監察法中職務犯罪問題調查研究

宋立賡 劉子豪 白杰源 姚莎莎(河北經貿大學法學院，河北 石家莊 050000)

引言

縱觀世界各國的不同歷史發展時期，我們不難發現，一個國家的轉型期也是該國家職務犯罪的高峰期和多發期，我國也不例外。改革開放的30多年來，國家工作人員經受不住金錢的誘惑和權力的考驗，在經濟體制改革過程中由于權力過于集中、制度不健全、監督機制不完善，導致權力與私欲的結合而產生職務犯罪，使得我們國家的職務犯罪現象在改革浪潮中的情況不容樂觀！在國有企業中，如某國有企業短短的幾年內，反貪局就查處好幾位領導干部，他們在權力與私欲的問題上，由于人生觀、世界觀、價值觀出現偏差而抵不住金錢的誘惑走向犯罪，最終受到法律的制裁。再如近年來查辦的案件中，涉及到國有企業、金融、交警、城鄉建設、國土、法院、看守所、稅務、電力、鐵路、教育、衛生等部門以及農村基層組織成員的經濟犯罪，他們都受到了法律的制裁。這些例子，不得不引起我們的注意，職務犯罪現象已經侵蝕到各個領域，預防職務犯罪工作艱巨而任重道遠。十八大以來，中國全面進入現代化進程和市場經濟建設的關鍵階段，職務犯罪依然若隱若現，打擊職務犯罪關系到下一步政治經濟體制深化改革，關系到我國經濟發展的成敗，關系到黨和國家的興衰命運甚至生死存亡的嚴峻斗爭。因此，我們必須痛定思痛，理性分析法制建設中仍存在的漏洞，從戰略和策略上解決職務犯罪的問題。

一、司法體制改革浪潮中的監察機關成立背景和意義

2015年是非常重要的一年，政法戰線積極執行我黨決策部署，一手抓維護當前國家安全和社會穩定工作，一手推動政法事業長遠發展，各項工作特別是司法體制改革、立體化社會治安防控體系建設取得新成效。2016年是全面建成小康社會決勝階段的開局之年，以習近平同志為核心的黨中央堅持鐵腕反腐，“打虎拍蠅”，堅決遏制腐敗現象蔓延勢頭，著力構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，有效遏制了職務犯罪，為社會經濟的平穩發展打下良好基礎，取得重要階段性成果。2017年十九大開幕，習近平總書記提出組建各級監察委員會，和國家的紀律檢查機關一起工作，實現全面覆蓋對所有公職人員的監察。2018年是非常重要的一年，對于黨和國家的發展意義重大。青海省監察委員會領導班子于2月11日產生，不僅標志了我國31 個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團監察委員會領導班子已全部按照法定程序產生，而且代表了深化國家監察體制改革試點工作走向一個新起點，由此建立了黨委統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系制定國家監察法，監察委員會依法行使監察權，用留置措施代替“雙規”。中國特色社會主義進入新時代，由此建立巡視巡察上下聯動的監督網，一個集中統一、權威高效、完整嚴密的黨和國家監督體系正在加速組建中。

監察委員會的成立整合了反腐敗的資源和力量，把現有的行政機關內部的監察機關和檢查反貪機關同時整合合并，監察對象由行政機關及其工作人員、行政機關任命的其他人員和具有管理公共事務職能的組織和行政機關依法委托的組織及其工作人員變為所有的行使公權力的國家公職人員，監察范圍擴大的同時，反腐力量也更加強大。人民代表大會產生監察委員會，監察委員會獲得了與政府、法院、檢察院同等的政治地位，具有了權威性，提高了監察機構的地位，也打破了同級監督的困難。監察委員會的建立將全面提升反腐機構的法律地位，使反腐工作與時俱進，向規范化、制度化方向發展。監察委員會的建立是形成嚴密的法治監督體系方面邁出的重要一步，所以它是事關全局的重大政治改革，同時對于“全面推進依法治國，落實全面從嚴治黨，全面深化改革，具有非常重大的意義”。

二、監察法中關于職務犯罪的規定存在的問題及整改方案

職務犯罪是指國家機關、國有公司、企業事業單位、人民團體工作人員利用已有職權，貪污、賄賂、徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守，侵犯公民人身權利、民主權利，破壞國家對公務活動的規章規范，依照刑法應當予以刑事處罰的犯罪行為，包括《刑法》規定的“貪污瀆職罪是指國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利的犯罪。隨著職務犯罪現象越來越常見，《中華人民共和國監察法》應運而生，監察法對于預防職務犯罪能夠起到強大的作用，但是監察法中有關職務犯罪的規定仍然存在一些問題。

