開州漢豐湖流域管理問題的對策分析

(四川大學 四川 成都 610065)

一、研究背景及意義

(一)研究背景

開州區(qū)(原名開縣，2017年撤縣改區(qū))坐落于西南地區(qū)直轄市——重慶市東北部，長江之北。由于三峽水庫采取“蓄清排濁”的運行形式，即在冬季時期蓄水量可以達到175m，而在夏季的時候蓄水量卻銳減到145m，在冬夏交替之間就形成了高達30m的水位差，由此形成了典型的三峽水庫消落帶。耐旱植物在蓄水期被淹沒而無法存活，耐淹植物在枯水期也面臨同樣的生存問題。隨著植被的流失，土壤也會流失，造成水體污染，生態(tài)系統(tǒng)退化，生物的多樣性降低，從而造成一列的生態(tài)問題。因此消落區(qū)治理成為世界性難題，更無世界上成功經驗可以借鑒，為此，開州區(qū)政府為了解決消落區(qū)給新城市帶來的一系列生態(tài)環(huán)境、經濟發(fā)展、社會民生問題，綜合各方專業(yè)的指導意見，最終決定在新城下游的烏楊村修建調節(jié)壩，以達到調節(jié)水位，將高達30m的消落區(qū)降到了不足5m，極大的抵緩了消落區(qū)所帶來的一系列負面影響。由于調節(jié)壩的修建，在開州區(qū)內就形成了常年水位高于170m，面積達到14.88平方公里的城市內湖——漢豐湖。由此形成了湖在城中，城圍湖而建的人工景觀，漢豐湖不僅破解了消落帶的治理難題，還為開州區(qū)未來的發(fā)展建設帶來了新的機遇，甚至可以說新縣城與漢豐湖同呼吸共命運。因此對漢豐湖流域的管理可以上升到新縣城未來發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略層面，開州區(qū)政府也正在打造漢豐湖流域，希望將漢豐湖作為開州的名片，將開州打造成為一座旅游城市，促進城市的開放與發(fā)展。并且已經取得了初步的成果，2013年被評為“中國十大休閑小城”之一，2014年漢豐湖又被評為“國家4A級旅游景區(qū)”，2016年又當選“新三峽十大旅游新景觀”，因此保護好漢豐湖流域關系到城市未來的發(fā)展與繁榮，為了寫好開州漢豐湖這篇文章，開州區(qū)人民政府在開州區(qū)人民政府信息公開網站上公布了一系列打造漢豐湖的規(guī)范性文件，包括圍繞漢豐湖流域的城市開發(fā)，濕地公園的開發(fā)與保護，旅游開發(fā)等，并專門成立了漢豐湖管委會，打造出漢豐湖一日游路線。可見政府的重視。

(二)研究意義

有利于加強政府解決復難問題的能力。本文在循證政策制定的運用的實踐基礎上，欲運用在國內剛起步的循證的思路，來解決開州區(qū)漢豐湖流域管理這一新問題，為政府相關工作者提供解決復難問題的新的思路與理論方法。有利于漢豐湖開發(fā)與保護兩手抓，最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、漢豐湖流域管理現(xiàn)存問題分析

漢豐湖流域管理現(xiàn)存的問題主要有以下幾個方面：

一是流域水資源的管理缺乏統(tǒng)一性：目前開州區(qū)對漢豐湖的管理形式實質上還是以行政區(qū)域管理為主的分級分部門的管理模式，以流域為單位進行管理的指導方針落實不夠。主要由開州水務局、環(huán)保局、水利局等單位進行分散管理，環(huán)湖開發(fā)，景點建設等則有漢豐湖公司、旅游公司等社會企業(yè)負責，沒有一個統(tǒng)一的保護開發(fā)部門。

二是地方本位主義，部門利益：開州區(qū)的水資源管理部門都歸區(qū)人民政府管轄，這些部門的管理權限都受到區(qū)人民政府的約束與限制。

三是相關管理部門之間事權不清：目前開州水利局負責漢豐湖流域的水利規(guī)劃，環(huán)保局負責水土環(huán)境，國土資源局負責地下水的開發(fā)與利用規(guī)劃，漢豐湖管委會負責環(huán)湖開發(fā)和景點建設等，分工過細。

