《民法總則》背景下宗教財產的歸屬

仲崇玉

(青島科技大學 法學院，山東青島 260061)

一、問題的提出

宗教財產是進行宗教活動，傳播宗教教義，弘揚傳統宗教文化的物質基礎。然而我國現行宗教政策和法律卻將宗教財產定性為公共財產，*參見《關于落實宗教團體房產政策等問題的報告》(國務院國發[1980]188號文)；《最高人民法院、國務院宗教事務局對上海市高級人民法院、上海市宗教事務局〈關于寺廟、道觀房屋產權歸屬問題的請示報告〉的批復》(1981年1月27日)；《國務院批轉國務院宗教事務局關于確定漢族地區佛道教全國重點寺觀的報告的通知》(1983年4月9日)。導致宗教財產歸屬不明、產權不清、公私不分。從歸屬主體上來說，又存在“社會所有”、“社會公有”、“國家所有”、“信教群眾集體所有”、“中國教會所有”、“地方宗教協會所有”、“宗教團體所有”等多種界定，*參見仲崇玉：《我國宗教活動場所法律地位的現狀、成因及其弊端》，載《宗教與法治》2015年第3期。實際上造成了宗教財產的無主化。這種立法現狀致使宗教界與宗教、文物、旅游、園林等政府部門之間，宗教界內部宗教協會與宗教活動場所之間以及宗教組織內部各利益群體之間時常發生產權糾紛，*宗教界觀點參見釋永信：《關于修訂〈民法通則〉》賦予傳統宗教活動場所法人資格的議案》，http://www.shaolin.org.cn/templates/T_newS_list/index.aspx?nodeid=154&page=ContentPage&contentid=2558，2017年6月26日訪問；釋傳印：《關于解決佛教寺院的法人地位的提案》，http://www.sxfj.org/html/7039/7039.html，2017年6月26日訪問。學界觀點參見孫憲忠：《財團法人財產所有權和宗教財產歸屬問題初探》，載《中國法學》1990年第4期；梁慧星：《中國物權法草案建議稿：條文、說明、理由與參考立法例》，社會科學文獻出版社2000年版，第225-226頁；王利明：《中國民法典學者建議稿及立法理由·物權編》，法律出版社2005年版, 第178-179頁；華熱·多杰：《我國宗教組織財產所有權問題芻議》，載《青海師范大學學報(哲學社會科學版)》2005年第6期；馮玉軍：《中國宗教財產的范圍和歸屬問題研究》，載《中國法學》2012年第6期。干擾了宗教界積極作用的發揮，甚至在社會層面產生了嚴重的負面影響。因此，宗教界及學界早就有人呼吁解決宗教財產的歸屬問題。*參見《關于落實宗教團體房產政策等問題的報告》《最高人民法院、國務院宗教事務局對上海市高級人民法院、上海市宗教事務局〈關于寺廟、道觀房屋產權歸屬問題的請示報告〉的批復》《關于漢族地區佛教道教寺觀管理試行辦法》第9條、《國務院批轉國務院宗教事務局關于確定漢族地區佛道教全國重點寺觀的報告的通知》《民法通則》第77條。

然而當前學界對宗教財產的性質和涵義存在模糊認識，對宗教財產歸屬機制的法律機理和制度意義缺乏深入探討，甚至存在誤解，故而在是否應當明確宗教財產的歸屬以及如何歸屬這些基本問題上都尚未達成共識。有些學說要么不具可行性，要么延續甚至加劇既有制度的弊端，不能對宗教財產立法提供有效參考，故有待檢討。

目前，《民法總則》實現了宗教活動場所的法人化，為解決宗教財產歸屬問題打下了堅實的基礎，但并未明確宗教財產的界定和歸屬；雖然2017年新《宗教事務條例》的重要任務之一就是明確宗教財產的歸屬，*參見王作安：《在法治軌道上推進宗教工作》，載《人民政協報》2014年11月7日。但由于受到某些學說的影響，并未科學地完成這一任務。因此，有必要在《民法總則》和《宗教事務條例》已經頒布的背景下進一步探討該問題。

本文將根據民法原理和法學方法重新探討是否明確歸屬以及如何歸屬這兩個問題。首先在回應目的財產說的基礎上，揭示宗教財產歸屬機制的法律機理和制度意義，指出宗教財產立法應當首先明確宗教財產的歸屬。接下來在評析宗教財產區分所有權說以及宗教組織所有說現有研究成果的基礎上，探討在《民法總則》背景下如何進一步確定宗教財產歸屬的問題，并提出相關立法建議。

二、宗教財產立法應當首先明確宗教財產歸屬——目的財產說之回應

主張回避歸屬問題的典型學說是目的財產說。該說認為宗教財產應當定性為公產，*參見張建文：《宗教財產立法研究》，中國民主法制出版社2015年版，第29頁以下；肖澤晟：《公物法研究》，法律出版社2009年版，第29頁；張谷：《公共財產和公物》，載《中德私法研究》(總第7卷)，北京大學出版社2011年版，第20頁。具有宗教性、公用性和公益性，其使用應當以進行宗教活動為目的，擔負著進行慈善活動、宣揚宗教教義等社會功能。強調其所有權的歸屬可能會導致權利主體利用其所有權人的地位使用該財產謀取私利，從而妨礙公益目的的實現。故法律對其進行規制時應該回避或淡化其所有權歸屬，而應以確立宗教財產的合目的性使用為主，法律應當分別保障宗教職業人員、信教群眾以及普通游客對宗教財產的使用權，而保障這些使用權的手段就是強化宗教財產的監管制度。*參見張建文：《宗教財產立法研究》，中國民主法制出版社2015年版，第52-54頁；張建文、高完成：《我國宗教財產的歸屬與監管問題研究》，載《寧夏社會科學》2016年第5期。

