PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用研究

(天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 天津 300222)

一、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀

(一)養(yǎng)老市場(chǎng)規(guī)模巨大，前景光明。中國(guó)目前已成為世界上老齡人口最多的國(guó)家之一，也是世界上老齡化較為嚴(yán)重的國(guó)家之一。截至2017年底，全國(guó)60歲及以上老年人口2.4億人，占總?cè)丝诘?7.3%，并且有持續(xù)增加趨勢(shì)。①據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)計(jì)，截至 2016 年底，我國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施 14 萬(wàn)個(gè)，各類養(yǎng)老床位合計(jì) 730.2 萬(wàn)張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位 31.6 張，與發(fā)達(dá)國(guó)家 50—70 張的標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距。②在此背景下，我國(guó)與世界各國(guó)相比正在經(jīng)歷著規(guī)模最大、發(fā)展最快的老齡化進(jìn)程。同時(shí)因老齡化釋放出來(lái)的養(yǎng)老需求也隨之增加，因此養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)前景可期。

(二)養(yǎng)老服務(wù)供給不足。首先，我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)服務(wù)行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本很高，而且政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的定價(jià)有著嚴(yán)格的要求，所以該行業(yè)盈利空間很小，很難形成規(guī)模效應(yīng)。其次，由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有風(fēng)險(xiǎn)高、期限長(zhǎng)的特點(diǎn)，社會(huì)資本投入相對(duì)較少，政府財(cái)政注入資金仍是主要途徑，顯然這對(duì)政府造成了巨大的財(cái)政壓力。再次，護(hù)理人員短缺，且專業(yè)護(hù)理水平低下，極大降低老年人的服務(wù)體驗(yàn)，降低服務(wù)質(zhì)量。

二、養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)分析

第一，通過(guò)積極引進(jìn)社會(huì)資本與政府合作發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，不僅可以有效彌補(bǔ)政府資金短缺的問(wèn)題，同時(shí)還提高了社會(huì)資本的利用效率，有利于資本的良性循環(huán)；第二，社會(huì)資本具備豐富的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和高超的管理技術(shù)，通過(guò)注入社會(huì)資本的新鮮活力，可以在一定程度上規(guī)范管理運(yùn)營(yíng)模式，提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量；第三，養(yǎng)老PPP模式中，政府為減輕社會(huì)資本方負(fù)擔(dān)，提高其積極性，提供一些稅收優(yōu)惠和其他福利，并提供制度上的配套，形成統(tǒng)一的稅收體系，這將使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成本降低，持續(xù)性增強(qiáng)；第四，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有風(fēng)險(xiǎn)高，期限長(zhǎng)，資金回籠緩慢等特點(diǎn)，為最大限度地減小項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目雙方按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)的原則”來(lái)分配風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，政府和社會(huì)資本相互配合，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)流程合理履行職責(zé)，盡量減少風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目雙方的影響，從而大大降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。

三、養(yǎng)老PPP項(xiàng)目面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

目前，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目在全國(guó)各地蓬勃發(fā)展，這對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了很大的推動(dòng)作用，但實(shí)踐并不是一帆風(fēng)順的。PPP的核心是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和目標(biāo)一致。然而，實(shí)際上政府和社會(huì)資本的關(guān)系是很難達(dá)到平等的。尤其是在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府處于“主導(dǎo)”地位，社會(huì)資本發(fā)育程度不足加上政府管理經(jīng)驗(yàn)的缺乏，造成了一系列問(wèn)題。PPP養(yǎng)老模式目前面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)包括以下幾個(gè)方面:

(一)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)頂層設(shè)計(jì)不足。政府對(duì)養(yǎng)老群體不同層次需求的把握仍然不足，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的布局和類型仍缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，不能充分滿足社會(huì)對(duì)養(yǎng)老的需求和期望。與此同時(shí)，PPP模式仍處于探索階段，相關(guān)政策法規(guī)尚未完善，有些政策法規(guī)仍然空白，不利于有序健康發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)涉及多個(gè)政府部門，由于他們之間沒(méi)有足夠的溝通，信息交流不通暢，辦事效率低下導(dǎo)致審批時(shí)間延長(zhǎng)，使項(xiàng)目正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)受到威脅，社會(huì)資本的積極性也因此降低。

(二)回報(bào)周期長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)壓力大。養(yǎng)老PPP項(xiàng)目前期投資大，回報(bào)周期很長(zhǎng)，加之養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的公共服務(wù)屬性，決定了項(xiàng)目的投資回報(bào)率不是很高。大多數(shù)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制是：使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼。其中使用者付費(fèi)占主要。未來(lái)企業(yè)可能更愿意承接高端養(yǎng)老項(xiàng)目，而真正的養(yǎng)老保障得不到滿足。而政策補(bǔ)貼由于財(cái)政資金的使用過(guò)于嚴(yán)苛，限制門檻相對(duì)較高。再加上缺乏長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)，老年人支付能力有限，可能導(dǎo)致無(wú)法繼續(xù)享受養(yǎng)老服務(wù)。沒(méi)有科學(xué)有效的回報(bào)機(jī)制，很難保證項(xiàng)目的可持續(xù)性。