四是缺乏監(jiān)督機制：由于沒有一個具有綜合性的流域監(jiān)督管理機構，目前還是一種散狀的管理形式。

五是公眾參與不足：在漢豐湖的流域管理過程中，公眾參與機制沒有發(fā)揮應有的作用，公眾參與程度低。

三、對策建議

(一)英國流域管理的經驗借鑒

英國是世界上最先制定水法的國家，英國陸續(xù)頒布了一系列的有關水資源管理的法令，其中最重要的當屬1973年頒布《水法》。除了核心的《水法》外，還有其它一些涉及到水資源管理的相關法律，如《污染控制法》、《環(huán)境保護法》、《水資源法》等。從20世紀30年代到20世紀70年代這近40年的時間里，英國對本國流域主要實行多個機構的分頭管理、嚴格的分工，各個機構之間利益糾葛，協(xié)調難度大，暴露出一系列問題。20世紀80年代之后，英國政府為解決單一的流域管理所暴露的一系列問題，成立了國家河流管理局，它的主要職責是編制針對流域管理的整合計劃。其中的成功典型有泰晤士河水務局，設立目的在于解決由于工業(yè)革命所導致的泰晤士河流域的生態(tài)污染問題，泰晤士河水務局位于倫敦，由6個處組成：水資源規(guī)劃處、水資源管理處、水質處、農田排水處、漁業(yè)和旅游處、行政管理處。是以方便對泰晤士河進行綜合監(jiān)管而成立的監(jiān)管機構，它是一個獨立于地方政府的非營利性的機構，其主要職責就是對泰晤士河流域進行整合集中管理，擁有較大的事權。

(二)美國流域管理的經驗借鑒

雖然直到今天美國也沒有制定出一部統(tǒng)一的，適用于全美的流域管理法，但它結合實際流域的情況，制定出了許多成功的專門法。如1933年的美國第一部流域法——《田納西河流域管理局法》就是這樣的一部專門針對田納西河流域進行綜合管理的法律，實驗證明，它是行之有效的。在1933年美國并建立了世界上第一個綜合性的流域管理機構——田納西流域管理局，它既是隸屬于美國聯(lián)邦政府部門的一級機構，同時又是一個獨立的經濟實體，擁有對田納西河流域進行綜合規(guī)劃、開發(fā)、保護等廣泛的權力。除此之外，法律還賦予該機構獨立的財政權以及自治權。但實際情況卻并沒有因為田納西流域管理局這個個案的設立而使整個美國分散的流域管理現(xiàn)狀得到質的改善。到1950年，成立了全美水資源理事會以及各州各流域的委員會，委員會的主要任務是對本州的流域進行綜合規(guī)劃與開發(fā)，并向理事會提出規(guī)劃意見和建議。水資源理事會和各流域委員會的確立才真正標志著美國的水資源管理從分散到集中的轉變。到1980年，聯(lián)邦政府廢除了全美水資源理事會，取而代之的是國家水政策局，其只制定政策，具體事務由各州政府拍板，可以明顯看出，這時的流域管理形式又從集中轉向分散。而1993年以后，以流域做為一個單元進行綜合管理收到了美國聯(lián)邦政府和各州政府的雙重重視。其中典型的田納西流域管理局就是一個擁有廣泛權力的獨立的對流域進行綜合開發(fā)管理的機構，它的成功實踐對世界其他國家影響很大。

四、對開州漢豐湖流域管理的啟示

一是重視立法對流域管理的重要性。法律賦予流域管理機構的權威與權力，確保流域管理機構決策行動的有法可依。英國、美國、澳大利亞、法國都建立了自己的水法、流域法等來賦予流域管理機構廣泛的權力，確保其行動效力。

二是分散到綜合的流域管理模式。雖然每個國家的自然環(huán)境、政治環(huán)境、制度體制不一樣，但都應該遵循水資源的自然規(guī)律，對其水、土、林進行綜合治理。

三是在流域管理過程中重視公眾參與。流域管理委員會其成員大多包含多層級的各方利益代表，確保利益相關者的廣泛參與，充分體現(xiàn)民主性與決策的科學性。