無疑，目的財產說的初衷是以宗教財產的專用性及不可轉讓性為核心強化宗教財產的保護，促進宗教事業的發展。但從根本上來說，該說不具可行性，也不利于宗教財產的保護，不宜作為宗教財產立法指導思路，原因如下：

(一)宗教財產公產論有待商榷

公產論的理由有二，一是宗教財產源于歷代群眾捐獻積累而成；二是其用途在于實現社會公共利益，具體而言就是信教群眾以及普通游客的精神性利益。但這兩個理由皆不成立。

1.宗教財產源于群眾捐獻不能證明宗教財產屬于公產。(1)正如孫憲忠教授所指出的，應當將宗教財產的資金來源與其法律歸屬相區分，財產捐獻之后，其所有權即歸接受捐贈的宗教組織所有，捐獻者不再享有所有權，不能以財產的來源界定其法律屬性。*參見孫憲忠：《財團法人財產所有權和宗教財產歸屬問題初探》，載《中國法學》1990第4期。因此，至少在法律上來說，宗教財產不能因其來源而被界定為公產。(2)那些在信徒身份或組織上比較封閉的宗教組織，如基督教、天主教以及伊斯蘭教，其主要財產并非源于社會公眾的捐獻，而是源于其信徒或成員的奉獻。這些教派的財產當然不能界定為公產。即使上世紀80年代的宗教政策也只是將基督教和天主教財產界定為教會所有，而伊斯蘭教財產則界定為信教群眾集體所有。*參見《關于落實宗教團體房產政策等問題的報告》(國務院國發[1980]188號文)。(3)即使是對于漢族地區全民性的佛道教而言，許多近年來新興的佛教組織如居士林*各地居士林都在其章程中自我界定為佛教在家信眾的社團組織，如《北京佛教居士林章程》第2條和第四章。及其他許多佛道教草根組織*參見張鑫：《我國宗教經濟問題的法律思考》，蘭州大學2008年碩士學位論文，第5-6頁。的財產主要源于成員奉獻和團體自養，而非社會捐贈。(4)不可否認，那些歷史悠久的文物寺觀的財產確實主要源于歷代信徒以及政府的捐獻。但對于這些文物寺觀而言，也并非其全部財產都是公產，只有其中屬于國有或集體所有的文物才能被界定為“公共財產”。但這些文物之所以應界定為公產并非因為它們源于群眾捐獻，而是因為其屬于國家或集體所有并服務于公眾利益。對此，下文還將進一步分析，此處不贅。

2.宗教財產的用途并非實現社會公共利益。宗教財產的功能應當是服務于宗教目的，而非社會公共利益。無論是主張普度眾生的佛教，還是社團性十分典型的天主教、基督教，其宗教財產都不服務于普通社會公眾的精神性生存，更沒有義務滿足所謂“普通游客的精神權利”，而是服務于本教派的教義傳播、信徒培養等宗教目的。當然，筆者也承認宗教文物具有滿足公眾利益的功能，但同樣不容否認的是，宗教文物同時還承擔著宗教使命，而且世界文物界很久以前就已經普遍認識到，“宗教文物相對于其他遺產的特殊性在于其非物質層面，即作為一種文化的活態性”。*詹長法：《我國宗教文物保護的特殊性初探》，載《中國文物科學研究》2013年第3期。因此，即使是宗教文物也并非純然、甚至并不主要服務于社會公共利益。

宗教財產也不負有從事慈善活動的法定義務。《宗教事務條例》第34條僅僅規定宗教組織“可以依法興辦社會公益事業”，而2012年國家宗教事務局等六部門聯合印發的《關于鼓勵和規范宗教界從事公益慈善活動的意見》的態度也不過是“鼓勵”和“規范”而已。盡管宗教組織為了宣傳教義、擴大社會影響，都會面向公眾開放其宗教場所，舉辦慈善活動，但這并非宗教組織的法定義務，充其量是其教義義務或道德義務。

因此，除文物寺觀教堂外，只有成為該教派的信徒或教職人員才可以按照該教教義教規及宗教組織章程享有相應的權益，普通公眾對其并無天然的精神權利，包括政府在內的任何主體都無權擅自將宗教財產提供給普通公眾使用。否則，將導致另一場該說所痛斥的“廟產興學運動”。*參見張建文：《宗教財產的所有權歸屬與目的性使用問題》，載《法學》2012年第6期。

(二)對宗教財產歸屬機制的法律機理存在誤解

目的財產說認為過于強調其所有權的歸屬可能會導致權利主體利用其所有權人的地位使用該財產謀取私利，從而妨礙公益目的的實現，故應該回避或淡化其所有權歸屬，而是重視宗教財產的“合目的使用”。這一結論乃是基于對法人制度及宗教財產歸屬機制的誤解。

首先，“強調其所有權的歸屬可能會導致權利主體利用其所有權人的地位使用該財產謀取私利”是一種似是而非的表述。如果其中的“權利主體”是指宗教組織本身，那根本就是“無厘頭”表述。上文已經指出，宗教財產不是公產，無需實現公共利益，只擔負著宣傳教義、培養信徒的宗教使命。如果宗教組織利用其所有權人的地位使用宗教財產“謀取”宣傳教義、培養信徒這一“私利”，恰恰就是在踐履宗教財產的使命。因此，宗教財產制度的價值目標正是保護宗教組織對于宗教財產所享有的各項權益，宗教財產的歸屬也就是宗教財產立法不可回避的核心問題。

