政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)中的稅收問題研究

·

(新疆大學(xué) 新疆 烏魯木齊 830000)

中國(guó)于20世紀(jì)80年代開始引入政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)，起初中國(guó)政府是為了利用外資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同外資企業(yè)簽訂協(xié)議，構(gòu)成了PPP模式的初級(jí)形態(tài)。現(xiàn)階段，PPP模式作為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，理順政府職能的重要機(jī)制和創(chuàng)新制度，響應(yīng)“供給側(cè)改革”理念，提高社會(huì)福利。隨著2014年國(guó)家國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》以及財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于推廣應(yīng)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，PPP模式受到了前所未有的關(guān)注。而稅收是財(cái)政之源，PPP模式的運(yùn)行必然離不開財(cái)政、稅收等方面的支持。了解PPP模式中的稅收問題研究，對(duì)于促進(jìn)PPP模式的發(fā)展和創(chuàng)新政府治理模式具有重要意義。

一、PPP模式的內(nèi)涵

(一)PPP模式的含義

PPP模式是指政府與私人企業(yè)之間，通過簽訂合同明確雙方義務(wù)和責(zé)任的方式，形成一種長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，目的是為了更有效的向社會(huì)提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)。這是一種通過整合政府和市場(chǎng)兩種資源，擴(kuò)大公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給途徑，提高公共服務(wù)供給效率，已達(dá)到“1+1=2”的效果。中國(guó)將PPP模式稱為政府與社會(huì)資本的合作模式，這里的社會(huì)資本主要指的是私人企業(yè)，本質(zhì)上是一種為了提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的融資模式。其主要特征有：1.合作伙伴關(guān)系；2.利益共享；3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。較為常見的類型：1.外包類；2.特許經(jīng)營(yíng)類；3.私有化類。

二、PPP模式和稅收問題的聯(lián)系

在傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)中，政府是公共產(chǎn)品的唯一提供者。PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品供給的創(chuàng)新型模式，該模式中政府一樣承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的供給責(zé)任和義務(wù),與稅收有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。

(一)稅收是彌補(bǔ)公共產(chǎn)品供給不足的有效工具之一。傳統(tǒng)的公共服務(wù)的攻擊者主要由政府承擔(dān)。PPP模式所負(fù)責(zé)的項(xiàng)目主要是基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的供給，私人部門很難通過提供公共產(chǎn)品獲得投資成本并取得利潤(rùn)，需要政府通過稅收政策和財(cái)政補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段對(duì)私人部門提供公共產(chǎn)品所產(chǎn)生的正外部性進(jìn)行補(bǔ)貼。同時(shí)財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)PPP模式的發(fā)展具有推動(dòng)作用，但是不可忽視的是政府的財(cái)政補(bǔ)貼能力有限，同時(shí)財(cái)政補(bǔ)貼的審批程序復(fù)雜并容易出現(xiàn)尋租現(xiàn)象。而稅收作為經(jīng)濟(jì)手段的重要工具之一，可以較好的適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，從而推動(dòng)PPP模式的發(fā)展。

(二)PPP模式的特殊性決定了稅收政策支持的必要性。首先，PPP模式的性質(zhì)是具有明顯的公益屬性，我國(guó)現(xiàn)行的運(yùn)用于公益性項(xiàng)目的稅收支持政策應(yīng)當(dāng)同樣適用于PPP項(xiàng)目；其次，PPP模式項(xiàng)目的所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)在項(xiàng)目移交的前后都屬于政府，但是在移交的過程中產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)稅、所得稅等增加了項(xiàng)目的稅務(wù)成本，這決定了PPP模式形式的特殊性；最后，政府對(duì)項(xiàng)目公司的可行性缺口補(bǔ)助資金以及項(xiàng)目申報(bào)的財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，都面臨交稅的問題。

(三)PPP模式可對(duì)稅收政策形成倒逼，促進(jìn)稅收政策的不斷完善和合理化。我國(guó)現(xiàn)行的稅收政策存在重復(fù)收稅、企業(yè)增值稅、所得稅稅負(fù)較高等問題，由于PPP模式具有明顯的公益屬性，促進(jìn)PPP模式的發(fā)展可以有效的促進(jìn)稅收體制改革，減少和降低重復(fù)征稅。同時(shí)，PPP模式追求的是“公共福利損失”和“稅收扭曲效應(yīng)”之間的平衡，建立合理的稅收制度。通過增加社會(huì)福利來(lái)減少社會(huì)福利的損失，通過稅收制度是完善來(lái)改善稅收扭曲。

三、PPP模式存在的稅收問題

(一)稅收政策涉及的范圍較為狹小。PPP項(xiàng)目的推進(jìn)既包括基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也包含了大量的公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給，例如：醫(yī)療、教育、衛(wèi)生，建筑等等。但是現(xiàn)行的許多稅收的優(yōu)惠政策僅是限定于公共基礎(chǔ)設(shè)施的范圍內(nèi)，并沒有涵蓋所有的PPP公益性項(xiàng)目。

