淺析行政許可的設定原則

(湘潭大學 湖南 湘潭 411100)

行政許可，是行政機關實施的一種行政審批行為，是指行政機關根據法律、規章、政策所設置的條件，對特定行政法律關系相對人進行審查評判后所作出的予以許可和授權的行政行為①。具體包括普通許可、特許、認可、核準和登記。行政許可制度是國家進行行政管理的重要手段，其賦予或設定的權利本不存在，需依相對人的申請而相關一般禁止予以解除，從而賦予相對人相應的權利或資格。

2003年頒布、2004年實施的《行政許可法》在許多方面取得了極大的成就，是我國行政法治建設進程中一座里程碑，它約束政府權力，尊重社會自治，對建設“有限政府”邁出了巨大的一步。目前學界對《行政許可法》的各方面進行了詳細地研究，形成了一大批理論成果，但其中關于行政許可設定所應遵循的基本原則并未有統一的分析和總結，而本文的工作正是彌補這一空缺。

一、行政許可設定的含義

行政許可的設定，指的是行政許可從無到有的創制行為，包括制定、認可、修改和廢止行政許可事項，通常被視作立法性的活動。②值得注意的是，行政許可的設定應當與行政許可的規定相區分。行政許可的規定是指為了幫助行政許可行為更好的實施而對許可事項的條件、標準等進行解釋和適用的情形，是為了使行政許可更具有可操作性而存在的。

二、行政許可的設定原則

有學者認為行政許可是行政法的基本內容之一，因此遵循行政法基本原則即可，無需特地討論何為行政許可的基本原則。也有學者認為行政許可具有不同于其他行政行為的獨特性，故根據行政許可的基本特點歸納整理了其設定原則。如姜明安將行政許可的基本原則總結歸納為行政許可的一般原則和行政許可的特殊原則。③此種分類是在行政法基本原則的大前提下充分考慮行政許可法的特殊性所做出的，具有科學性與合理性。

(一)行政許可的一般原則

行政許可的一般原則，是指行政許可活動與其他行政活動所共同遵循的基本法律準則。它實際上是行政法的基本原則在行政許可領域的具體體現。行政許可的一般原則有三。

第一，許可法定原則。這是行政法定原則在行政許可領域中的具體體現。首先，許可的設定必須法定，過多的自由裁量權會擴張行政機關的行政權，易造成行政權的濫用，也容易侵犯公民的權利。此外，許可的實施必須法定，否則不利于保障公民的程序性權利。

第二，公開、公平、公正原則。這是行政均衡與行政正當原則在行政許可法領域的具體體現。其中，公開是前提和手段，公平和公正則是目的和追求的結果，它們分別是從實體和程序兩個方面對行政許可行為提出的要求。行政許可的公開要求許可的依據、(除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的)實施和結果均應公開，以保障公民的知情權和監督權，從而更好地使用自己權利。許可公平原則針對行政許可實體方面，要求要平等、不專斷地對待當事人。而許可公正原則要求行政許可機關執行職務時做到與當事人無利害關系、不偏私，并認證聽取其意見。這一基本原則在體現了對行政許可程序上的要求的同時，也為保障公民權利提供了重要的幫助。

第三，權利救濟原則。公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；其合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償。其中，陳述和申辯可被認為是事前救濟途徑，復議和訴訟可被認為是事后補救途徑。這項原則旨在為公民、法人的合法權利提供明確的法律保障和指引。

(二)行政許可的特殊原則

行政許可作為現代法治社會中國家行政機關依法對社會、經濟事務實行事前監督管理的一種重要的法律制度，有著其自身特殊的性質和價值內涵。根據其特殊性，可分為三類。

第一，便民、效率原則。便民原則指行政機關實施行政許可應當盡可能手續簡化、方便快捷，從而確保許可申請人以最低的成本獲得許可目的的實現。效率原則，則要求行政機關在履行職責時應當以盡可能小的社會成本來實現既定的行政管理目標，使社會效益最大化。此原則要求行政機關在進行行政許可工作程序上必須以人民利益為先，努力提升工作效率，減少繁瑣程序。

第二，信賴保護原則。主要適用于對授益行政行為的撤銷或廢止。因為當被許可人對行政機關作出的行政許可行為形成值得保護的信賴時，此類行政行為一經撤銷或廢止將使相對人無辜受損。為了保護被許可人的信賴利益，行政機關不得隨意撤銷該行為，否則必須合理補償被許可人信賴該行為有效存續而獲得的利益。但信賴保護原則存在兩個例外：行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生了重大變化。然而，對于違法的行政許可，行政機關不能一味兒的進行撤銷處理，行政機關在撤銷這些違法的行政許可時必須進行利益衡量。在特殊情況下，如撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害，或者被許可人基于行政許可所取得的利益明顯大于撤銷行政許可所要維護的公共利益的，則不應撤銷。但被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，因其獲得的利益不是基于對行政機關的信任而來的，故不受法律的保護。

第三，許可不得轉讓原則。根據《行政許可法》第9條：“依法取得的行政許可，出法律、法規規定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓。”其中，依法不得轉讓的行政許可主要有：通過考試賦予公民特定資格的行政許可，或者根據法定條件賦予法人和其他組織特定的資格、資質的行政許可；公民和社會組織通過登記取得的特定主體資格等。但是，某些由申請人支付一定價款，以公開、公平競爭方式取得的行政許可，依照法律、法規規定的條件和程序，可以轉讓。之所以允許這種許可依法轉讓，是因為考慮到公共利益的需要，允許這種許可依法轉讓有利于優化自然資源和公共資源的配置。

三、小結

行政許可的設定原則作為行政許可的精神和理論支持，其重要性不言而喻。而在眾多學者百花齊放百家爭鳴的理論盛況下，行政許可的設定所應當遵循的基本原則紛繁復雜。筆者認為在遵守行政許可一般原則與特殊原則的基礎上，可去繁求簡的將行政許可的設定原則總結為許可法定原則和許可比例原則。

因為行政許可只能在必要的限度內即為克服許可事項泛濫可能造成的危害所必需而設定，否則就會損害公民、法人和其他組織的合法權益，所以這就要求行政機關進行行政許可的工作時遵循許可法定原則，不得在法律規定范圍之外擴張自己的權力，增添公民的義務。因為行政許可事項基本上都是與公民生活息息相關、甚至為公民基本生存所必需的事項，其設定應當遵循比例原則。

【注釋】

①榮仕星．論政府行政審批制度改革[J]．中央民族大學學報(哲學社會科學版)，2004，(1)：5-18．

②姜明安，余凌云．行政法[M]．北京：科學出版社，2010：304．

③姜明安．行政法與行政訴訟法[M]．北京：北京大學出版社，2015．