其次，如果目的財產說所謂謀取私利的權利主體是指宗教組織內部的成員、管理者、職員或者信徒等內部利害關系人，其論斷也不成立。按照現代法人制度的主要創始人薩維尼和基爾克的理解，法人是不同于前述內部利害關系人之外的獨立法律主體。*相關說明，參見仲崇玉：《論薩維尼法人擬制說的政治旨趣》，載《華東政法大學學報》2011年第6期；仲崇玉：《論基爾克法人有機體說的法理內涵和政治旨趣》，載《現代法學》2013年第2期。因此，宗教組織取得法人資格首先使其成為不同于其前述內部利害關系人之外的獨立主體，宗教組織享有財產所有權恰恰意味著后者不享有所有權。實際上，現代法人制度的基石就在于劃清法人與上述其他主體的界限，禁止后者侵奪法人財產。

再次，筆者并不否認，在社會層面，法人的財產權最終要轉化為法人內部的各利害關系人對宗教財產的“合目的使用”。但是，這種使用是由組織章程或其他規章結合其教義及法人具體情況因地制宜地加以規定的。只要組織章程符合非營利組織之禁止分配規則及法律其他強行性規定，并得到了有效實施，就不可能發生宗教組織內部利害關系人利用宗教組織的所有權謀取私利的問題。

最后，正是在此，我們發現了宗教財產歸屬機制的法律機理所在。由于宗教組織內部財產使用關系由章程規定，國家法就無需一竿子捅到底，事無巨細地在法人內部層面規制宗教財產的占有、管理以及使用行為。凱爾森早就指出，國家的法律與法人的章程之間是委托的關系，即國家法只需規定法人享有何種權利即可，至于法人內部各利害關系人如何實現法人權利應當交給法人章程及規章。*參見凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務印書館2013年版，第160-161頁。從這一視角來看，宗教財產歸屬于宗教組織也就意味著：一方面通過組織章程將國家法對宗教財產的規定轉化到宗教組織內部各利害關系人的權利義務，即通過章程實現法律目的；另一方面組織章程關于宗教財產的規定得到了國家法的規范和保護。可見，歸屬機制既降低了國家宗教財產法的制定及實施成本，又保障了宗教組織內部的財產自治，理應是宗教財產立法首先加以解決的問題。

(三)宗教財產的“合目的使用論”不可行

該說認為宗教財產的主要保護對策是保證宗教財產的合目的使用，并根據宗教財產的合目的使用原則，提出了三種主要使用群體：一是宗教職業人員，二是信教群眾，三是普通游客。然而這一對策將會因使用目的的抽象性、模糊性和沖突性而難以操作。

首先，目的財產說自始至終都沒有明確上述三種群體各自使用權的內涵和外延。實際上，由于各類主體對于宗教財產的“使用”的隨機性，其內容在國家法律層面根本無法清晰界定，只能是抽象、模糊的。因此，從法律技術上來說，該說沒有、也根本不可能完成這一學術任務。正如上文所示，三者的財產權益或職責只能由各個宗教組織的章程和內部規章相機規定，也就是說“合目的使用”概念只有置放于章程的調整范圍內才有可行性。由國家法律取代這些千千萬萬的章程和規章直接規定三者如何使用宗教財產，將與由合同法取代千千萬萬的合同直接為雙方當事人設定具體權利義務一樣異想天開。

其次，更嚴重的是，目的財產說還過高地估計了人性的水準。由于“目的”的抽象性和模糊性，在產權界定不清的情況下，任何一個群體都會聲稱自己的使用是“合目的”的，都會在使用過程中采取各種短期行為和搭便車行為，最后必然導致“公地悲劇”，致使這些宗教財產因競爭性地過度使用而枯竭。制度經濟學認為，要有效率地配置經濟資源，首先要解決的基礎問題就是產權界定問題。*參見凌斌：《法治的代價：法律經濟學原理批判》，法律出版社2012年版，第31頁。而我國改革開放以來，之所以在經濟上創造了“中國奇跡”，也正是因為建立了現代企業制度，在一定程度上解決了公有制和集體所有制本身所導致的產權模糊問題。實際上，對于目的財產說，早就有人清醒地認識道：“對目的維持的高難度，使它充其量還是一種法人實踐的有益‘理想’，而非現實的‘范式’。”*張力：《“信仰之力量”的光與影——教會法人財產制的歷史功用及啟示》，載《河北法學》2008年第2期。因此，宗教財產權的歸屬問題乃是宗教財產制度中不容回避的根本問題。

最后，目的財產說構建的所謂普通游客對宗教財產的使用權既無法律和法理依據，也無實踐意義，理由如下：其一，《旅游法》《宗教事務條例》以及2005年12月21日《國家發展改革委關于與宗教活動場所有關的游覽參觀點對宗教人士實行門票優惠問題的通知》并未規定、實際上也不可能規定普通游客對宗教財產的使用權。*參見2005年12月21日發布的《國家發展改革委關于與宗教活動場所有關的游覽參觀點對宗教人士實行門票優惠問題的通知》(發改價格[2005]2714號 )。其二，上文已經指出，非文物宗教活動場所并不屬于公產范疇，普通游客對其宗教財產的使用權沒有任何法理依據。其三，即使對于文物寺觀來說，普通游客的使用權也只源于宗教文物的國家財產性質以及其本人的納稅人身份，而非寺觀的宗教財產屬性和游客身份。詳言之，按照《文物保護法》的規定，某些宗教文物屬于國有財產，國家對宗教文物的維持維修也支付了費用，且該費用來自稅收，故而游客作為國家的納稅人有權免費參觀而已。普通游客的使用權應當理解為游客(公民)與國家之間的公法關系，而不是游客與宗教組織就宗教財產所發生的私法關系。其四，普通游客使用權不過是旅游經濟時代的主觀臆想，從實踐角度來說并無必要。在宗教財產法律實踐中，核心的問題是宗教財產受到各種勢力侵奪的問題。普通游客使用權不僅無助于解決這一問題，反而可能會因游客的無節制使用而加劇這一問題，甚至還可能成為某些政府部門以游客代表者自居、對宗教活動場所進行強制旅游開發的借口。

