水利基本建設財務管理中如何把握《基本建設財務規則》

(肥東縣水務局 安徽 合肥 231600)

2002年財政部出臺《財務管理規定》，對于指導水利基本建設財務管理發揮了非常重要的作用。但自《財務管理規定》出臺的14年以來，我國財政在預算管理、政府收支分類及管理、政府采購管理、財政資金績效管理和政府會計制度等多項改革中成果顯著，《財務管理規定》多項條款已不適用現實需要。因此，《規則》的出臺具有重要的實踐意義。作為水利財務工作者，要及時、全面掌握《規則》的新變化、新要求，對于我們今后的水利基建財務管理工作也具有重要的指導意義。

一、《規則》強化了預算管理

《規則》專門設立了第三章“預算管理”，對基本建設預算的編制、審核、批復、執行作出了明確要求。細化項目預算，實行滾動預算；列入部門預算的實行項目庫管理；對發生調整的項目，調整項目財政資金預算；明確財政部門和項目主管部門的預算職責。

水利部門承擔的基建項目均應納入本級財政部門預算，而且要根據項目實施計劃預測各年度資金需求，編制滾動預算。在此基礎上，細化預算。因此，大大增加了基建項目的預算編制難度。

強化預算管理，同時對投資計劃的下達部門也是一個考驗。水利基建跨年度實施項目的投資計劃一般是分批次下達，往往與實際建設進度不一致。各級資金預算也與投資計劃不一致，必然導致納入部門預算數與投資計劃下達數的不一致。而對項目的各種事中考核、考評均要考核投資資金計劃是否落實(或到位)，這與《規則》的要求相矛盾。同時，年度預算執行率指標，是政府對各預算單位考核的一項重要指標，這項指標的考核依據的是財政部門有關規定。而水利基建有的項目建設期往往與財政預算期間不一致，尤其是大中型項目，這樣很容易造成水利部門在年度預算執行率指標上丟分。

二、《規則》強化了成本管理

《財務管理規定》中項目建設資金安排的各項支出，包括建筑安裝工程投資支出、設備投資支出、待攤投資支出和其他投資支出，且對建設單位管理費用的列支范圍和支付標準都有詳細的說明。《規則》對支出項目相對《財務管理規定》沒有變化，但未細化，而是單獨出臺《基本建設項目建設成本管理規定》予以明確，這樣具有較強的系統性。

《規則》對成本管理明確的七種情況不得列入項目建設成本，是《規則》的一大特色，體現對過程和手續的規范性、完整性的側重，其目的是為了確保項目建設的財務工作有序、合規、責任清晰，保障投資目標的實現。

《規則》的實施，同時也提醒我們，從成本控制的角度來看，對項目概算編制和審查、批復提出了新的要求。項目概算編制要更加科學，審查要更加嚴謹，尤其是項目管理費方面，防止出現概算過大，鋪張浪費現象。

三、《規則》強化了績效管理

績效評價是目標管理的基本環節之一，是我國公共財政建設的要求，其核心是借助于投入產出分析方法，向政府和人民提供一個說得清的資金使用的效果。我國的財政改革，從“基數法預算”到“財政績效管理”，變化最大的就是增加了績效評價環節。通過績效評價的機制有利于我們發現問題，找到解決途徑。是實現由財政控制支出轉到“用制度、規則和社會力量”來控制支出的關鍵措施。《規則》第十章“績效評價”的設立，就是提現了這方面的要求和意圖。

績效預算的精準編制又對財務人員提出了更高的要求，這就要求參與預算編制各相關職能部門緊密配合，要根據項目可研等資料，對照績效評價公用指標體系，聯系項目的自身特點，建立切實可行的項目績效預算指標體系，制訂可操作的評價辦法，促進項目的實施以達到預期的效果。

四、《規則》加強了結余資金管理

原《財務管理規定》中規定，“非經營性項目的結余資金，首先用于歸還項目貸款。如有結余，30%作為建設單位留成收入，主要用于項目配套設施建設、職工獎勵和工程質量獎，70%按投資來源比例歸還投資方”。而實際中，此規定幾乎沒有被執行過。新《規則》第四十八條對非經營性項目結余資金處理規定，“如有結余，按照項目資金來源屬于財政資金的部分，應當在項目竣工驗收合格后3個月內，按照預算管理制度有關規定收回財政”。結余資金的處理是這次《規則》修訂力度最大、變化最大的部分，充分體現了財政部不斷加強結余資金管理的思路和理念。