(三)權(quán)責(zé)不對(duì)等，政企雙方缺乏信任基礎(chǔ)。雖然PPP合同是政府和社會(huì)資本基于契約精神簽訂的，但合同的大部分內(nèi)容合同都反映了政府比社會(huì)資本強(qiáng)勢(shì)的特點(diǎn)。合同條款賦予社會(huì)資本更少的權(quán)利和更多的責(zé)任，而政府擁有更多的權(quán)利和更少的責(zé)任。政府處于絕對(duì)是主導(dǎo)的地位。在養(yǎng)老PPP服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營(yíng)中，社會(huì)資本希望政府能給予他們更多的自主管理的空間，而政府希望社會(huì)資本的每一個(gè)行為都能通過(guò)頻繁的監(jiān)督得到控制，雙方都缺乏信任。而PPP模式是基于契約精神的，信任是雙方合作的的基礎(chǔ)。沒(méi)有信任的合作不是真正意義上的PPP。

(四)合同雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善。在養(yǎng)老PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，社會(huì)資本面臨融資風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等一系列風(fēng)險(xiǎn)。而在PPP協(xié)議中，通常約定這些風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)。如果社會(huì)資本方?jīng)]有足夠防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，很可能會(huì)造成重大問(wèn)題導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。政府對(duì)合同條款的考慮太多，對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注太少。但是，當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，政府往往會(huì)采取行政手段進(jìn)行干預(yù)，甚至違反合同，這將會(huì)也會(huì)損害社會(huì)資本的利益，使社會(huì)資本參與養(yǎng)老PPP模式的積極性受到打擊。

四、完善我國(guó)養(yǎng)老PPP的政策建議

(一)完善相關(guān)政策法規(guī)體系。首先，政府應(yīng)當(dāng)完善PPP相關(guān)法律法規(guī)以規(guī)范養(yǎng)老PPP項(xiàng)目程序，防止每個(gè)階段可能會(huì)出現(xiàn)的漏洞；其次，政府還應(yīng)當(dāng)盡快建立健全養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的相關(guān)合同法。合同應(yīng)將政府和私人部門雙方作為平等主體訂立條款，合同必須明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，規(guī)定失信違約標(biāo)準(zhǔn)以及賠償措施；再次，完善養(yǎng)老PPP項(xiàng)目決策失誤的責(zé)任追究制度。通過(guò)建立責(zé)任追究制度可以從法律的層面規(guī)范決策者的行為，對(duì)于那些由于決策失誤而造成的私人部門利益和公眾利益損害的情形要追究法律責(zé)任。

(二)強(qiáng)化契約精神，合作求同存異。一方面，社會(huì)資本必須在開展日常運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，與政府保持信息共享，提升社會(huì)責(zé)任意識(shí)，與政府共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，政府須明確界定其在養(yǎng)老PPP項(xiàng)目中的定位，遵守協(xié)議，尊重市場(chǎng)規(guī)律，確保雙方在法律上的平等。同時(shí)也應(yīng)該要確保政令一致，增強(qiáng)政府管理能力。

(三)建立合理的回報(bào)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。一般而言，為最大限度地減小風(fēng)險(xiǎn)對(duì)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的影響，項(xiàng)目雙方應(yīng)按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)的原則”來(lái)分配風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，政府方面應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理人員的加強(qiáng)培訓(xùn)，強(qiáng)化其風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和防御風(fēng)險(xiǎn)的能力。風(fēng)險(xiǎn)管理人員應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體實(shí)施情況預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，并提前做好預(yù)防準(zhǔn)備，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)程序，這樣當(dāng)在PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，雙方可以根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)流程合理履行職責(zé)，盡量減少風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目雙方的影響，從而使項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)大大降低。在項(xiàng)目的啟動(dòng)之前，政府和私人部門就應(yīng)當(dāng)針對(duì)利益分配問(wèn)題協(xié)商一致，達(dá)成共識(shí)。只有公平合理的分配雙方利潤(rùn)，合同雙方才有可能充分合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

【注釋】

①數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室網(wǎng)站：http://www.cncaprc.gov.cn/

②養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供求失衡：公立一床難求 民營(yíng)床位閑置，原載人民日?qǐng)?bào) 2017 年 12 月 29 日，http://finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/2017-12-29/doc-ifypyuve2077809.shtml