實際上，只要是宗教市場是一個公平競爭的開放市場，各教派自身為傳播其教義，發展信徒，吸引社會捐贈，必定都會力爭擴大其對社會公眾的影響，因而免費向社會公眾開放其宗教場所乃是其自身內在需求，*其實，近年來佛道教界一直呼吁取消寺觀收門票制度，回歸傳統上依靠信徒自愿捐獻的做法。如中佛協副會長釋圣輝率湖南29寺院取消門票，中佛協副會長釋心澄在2014年的兩會上遞交了寺院免門票的提案。參見明賢法師：《門票關乎佛教根本 不止免費那點事》，http://news.takungpao.com/special/quxiaosiyuanmenpiao/2014-09/35208.html。少林寺方丈釋永信也一直主張取消或限制收費，參見釋永信：《少林寺永不上市 商業化不會停》，載《廣州日報》2010年12月2日。甚至是其教義和章程的強制性規定。從這個意義上來說，普通游客對于宗教設施的使用利益恰恰以宗教組織的獨立性和財產權能夠得到切實保護為前提，因此，所謂“普通游客使用權”不過是“逼魚游泳”*此處系借用“教魚游泳”諺語，參見馮象：《政法筆記》，江蘇人民出版社2004年版，第129頁。。

(四)依賴監管體制來規制宗教財產的思路屬于本末倒置

實際上，該說也意識到了“合目的使用”所包含的問題，因而提出以強化宗教財產監管制度作為宗教財產立法的總體思路，*參見張建文、高完成：《我國宗教財產的歸屬與監管問題研究》，載《寧夏社會科學》2016年第5期。即“借鑒《信托法》關于公益信托財產的監管理念，建立以監督為重心的類似公益信托的監管機制”。具體來說，一是在理念上，監管的目的在于強化目的性功用，宗教組織內部設立“寺廟財產監察人”制度；二是賦予主管機關一系列主動權限，變目前的主管機關對宗教財產的消極性監督為積極性監督；三是強化信教公民以及其他的民間團體對宗教財產的監督權能。*參見張建文：《宗教財產立法研究》，中國民主法制出版社2015年版，第52-54頁；馮玉軍：《宗教財產歸屬與宗教法人資格問題的法律思考》，載《蘇州大學學報(法學版)》2016年第1期。

首先，筆者并不否認內外部監督的意義，實際上，法人內部的財務會計監督、外部的信息披露制度本身就是現代非營利法人制度的題中應有之義，而主管機關的外部監督更是不可或缺。但在目的財產說那里，監管機制顯然成了宗教財產制度的總體思路和基本內容，這就完全本末倒置。上文已經充分論證，宗教財產制度的核心和靈魂只能是宗教財產歸屬制度，監督機制的制度目標乃在于保障歸屬制度。沒有歸屬制度，監督機制只能是空中樓閣，正所謂“皮之不存，毛將焉附”。

其次，從我國宗教財產管理實踐來看，主要的問題在于公權力過大、干預過多。*長期致力于宗教法制問題研究的徐玉成先生認為，《宗教事務條例》為政府宗教事務部門設置了十項審批權，二項全面監管、監督和管理權，三項備案權，徹底把宗教部門打造成了宗教團體和宗教活動場所的強勢監護人。參見徐玉成：《關于〈宗教事務條例〉發布十周年修改隨想》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_4b44f8440102uzvh.html.

再次，沒有必要設立“寺廟財產監察人”制度。正如前文所說，宗教財產立法的核心目標是明確歸屬，實現這一目標的基本手段卻是確保宗教組織章程的有效實施。是否需要設立寺廟財產監察人，如何選任，監察人享有何種權利都應當由章程規定。但在目的財產說那里，監察人顯然是由法律強制設立；監察人的職權包括“有效監督寺廟道觀定期開展慈善公益事業，促進寺廟道觀更好地實現其所負擔的社會責任”，*張建文、高完成：《我國宗教財產的歸屬與監管問題研究》，載《寧夏社會科學》2016年第5期。說明監察人代表的是公眾利益，行使的是公法職權，這就超越了《民法總則》第93條所規定的監事會的職權；該說盡管沒有說明監察人由誰選任，但從該說賦予的職權來看，不可能由宗教組織內部選任，而應是由政府機關選派。這就不僅過度干預了法人自治，而且還有違反政教分離之嫌。

最后，強制設立“寺廟財產監察人”、卻不提設立“教堂財產監察人”，有違宗教平等原則，也有歧視我國傳統佛道教之嫌。盡管筆者承認，佛道教領域的財產亂象更為頻發，但這并不說明佛道教天生或本身存在某種內在缺陷，必須從外部強制設置監察人制度才能解決。佛道教之所以如此，主要是其所占有的文化及旅游資源更多、且更適合各種現代“開發”所致。如果說佛道教本身有什么問題的話，則主要是相對于其他教派而言，其組織性和社會獨立性更差。