（一）監察立案隨意性的問題及整改方案

1、監察立案的隨意性

監察制度與刑事訴訟程序制度的銜接，同時涉及檢察機關和法院對調查（偵查）程序的審查，有一個較為突出，需要認真研究的問題，即監察委調查中的刑事立案問題。刑事訴訟法規定的立案制度只要確定刑事立案，就可以確定犯罪嫌疑人，并開啟偵查程序。立案存在的最大意義，是為強制偵查（調查）提供了法律依據。國外犯罪調查制度，一般是有犯罪行為發生即進入調查程序，但如采取對人、對物的強制措施，如拘捕、搜查、扣押、監聽等，除緊急情況外，需經司法審批并以司法令形式實施。我國刑事偵查采取刑事立案制度，經過立案這一程序階段，一切對人、對物的強制偵查措施方可實施，有力打擊犯罪，立案也具有中國特色，防止濫用強制調查手段，是實現犯罪調查中保障人權最基本的措施。

在改革試點方案中，監察委的調查發動，并不以刑事立案為前提，監察立案與紀委立案協調一致。紀委辦案遵循《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》（2017年1月發布），該規則第二十五條規定，“經過初步核實，對存在嚴重違紀需要追究黨紀責任的，應當立案審查。”“凡報請批準立案的，應當已經掌握部分違紀事實和證據，具備進行審查的條件。”這里所指立案審查，是紀檢立案。立案的條件，是存在嚴重違紀需要追究黨紀責任的。試點過程中的監察立案，不是《刑事訴訟法》意義上的刑事立案，其中包括對違反政紀的國家工作人員立案，也包括對違紀同時涉嫌犯罪的人員立案。從試點情況看，被監察委立案審查的國家工作人員，僅有少量被追究刑事責任。如根據山西省監察制度改革的試點經驗材料，全省各級監委成立以來，共處置問題線索6535 件，立案2156 件，結案1905 件，處分1887人，組織處理1191人，移送司法機關5人。 據此，在該省經監察立案的人員，移送司法機關追究刑事責任的不到百分之一。

《中華人民共和國監察法》第三十九條，規定“經過初步核實，對監察對象涉嫌違法犯罪，需要追究法律責任的，監察機關應按照規定的權限和程序辦理立案手續”。監察程序中實行立案制度中所指的“違法犯罪”，是職務違法和職務犯罪這兩種情況，不是平常使用該詞所特指的違反刑法構成犯罪。“追究法律責任”是包括職務違法在內的法律責任而非平常所理解的刑事責任。這種“違法”與“犯罪”的并列關系，在該條文第三款中實已釋明：“立案調查決定應當向被調查人宣布，并通報相關組織。涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的，應當通知被調查人家屬，并向社會公開發布。”而且在其他條文中使用“違法犯罪”一詞，也是既指職務違法，也指職務犯罪。涉嫌違法即構成監察立案條件，同時不專設刑事立案程序，將造成較為明顯的程序不協調問題。

監察委立案不同于刑事訴訟法上的立案，以涉嫌職務犯罪為條件對違法嫌疑的人和物實施強制性措施，進行調查立案。只有涉嫌犯罪才能啟動專門調查并采取強制性取證手段，造成我國法制不統一，未能較適當地兼顧到相當一部分關聯案件的立案問題。監察委管轄的案件，包括職務犯罪的關聯案件，如行賄案件。由于一名受賄官員通常牽涉多名行賄人員，并且還包括同步實施職務犯罪的非國家工作人員，因此，非國家工作人員的違法案件應當占比更大。這些人亦僅因涉嫌違法即可被立案并采取強制措施，違反原則和法治精神。監察法中突出說明了在調查措施上區別適用存在難題。監察立案對應職務違法和職務犯罪，缺乏標志和程序節點來區分違法與犯罪。一些措施只適用于涉嫌職務犯罪人員，如訊問被調查人、搜查和技術調查措施。當前缺乏較為客觀的標準確定強制性調查措施及相應程序對應職務違法和職務犯罪，為辦案人員較隨意地認定和適用開了方便之門，不符合程序法定原則，對司法與監察的銜接，尤其是司法機關對監察取證的程序性合法審查帶來困難。

2、整改方案：明確立案條件與制度

職務違法啟動監察立案是必要的。進一步明確立案條件，如對職務違法的嚴重程度做出規定，一般違法可以不立案而直接處理，不能以違法嫌疑對非國家工作人員實施監察立案。對于國家工作人員已經涉嫌職務犯罪的案件，以及對于非國家工作人員涉嫌犯罪而應由監察委管轄的案件，實施刑事立案程序。已經確認職務犯罪嫌疑，需要追究其刑事責任的，可以直接予以刑事立案，監察立案與刑事立案同步完成。

實行監察立案與刑事立案的合并制度，既實現了監察與紀檢的協調，又實現了監察與司法的銜接。兼顧了國家工作人員與非國家工作人員查處程序的同異，且可以防止權力濫用，從而有利于查辦職務違法和職務犯罪。