這樣的調整一方面體現了國家對基建財政專項資金管理的嚴格性和用途的專門性，另一方面也將促使建設單位不斷提高預算編制的準確性和專項資金的預算執行率，從而提高財政資金使用效益和項目的投資效益。是加強和盤活財政資金管理，和加強政府對財政資金監管的重要舉措。

五、《規則》明確了對未完尾工問題的規定

《規則》第三十八條規定，“項目一般不得預留尾工工程，確需預留尾工工程的，尾工工程投資不得超過批準的項目概(預)算總投資的5%”。這意味著在項目竣工驗收時不允許存在尾工，如有未建、未完工的工程內容，則不能辦理竣工決算和驗收。尾工工程在原《財務管理規定》中并未提及，但在《水利基本建設項目竣工財務決算編制規程》(SL19-2014)中8處提到未完工程投資和預留費用，尤其在5.2條款中規定了工程類“大中型工程應控制在總概算的3%以內，小型工程應控制在總概算的5%以內”的比例上限。因此，由于《規則》的實施，《水利基本建設項目竣工財務決算編制規程》在修訂新版時應該予以充分考慮。

《規則》在對尾工工程作出原則性表態的基礎上，也給了一定的彈性空間，但對于條文中“確需”的情形如何確定，《規則》中沒有規定，只能有待于各行業、各地區制定具體實施辦法時看是否能予以明確。

五、《規則》明確了對工程價款結算的規定

《規則》第二十八條明確規定了竣工價款結算的最晚期限，即“一般應當在項目竣工驗收后2個月內完成，大型項目一般不得超過3個月”。原《財務管理規定》沒有相關條款，也與財政部、原建設部《建設工程價款結算暫行辦法》(財建[2004]369號)的規定不一致，而按照《規則》第六十三條中“本規則施行前財政部制定的有關規定與本規則不一致的，按照本規則執行”的規定，要統一按照《規則》的新條款執行。

《規則》明確了工程價款的結算管理方面突出體現了公平公允交易原則，既規范了建設單位的付款行為，又從制度層面保障了施工單位以及農民工的合法權益，同時也能督促施工單位盡快辦理工程價款結算。

六、《規則》對質量保證金規定進行了微調

《規則》第二十九條規定，“項目建設單位可以與施工單位在合同中約定按照不超過工程價款結算總額的5%預留工程質量保證金，待工程交付使用缺陷責任期滿后清算。資信好的施工單位可以用銀行保函替代工程質量保證金。”《財務管理規定》則是“建設單位必須按工程價款結算總額的5%預留工程質量保證金，待工程竣工驗收一年后再清算”。

這里有三個地方進行了微調，一是比例由“必須”按5%，調整為“不超過”5%；二是期限由“工程竣工驗收一年后”調整為“工程交付使用缺陷責任期滿后”；三是形式由“預留工程質量保證金”調整為“資信好的施工單位可以用銀行保函替代工程質量保證金”。這些微調，體現了對待建設單位與施工單位經濟利益上的公允性，并結合實際賦予建設單位一定的靈活性和自主權，也是對資信好的施工單位予以支持和鼓勵。

需要注意的是，根據2017年6月7日國務院常務會議精神，住建部、財政部印發了《關于印發建設工程質量保證金管理辦法的通知》(建質[〔2017〕138號)，第七條“發包人應按照合同約定方式預留保證金，保證金總預留比例不得高于工程價款結算總額的3%。合同約定由承包人以銀行保函替代預留保證金的，保函金額不得高于工程價款結算總額的3%”。

結束語

總之，《規則》以基本建設項目為對象，從資金來源、預算管理、成本管理、收入管理、工程結算與決算管理，到資產交付管理、績效評價管理和監督管理，對一個項目完整的資金運動過程都做出了規范，具有很強的完整性、系統性。是配合政府會計改革中提出的政府資產和成本核算與管理的要求，并促進政府權責發生制會計改革落地的舉措，也是全面規范行政事業單位財務管理制度的重要舉措。其意義在于通過改革基建財務規則，更好地體現了市場經濟的契約精神，注重與市場導向相協調，充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，以市場導向的要求來規范政府權力。

《規則》的實施，是基本建設領域適應我國社會主義市場經濟發展趨勢的必然結果，也是我國財政領域各項法規、制度改革的必然結果，必然也會促使水利基本建設領域的各項財經、財務制度的改革和完善。