總之，目的財產說的主要失誤就是對于宗教組織的“自生自發秩序”*參見[英]弗里德利希·馮·哈耶克：《法律、立法與自由》，鄧正來等譯，中國大百科全書出版社2000 年版，第55 頁及以下。過于悲觀，未能體察法人制度的功能和本質，漠視章程的核心功能，曲解了歸屬機制的功能機理，從而得出回避歸屬問題的結論。其提出的“合目的使用論”不具可行性，宗教財產法的基本任務不是直接保障各種利益群體的合目的使用，而應當在于保障合法的組織章程所規定的目的和宗旨。要真正保障宗教財產的“合目的使用”，首先就要重視組織章程的核心作用，明確宗教財產的歸屬，而不是依賴宗教財產監管體制。

既然歸屬問題不可回避，那么接下來的問題就是如何確定宗教財產的歸屬。

三、宗教財產歸屬的學說之評判

在宗教財產如何歸屬問題上，目前學界有兩種學說——宗教財產區分所有權說和宗教組織所有說，二者觀點并不一致，各有利弊，并且對《民法總則》及新《宗教事務條例》產生了一定影響，有必要逐一檢討。

(一)宗教財產區分所有權說

該說主張借鑒物權法上的建筑物區分所有權原理解決宗教財產的歸屬問題：宗教財產所有權包括以下三個方面：宗教團體、宗教活動場所的宗教財產區分所有權，國家(或集體)對宗教財產的所有權，私人對宗教財產的所有權。*參見馮玉軍：《中國宗教財產的范圍和歸屬問題研究》，載《中國法學》2012年第6期；劉子平：《中國宗教財產權研究》，載《民商法論叢》(第35卷)，法律出版社2006年版，第36頁。

區分所有權概念的提出，意在于劃清宗教團體即各級宗教協會與其所屬宗教活動場所的產權界限，這無疑也是宗教財產歸屬的重要方面。但該說提出的區分所有權、國家(或集體)對宗教財產的所有權以及私人對宗教財產的所有權等概念和主張，在法學方法、制度價值取向乃至術語運用等方面都存在著一定的缺陷。

首先，該說在法學方法上是有缺陷的。該說之所以提出“國家(或集體)對宗教財產的所有權”概念，是因為從土地、房屋、文物等實物的角度界定宗教財產。其實，要精確界定宗教財產的邊界必須從權利(益)的角度進行，而不是從具體實物的角度進行，因為一個實物上可能同時并存多個權利。例如宗教建筑物所占用的土地本身就難以完全界定為宗教財產，因為土地所有權歸國家或集體所有，并不服務于宗教目的，自然不應屬于宗教財產范疇。只有土地上的使用權這一他物權才服務于宗教目的，才屬于宗教財產(權)，正如法人及個人不動產權只能包含建設用地使用權，而不包括土地所有權一樣。可見，根本就不存在“國家(或集體)對宗教財產的所有權”概念。如果硬性制造這一概念，必然也會出現“國家對于法人及個人財產的所有權”，純粹是疊床架屋，徒增學術成本。

其次，該說提出的“國家(或集體)對宗教財產的所有權”和“私人對宗教財產的所有權”缺乏法律實踐基礎。就前者來說，在實踐中，并不存在國家集體對于宗教用地、用房以及宗教文物的所有權屢遭侵害的現象。當然，筆者并不絕對排除上述資產流失的問題，但這不是“宗教”的問題，而是國家集體所有權本身所固有的多級代理成本的問題。因此，國家集體的上述所有權并不適用宗教財產的特殊規則，而是適用國家集體公有財產的特殊規則，資產流失問題也應當從公有資產管理角度加以解決，確立“國家(或集體)對宗教財產的所有權”概念毫無實益。此外，在我國現行法律體系之下，國家集體對于上述不動產的所有權與宗教組織對于這些不動產的使用權已被《物權法》區隔為所有權與用益物權、或者被《合同法》區隔為出租權與承租權，其權利界限清晰、明確。如果納入宗教財產范疇，反導致產權模糊。就后者而言，實踐中無論是個人所有的宗教性動產如佛像、經書、珠串之類，還是不動產如家廟，本身都屬于私人財產，與個人的其他目的性財產如住宅、旅游裝備、學習用品一樣，受到私人財產制度的有力保護，并不存在產權不清、公私不分、權責模糊等問題，根本無需納入宗教財產的范疇。同時，私人所有的宗教性財產也不適用宗教財產的相關政策，如不享受宗教財產的稅收待遇，家廟不得向社會公眾開放，也不得接受公眾的宗教性捐贈，因而也不應納入宗教財產。實際上，該說早期學者也已經認識到這個問題，并特做說明：“需要注意的是，依據所有權理論與立法例，凡認定歸私人所有的特定宗教財產，一般稱為‘私人財產’，而不再稱之為‘宗教財產’，這樣，‘宗教財產’遂事實上成為專屬于宗教團體和寺廟財產的法律用語。”*劉子平：《中國宗教財產權研究》，載《民商法論叢》(第35卷)，法律出版社2006年版，第36頁。