(二)稅收政策對(duì)PPP項(xiàng)目的激勵(lì)作用不夠，對(duì)社會(huì)資本的吸引力不足。社會(huì)資本是構(gòu)成PPP模式的主要成分，PPP項(xiàng)目又多為生產(chǎn)規(guī)模大，投資多，收益周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，這在一定程度上就影響了PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本投資的吸引力，同時(shí)我國(guó)現(xiàn)行的稅收政策，例如“三免三減半”政策，企業(yè)也沒有真正意義上享受到該政策帶來(lái)的優(yōu)惠，最后，政府對(duì)PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼仍然需要進(jìn)行繳納所得稅，導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的投資意愿不高。

(三)重復(fù)征稅問題嚴(yán)重，加重企業(yè)成本。在PPP項(xiàng)目建設(shè)期間，增值稅、印花稅等政策加重項(xiàng)目稅收負(fù)擔(dān)在項(xiàng)目成果移交的過程中常常會(huì)產(chǎn)生增值稅、企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅等稅負(fù)，這些重復(fù)征收的稅負(fù)會(huì)在很大程度上影響PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，抑制社會(huì)資本的參與意愿。

四、提出對(duì)PPP模式中存在的稅收問題的建議

(一)政府?dāng)U大對(duì)公益性項(xiàng)目的稅收政策覆蓋范圍。PPP項(xiàng)目是為了提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的供給效率，具有明顯的公益性，對(duì)于這類公益性項(xiàng)目，稅收政策的優(yōu)惠政策不應(yīng)該僅僅涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)除公共基礎(chǔ)設(shè)施以外的公益性PPP項(xiàng)目也應(yīng)該給予稅收優(yōu)惠政策，尤其是在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、住房等重大民生問題上。擴(kuò)大PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠范圍，又助于更好的促進(jìn)PPP模式的發(fā)展，更是不斷的豐富了我國(guó)是稅收政策。

(二)針對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼稅收政策，貫徹落實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有的財(cái)政優(yōu)惠政策，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。首先，在PPP模式中，存在“用者付費(fèi)”和“政府付費(fèi)”兩種形式，政府對(duì)于社會(huì)資本取得用者付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目，不征或免征流轉(zhuǎn)稅，對(duì)于使用者付費(fèi)的那部分可以根據(jù)產(chǎn)品的市場(chǎng)化程度制定相關(guān)稅收政策；對(duì)于市場(chǎng)化程度高的產(chǎn)品征收合理的稅，對(duì)于市場(chǎng)化程度底的產(chǎn)品可以免征或者少征，以增加PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。其次，我們應(yīng)當(dāng)注意，不能單獨(dú)針對(duì)PPP模式進(jìn)行稅收立法，要將優(yōu)惠政策體現(xiàn)在現(xiàn)由的稅收體系當(dāng)中，保證國(guó)家稅收體制的一致性。

(三)建立PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)移交、轉(zhuǎn)讓過程中的稅收差異化支持政策。對(duì)于PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)移交或轉(zhuǎn)讓問題，應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)的差異，制定差異化的稅收政策，對(duì)于權(quán)屬關(guān)系不發(fā)生變更的(產(chǎn)權(quán)屬于政府)分為有償支付和無(wú)償支付，無(wú)償支付項(xiàng)目，在項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)和產(chǎn)權(quán)進(jìn)行移交的過程中可以選擇免除其增值稅、營(yíng)業(yè)稅，印花稅等稅負(fù)。有償支付的項(xiàng)目可對(duì)其有償部分進(jìn)行征收稅款。另一種是權(quán)屬關(guān)系發(fā)生變化的(產(chǎn)權(quán)由政府變更為私人部門)，對(duì)于這類PPP項(xiàng)目，就應(yīng)該按照常規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行收稅。

(四)針對(duì) PPP 項(xiàng)目的其他特定稅收支持政策。對(duì)于留抵稅額長(zhǎng)期占?jí)?PPP 項(xiàng)目公司的流動(dòng)資金而增加企業(yè)資金成本的問題。建議允許項(xiàng)目企業(yè)根據(jù)增值稅進(jìn)項(xiàng)稅留抵稅額規(guī)模大小和留抵時(shí)間，采取差別化的稅收政策：一是對(duì)于規(guī)模比較大、時(shí)間比較長(zhǎng)的留抵進(jìn)項(xiàng)稅額，允許項(xiàng)目企業(yè)向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)一定比例的退稅；二是對(duì)于退稅有困難的地區(qū)，可以允許企業(yè)憑借留抵進(jìn)項(xiàng)稅額的規(guī)模申請(qǐng)延緩預(yù)繳企業(yè)所得稅，以改善企業(yè)現(xiàn)金流。