不僅能有效解決建設(shè)資金不足的難題，還能依托專業(yè)機構(gòu)的技術(shù)、經(jīng)驗、人才和創(chuàng)新能力全面提升旅游項目的產(chǎn)出效益和綜合質(zhì)量。

(二)PPP模式在旅游領(lǐng)域的重點運用領(lǐng)域和運用條件

1.重點運用領(lǐng)域

在旅游食、住、行、游、購、娛六要素中，PPP模式在為所有旅客服務(wù)的公眾交通，如民航、鐵路列車、公路、城市公交和客輪等的“交通”為代表的“行”和以國有自然風(fēng)景和歷史文化資源為基礎(chǔ)建設(shè)的“旅游景區(qū)”為代表的“游”中，具有較強的適應(yīng)性和較大的推行空間。旅游景區(qū)是依托山川、河流、湖泊等自然資源和文化、歷史、遺產(chǎn)等人文資源建設(shè)而成，屬于國家和全民共有，所有人享有觀賞、體驗、品味旅游資源和旅游景區(qū)的權(quán)利，擁有保護旅游資源和生態(tài)環(huán)境，傳承歷史和文化的義務(wù)。旅游資源具有明顯的公共性特征，除人工栽培與繁殖的動植物外，基本都是不可再生的資源，一旦破壞將很難完全修復(fù)，甚至?xí)肋h消失，需要科學(xué)開發(fā)利用，加強保護。因此也有人把旅游資源看做是國家戰(zhàn)略性資源。《旅游法》規(guī)定：“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的口票及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費項目，施行政府定價或者政府指導(dǎo)價，嚴格控制價格上漲”。因此，旅游景區(qū)的運營并不是完全市場化的，而是具有典型的公益性、大眾性和社會性。景區(qū)收取口票管理時，就產(chǎn)生了排他性但非競爭性，成為準公共產(chǎn)品。國家掌握旅游項目的所有權(quán)，政府有關(guān)部口掌握旅游項目的管理權(quán)，客運、食宿、購物、娛樂等項目可通過特許經(jīng)營交由市場來經(jīng)營，政府進行一定程度的干預(yù)，確保實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。

旅游基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目主要指旅游公路、機場、碼頭等為重點的旅游基礎(chǔ)設(shè)施和以游客服務(wù)中心、旅游廁所等為重點的旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目。旅游基礎(chǔ)和公共服務(wù)配套項目具有鮮明的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)特征，不僅要滿足游客的旅游需求，更多地是要滿足當?shù)鼐用竦慕煌ê陀雾枰２扇PP模式，吸引社會資本進入旅游基礎(chǔ)和公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域，通常采用使用者付費和可行性缺口補助相結(jié)合的方式實現(xiàn)社會資本的投資回報，有條件的地區(qū)，也可捆綁優(yōu)勢旅游資源的開發(fā)權(quán)，完全通過使用者付費的方式回籠資金，減輕政府財政負擔(dān)。

2.運用條件

推廣PPP模式的一個重要意義就是要加快公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)水平。因此，對于符合公共產(chǎn)品和服務(wù)屬性，并且對社會資本具有充足吸引力的旅游項目，主要還需要具備以下運用條件：一是具有經(jīng)濟可行性。項目建設(shè)要對區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展具有關(guān)聯(lián)帶動作用，促進周邊經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展，創(chuàng)造廣泛的就業(yè)渠道和大量的工作崗位，當?shù)厝嗣袷杖胨揭搽S之得到提高。二是具有環(huán)境可行性。在項目建設(shè)期或運行期產(chǎn)生工程污水和生活污水要符合排放要求，產(chǎn)生大氣、噪聲、建筑垃圾及施工污水污染必須是短期的，污染可控，在周圍居民接受程度范圍內(nèi)。三是具有社會效益可行性。項目建成后，能滿足當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需求和廣大城鄉(xiāng)居民生活水平提高的需要，促進當?shù)亟?jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等綜合效益的全面增長，具有較好的社會效益。四是通過物有所值評價。通過對項目全生命周期內(nèi)政府支出凈現(xiàn)值與政府傳統(tǒng)采購模式凈成本現(xiàn)值進行定性和定量分析，區(qū)分與政府傳統(tǒng)采購模式相比，能否減輕財政支出壓力、增加公共供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高效率、促進創(chuàng)新和公平競爭。

三、旅游PPP項目運作中需要關(guān)注的問題

2014年11月，財政部113號文印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，將PPP項目實施流程分為識別、準備、采購、執(zhí)行和移交五個階段，結(jié)合目前的實際情況對五個階段運用的過程中已經(jīng)涉及或可能涉及到的一些需要注意的重要環(huán)節(jié)進行探討。

旅游業(yè)一直是我國政府支持并鼓勵社會資本投資的領(lǐng)域。自2009年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，提出“鼓勵社會資本公平參與旅游業(yè)發(fā)展，鼓勵各種所有制企業(yè)依法投資旅游產(chǎn)業(yè)”以來，陸續(xù)在出臺文件中強調(diào)將旅游市場推向社會資本，但并沒有在政策中明確社會資本投資旅游業(yè)的具體方式。由于旅游領(lǐng)域公共項目有現(xiàn)金流入充足的經(jīng)營性項目和現(xiàn)金流入不充足、甚至是沒有現(xiàn)金流入的非經(jīng)營性項目，對社會資本有著強大吸引力的是那些具有較好現(xiàn)金回報的公共項目，但是這些項目如果把握不好，采用PPP模式后，就有可能給社會資本帶來豐厚回報。利用公共資源實現(xiàn)的“暴利”顯然違背了政府借助社會資本進行項目實施運作的初衷。而那些對社會資本缺乏吸引力的現(xiàn)金流入少的項目，采用PPP模式后則因政府支付缺口性補助而給政府帶來一定的財政壓力。正是基于上述考慮，雖然財政部己將旅游項目納入PPP試點項目中，但各地對旅游PPP項目識別松緊不一。

因此，在旅游PPP項目申報時，要注意項目建設(shè)內(nèi)容申報方向，項目包裝需要體現(xiàn)更加鮮明的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)特征。推進旅游+新的生活方式，包括旅游+休閑度假、旅游+新型養(yǎng)老、旅游+養(yǎng)生等，便于更容易被政府認定為PPP項目。

[1]汪文雄,錢圣,楊鋼橋.PPP模式下農(nóng)地整理項目前期階段效率影響機理研究[J].資源科學(xué),2013,(02):341-352.

[2]梁明珠,易婷婷,Bin Li.基于DEA-MI模型的城市旅游效率演進模式研究[J].旅游學(xué)刊,2013,(05):53-62.

[3]嚴曉健.公私合作伙伴關(guān)系(PPP)的應(yīng)用及審計重點探討[J].審計研究,2014,(05):45-51.

[4]梁明珠,劉志宏.游客視角的濕地景區(qū)游憩沖擊:維度及其影響——以廣州南沙濕地公園為例[J].旅游學(xué)刊,2015,(02):42-51.

[5]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實例證[J].改革,2015,(01):78-89.

[6]高穎,張水波,馮卓.PPP項目運營期間需求量下降情形下的補償機制研究[J].管理工程學(xué)報,2015,(02):93-102.

[7]余逢伯.新常態(tài)下PPP模式的機遇、挑戰(zhàn)與對策[J].金融論壇,2015,(08):75-80.

[8]陳志敏,張明,司丹.中國的PPP實踐:發(fā)展、模式、困境與出路[J].國際經(jīng)濟評論,2015,(04):68-84+5.