再次，該說的制度價值取向與其學術目的自相矛盾。前文已經說明，宗教財產之所以成為一個需要學術研究的“問題”，主要原因之一在于某些地方政府和部門利用國家所有權為借口肆意運用公權力，挾教斂財、以教牟利所致。因此，從法學目的上來說，重要的問題是將宗教財產權與國家權力劃清界限，避免政府越權侵害宗教財產權益。然而，該說所構建的國家(集體)、宗教組織和個人三權并立格局人為地混淆了宗教財產上的公私法權關系，為某些政府部門和個人以行使民法權利之名行干預宗教組織內部事務提供了借口。實際上，當該說提出“依法保護國家(或集體) 對宗教財產的所有權”*參見馮玉軍：《中國宗教財產的范圍和歸屬問題研究》，載《中國法學》2012年第6期；馮玉軍：《我國宗教財產保護的問題及對策》，載《中國宗教》2014年第10期。的口號時，已經大大消解了“宗教財產(權)”這一概念所應有的實踐闡釋力、制度構建力以及理論與現實之間的學術張力。

又次，該說提出的“宗教財產區分所有權”概念并不科學。區分所有權說借鑒《物權法》上的建筑物區分所有權概念提出“宗教團體、宗教活動場所的宗教財產區分所有權”概念，用以區分宗教團體與宗教活動場所的財產所有權。然而該說似乎混淆了《物權法》上的建筑物區分所有權和宗教團體、宗教活動場所的宗教財產所有權，二者根本沒有任何相似性。建筑物區分所有權是指區分所有建筑物的業主對其專有部分享有專有權，對共同使用部分享有共有權，及各個所有人之間基于其共同關系而產生的成員權而構成的特別所有權。而宗教團體、宗教活動場所的所有權則是宗教團體、宗教活動場所對不同的宗教財產分別享有不同的所有權，并無專有權和共有權之分。因此，借用建筑物區分所有權概念不僅不能有效區隔宗教團體與宗教活動場所的財產關系，反而使其更加模糊不清。

最后，還有必要指出，民法并不需要一刀切地區分宗教團體與宗教活動場所的所有權，二者間的產權安排在相當程度上乃是其內部自治的問題，而不是法律層面上的問題。如佛教界的峨眉山佛教協會和普陀山佛教協會按照其章程對其所屬寺院享有完全的所有權，采取人財物一體化管理的體制。*分別參見《峨眉山佛教協會章程》第2條、《峨眉山佛教協會寺院管理辦法》第4、5條、《普陀山佛教協會章程》第3條。該章程不僅通過了當地僧眾的民主決議，也獲得了上級佛教協會和政府主管部門的批準，因此完全是合理合法的。如果硬性按照區分所有權說所堅持的將所有宗教團體與其所屬的宗教活動場所“區分”開來，則可能是削足適履。

總之，該說認為應當區分宗教團體與宗教活動場所的產權關系，值得贊同。但該說所提出的概念和對策要么缺乏科學性，要么缺乏現實針對性，不能作為宗教財產立法的指南。

(二)宗教組織所有說

該說認為宗教財產應當歸屬于宗教法人或尚未取得法人資格的宗教組織。*參見孫憲忠：《財團法人財產所有權和宗教財產歸屬問題初探》，載《中國法學》1990第4期；梁慧星：《中國物權法草案建議稿：條文、說明、理由與參考立法例》，社會科學文獻出版社2000年版，第225-226頁；王利明：《中國物權法草案建議稿及說明》，中國法制出版社2000年版，第178頁；華熱·多杰：《我國宗教組織財產所有權問題芻議》，載《青海師范大學學報(哲學社會科學版)》2005年第6期。筆者贊同該說提出的基本觀點，但認為有必要進一步深化。

首先，該說只考察了宗教活動場所的財產歸屬問題，沒有全面考慮宗教協會、宗教活動場所、宗教院校以及其他宗教組織內部產權關系的區分問題，如宗教活動場所和與其所從屬的宗教協會的產權關系，天主教的教堂與其所從屬的教區之間的財產關系。

其次，該說只是重點討論了傳統佛道教組織的財產歸屬，對于其他教派關注不夠，例如天主教的教區制，因而得出了宗教組織都應當界定為財團法人的結論，頗有以偏蓋全之嫌。

最后，該說沒有探討宗教財產的規制方式，似乎認為財團法人制度足以解決這一問題。但財團法人這一形式本身既可用于非營利活動，也可以用于營利性活動(如德國的“家族財團”和“企業載體財團”*參見[德]迪特爾·梅迪庫斯：《德國民法總論》，邵建東譯，法律出版社2000年版，第868頁；[德]卡爾·拉倫茨:《德國民法通論(上)》，王曉曄、邵建東等譯，法律出版社2003年版，第249-250頁；陳惠馨：《德國財團法人制度的發展——以德國〈民法典〉及柏林邦財團法為中心》，載《中國非營利評論》(第7卷)，社會科學文獻出版社2011年版，第79頁。)，本身不能作為規制宗教財產的基本方式。

四、《民法總則》背景下宗教財產的歸屬

(一)《民法總則》及新《宗教事務條例》的相關規定

在上文的論述中，筆者已經表明宗教財產的歸屬應當包含兩個層面：一是宏觀層面上的歸屬，其意義在于界分宗教界與政府及社會的財產關系；二是微觀層面上的歸屬，意在明確各宗教組織之間的財產關系。從這個框架來看，《民法總則》和新《宗教事務條例》都未完全解決宗教財產的歸屬問題。

《民法總則》第92條規定，宗教活動場所可以登記為非營利法人下的捐助法人。對于宗教財產的歸屬而言，這一規定解決了四個基礎性問題：一是確立了宗教活動場所的法人資格；二是不可逆轉地預設了首先應當明確歸屬關系的宗教財產立法思路；三是使宗教活動場所成為與其所屬的宗教團體一樣的平等民事主體，為確定宗教組織之間的財產歸屬打下了堅實的基礎；四是將宗教活動場所界定為非營利法人，為從法人制度層面而非財產制度層面規制宗教財產權開辟了道路。可以說，在宗教財產歸屬問題上，《民法總則》的立法者已經明確地采取了宗教法人(組織)所有說。如果說在這之前，由于立法上的模糊，目的財產說還有發揮的余地，那么在這之后，將變得十分牽強。

此外，《民法總則》第114、118、123、125、126等條分別規定了民事主體可以享有物權、債權、知識產權、股權以及其他民事權利。宗教組織作為民事主體自然也應享有這些權利。在這一背景下，《物權法》《專利法》《商標法》《著作權法》《證券法》等法律作為一般財產法無需分別對宗教財產的界定和歸屬做出特別規定，該工作應當由于專門的宗教立法完成。但是，也有必要指出，《民法總則》并未徹底完成宗教財產的歸屬任務。首先，在法人層面，《民法總則》將宗教活動場所界定為捐助法人，宗教團體被《宗教事務條例》納入社會團體法人，但卻未規定宗教院校的法人類型，使得法人層面上的宗教財產歸屬問題留下了立法漏洞。其次，在非法人組織層面，《民法總則》第102條第2款并未將未登記為法人的宗教組織界定為非法人組織。即使進行擴張性解釋，將非法人宗教組織納入非法人組織，則按照第104條，非法人宗教組織的財產不足以清償債務的，其出資人或者設立人承擔無限責任，其妥適性也有待進一步探究。當然，作為民法典的總則部分，也不可能直接明確宗教財產這一特殊權益的內涵、外延和歸屬。因此，這些問題只能由作為宗教專門立法的《宗教事務條例》加以解決。

新《宗教事務條例》在立法思路上也貫徹了宗教組織所有說，第7、14、23條規定宗教團體、宗教院校以及宗教活動場所可以經過主管部門的審批后申請法人資格，第49、50條又明確規定了宗教組織的各項財產權益，同時還明確了宗教組織的非營利屬性。這些都值得肯定。但是新《宗教事務條例》并未科學、徹底地解決宗教財產歸屬問題。首先，新條例明顯受到了區分所有權說的影響。該法第49條規定：“宗教團體、宗教院校、宗教活動場所對依法占有的屬于國家、集體所有的財產，依照法律和國家有關規定管理和使用；對其他合法財產，依法享有所有權或者其他財產權利。”拋開其他問題不談，*如其中的“國家有關規定”應當包含政策在內，但《民法總則》卻明確排除了“政策”的法源地位，因此二者難免產生沖突。再如，“國家有關規定”與《物權法》第5條似乎也存在矛盾。還有，后半句將所有權與其他權利并列也違反邏輯，其他權利既包括他物權，也包括債權、知識產權，顯然也不宜與所有權并列。該條前半句對于屬于國家、集體所有的財產的規定，在2004年《宗教事務條例》中難覓蹤跡，顯然系本次修訂的“創新”，然而這一“創新”明顯受到區分所有權說關于國家、集體對于宗教財產的所有權觀念的影響，既無必要，也不利于劃清宗教財產與非宗教財產的界限。特別是宗教組織對這些財產的權利究竟為何，也語焉不詳，不利于產權清晰。其次，雖然該章的標題為“宗教財產”，但該章下的所有條文都未明文界定宗教財產的內涵與外延，當然也就不可能直接規定宗教財產的歸屬。最后，《宗教事務條例》也沒有界定各宗教組織之間的產權歸屬關系，例如宗教活動場所、宗教院校與其所屬的宗教團體之間、以及不同層級的宗教團體之間的產權關系。

總之，在《民法總則》和新《宗教事務條例》都已頒布的背景下，仍有必要進一步探討宗教財產的界定與歸屬。

(二)宗教財產的界定和歸屬

1.宗教財產的宏觀歸屬。在這一層面上，宗教財產應當界定為宗教組織所享有的全部財產權益的總和。具體說來，該結論包含以下幾層含義：

首先，宗教財產只歸屬于宗教組織，既不歸屬于國家、集體或外部個人，也不屬于宗教組織內部的某些個人或個人群體。這樣可以劃清宗教財產與政府部門、其他社會組織以及個人的產權界限，對此，本文在區分所有說部分已經深入分析，此處不贅。

其次，宗教組織是指以傳播宗教教義、舉行宗教儀式、教化培養信徒為主要目的的社會組織。*當然，宗教組織的具體認定是一個很復雜的法律技術問題，關于這個問題的初步探討，可參見仲崇玉：《日本的宗教法人認證制度》，載《華東政法大學學報》2017年第2期。從功能上來說應當包括宗教團體(協會)、宗教院校和宗教活動場所三類，從法律地位上來說包括宗教法人和宗教非法人組織。按照《民法總則》和《宗教事務條例》的規定，宗教非法人組織應當是指經過宗教主管部門登記但未進行法人登記的宗教組織。至于未登記也未被取締的宗教組織應當是事實上的宗教組織，雖然其法律地位并不明確，但其所擁有的財產權益也應當納入宗教財產范疇，從而可以部分適用有關宗教財產的特殊規則，如禁止分配和剩余處理規則等。*當然，未登記宗教組織不應當享有向社會公眾開放其宗教場所、接受社會公眾捐贈、稅收優惠等權利，其管理者及成員也不受有限責任規則保護。具體分析，參見仲崇玉：《我國民法典背景下的宗教法人制度研究》(中國法學會一般項目結項報告)，第131頁。當然，打著宗教的幌子專門從事違法犯罪活動的宗教組織，即使暫未取締，也不屬于宗教組織，其財產自然亦無需納入宗教財產范疇。

再次，宗教財產的界定與宗教財產的歸屬是一個問題的兩個方面。具體來說，宗教財產只能從其歸屬角度進行界定，而不能從其用途角度進行界定。實際上，宗教組織的財產可以分為專用性宗教財產和非專用性宗教財產。前者是指專門用于宗教活動的財產，如神像、法器、供奉神像的殿宇、用于宗教禮拜的廳堂等等；后者是指并非專門用于宗教活動的財產，如宗教組織從事經營事業所得到的金錢收入、信徒及社會各界的捐贈、宗教組織開辦的工廠、農場、餐廳、孤兒院、養老院等，但這些財產仍然屬于宗教財產。可見，目的財產說從宗教用途角度界定宗教財產往往將其限于專用性宗教財產，不利于全面理解宗教財產的內涵。

最后，宗教財產的界定應當從權利的角度進行。前文已述，法律意義上的財產應當是財產權或財產權益，而不是土地、房屋、宗教文物等實物，故宗教財產的內涵應當是宗教組織所享有的財產性權益。這些權益包括但不限于物權、債權、知識產權。

2.宗教財產的微觀歸屬。在這一層面上，除宗教組織章程、規章或教義另有規定之外，各宗教組織都應當享有獨立的財產權。這樣既可實現區分各教派內部財產權益的立法目的，又避免了前文所述區分所有權說的一刀切之弊端。

這意味著，從原則上來說，宗教活動場所的財產權獨立于其所從屬的宗教協會。宗教活動場所雖然應當服從宗教協會的章程以及其所制定的管理規章，但在財產關系上，宗教活動場所應當像企業獨立于其所從屬的行業協會一樣，是與宗教協會平等的民事法律主體。因此，宗教活動場所無論是否取得法人資格，都擁有獨立完整的財產權，其不動產都應當登記在宗教活動場所名下，宗教協會不得干預宗教活動場所的財產權益。

當然，法律還應當允許宗教活動場所或宗教團體的章程或規章根據其地域的特殊情況或其教義，做出另外規定。例如前文所說的峨眉山和普陀山佛教協會，再如天主教的教區和“兩會”*即中國天主教教務委員會及中國天主教愛國會。。按照《中國天主教教區管理制度》，教區被界定為該區內所有信徒所組成的教會，*參見《中國天主教教區管理制度》第1、2條。并應在省、自治區、直轄市政府民政事務部門登記，取得法人資格。*參見《中國天主教教區管理制度》第5、9條。而教區內的各教堂、會所只是教區法人的教產，雖然可以進行宗教活動場所登記，但并不具有法人資格，故其財產權都應歸屬于教區。但該制度第60條又規定：“經政府有關部門核準登記的教堂、會所具備法人條件的，辦理法人登記，依法享有民事權利并承擔民事責任。”取得法人資格的教堂、會所自然擁有法人財產權。不過按照該制度第58條，這些教堂、會所對其財產的處分權將受到教區及省、自治區、直轄市“兩會”的一定限制。

因此，筆者建議，《宗教事務條例》第49條應當修改如下：“宗教財產為宗教團體、宗教活動場所以及宗教學校等宗教組織依照民法所享有的財產權益的總稱。除宗教組織章程或教義另有規定外，各宗教組織享有平等獨立的財產權益。”這樣不僅可以在立法上圓滿、簡潔地解決宗教財產的界定和歸屬問題，還可以實現宗教財產立法與民法的無縫對接，將宗教財產權益融入到民法財產權體系之中，并借助于民法的體系效應解決宗教財產的一般性問題。*具體論述，參見仲崇玉：《〈民法典〉背景下宗教財產權的內容與體系——兼評新〈宗教事務條例〉》，載《中國不動產法研究》2018年第1卷。由于《民法總則》第113條已經明確規定：“民事主體的財產權利受法律平等保護”，《宗教事務條例》第50條已屬多余，且與第49條多有重疊，故應刪除。在此基礎上，《宗教事務條例》“宗教財產”部分其余條文只需對宗教財產制度的特殊問題進行規定即可。

結語

宗教財產是指宗教組織所享有的全部財產權益，既不是公產，也不是私人意義上的私產，應當放棄宗教財產的公私視角，公產論乃是公有制思維的產物。宗教財產首先應當歸屬于宗教組織所有，國家、集體和私人不宜成為宗教財產權的主體。就宗教組織之間的財產關系來說，除宗教組織章程、規章或教義另有規定外，各宗教組織享有獨立的宗教財產權。宗教組織內部財產關系則應由宗教組織的章程、規章及教義規定。

從國家社會治理的創新角度來說，將宗教財產歸屬于宗教組織，實質上是將關于宗教財產的國家法秩序與宗教組織的“自生自發秩序”隼接起來。對于國家而言，實質上是借助于宗教組織章程落實國家宗教財產立法；而對宗教組織來說，則意味著其章程關于宗教財產的內部規定得到了國家法的規范和保護。因此，宗教財產歸屬機制既降低了國家立法的制定及實施成本，又保障了宗教組織內部的財產自治，是實施成本最低的宗教事務治理思路，理應是宗教財產立法的首要問題。目的財產說提出的回避財產歸屬、以保護使用權為宗旨、以強化監管機制為主要內容來構建宗教財產制度的主張不利于降低國家的治理成本，也不利于培養宗教組織的自我治理能力。