（二）監察執法、刑事執法的銜接不當及整改方案

1、監察執法與刑事執法的銜接不當

刑事執法的過程必須要嚴格遵循刑事訴訟程序，刑事機關辦案要遵守的程序是：立案、偵查、起訴、審判，而且這些程序是不可以顛倒的，所以司法機關要想去調查取證，則必須要在立案之后，但是《刑事訴訟法》第111條規定了立案的條件，即：認為有犯罪事實發生，需要追究刑事責任。但是，在實踐中很多案件刑事機關往往對于控告或者舉報無法認定是否已經達到了立案的條件，比如牽扯到受賄官員的行賄人員，無法認定是否達到了立案的標準，也就是其行賄金額是否達到了立案標準，則無法確定，所以就不能再立案之后再去調查具體的行賄數額。因此，面對這樣的問題，刑事執法往往就面臨著困境，面對著群眾的舉報不能立案，不能立案也就意味著不能去調查。但是，作為監察機關卻具有得天獨厚的條件，完全可以去依法調查取證，當然監察機關的調查取證并不是不需要遵守規定，而是完全按照行監察法的相關規定，依法行使自己的職權。在執法過程中完全可以將違法單位或者個人的基本情況全部落實，為了將來刑事執法順利的介入提供了便利條件。

2、整改方案：進一步完善銜接規定

形成富有成效并且科學合理的監察執法與刑事執法銜接工作機制，關鍵在于給予其司法的性質，將其納入監察程序和刑事訴訟程序的法律軌道。進一步說，就是把案件轉進司法程序，接受司法審查本應該有的法律地位問題，強化監察執法與刑事執法協調配合的工作機制。

通過建立情況信息通報制度、聯席會議制度，在監察執法機關、公安機關和檢察機關之間定期交換移送案件、立案偵查和逮捕、起訴、判決等階段，研究執法中遇到的工作困難和法律難題，重點要解決監察執法機關與公安機關、檢察機關在業務查詢、檢驗、鑒定等方面存在的問題以及監察執法機關在向審判機關移送案件的同時，向同級檢察機關通報備案，必要時，可以就是否涉嫌犯罪、證據收集、固定、保全向公安機關、檢察機關詢問，公安和檢察機關收到咨詢后應當及時提出意見和建議。包括監察機關移送案件同時通報檢察機關的備案制度、檢察機關直接調閱、查詢行政執法案卷材料制度、檢察機關對公安機關立案監督制度、依法對行政機關及其工作人員“以罰代刑”行政責任和刑事責任的追究制度、檢察機關對不構成犯罪的行政違法涉案人員的處理提出建議的制度等。

（三）涉嫌職務犯罪的程序保障上缺失的問題及整改方案

1、涉嫌職務犯罪的程序保障的缺失

由于犯罪偵查（調查）程序是充分運用公權、私權受到限制的程序，因此，配置最低限度的人權保障措施，是維系該程序正當性，保證取證質量。在調查職務犯罪及關聯犯罪的階段，能否讓律師介入的問題是需要解決人權保障問題。“尊重和保護人權” 充分體現憲法原則，代表了法治的進步。與此同時，我國職務犯罪和關聯犯罪查處的現實需要與刑事訴訟法相協調。

目前，國家監察制度改革決定并未中止偵查階段律師辯護條款的執行，但在實施中，職務犯罪調查程序并未設置律師介入空間，不主張律師介入。即律師不能依法對當事人提供法律咨詢及代為主張合法權利，不能向犯罪調查機關了解當事人涉嫌的罪名和有關的情況，對羈押狀態下的當事人不能會見甚至無權提出會見申請。《中華人民共和國監察法》肯定了試點中的做法并將其制度化，這種律師禁入的做法，實際造成監察委與司法銜接中的一個十分突出的不協調問題，對律師在此階段所起作用的負面評價，顯然不符合我國司法改革的邏輯與發展趨勢。

2、整改方案：完善監察法中律師介入職務犯罪案件的規定

歷時三十多年的改革和提升，我國刑事訴訟法制已經從偵查階段不讓律師介入，到律師可以作為法律的幫助者（1996年刑事訴訟法修改），到辯護人可以由律師擔任（2012年刑事訴訟法修改），雖然目前律師介入程度與國際一般標準還有差距，但嫌疑人獲得的司法人權保障在逐步增加，這種人權保障措施已得到法律界、法學學者和社會公眾的普遍認可。如果在這方面又退回許多年前，其正當性如何解釋，與刑事訴訟法的矛盾如何協調，不無疑問。

目前刑事訴訟法允許符合法律相關條件的涉嫌犯罪的嫌疑人，在偵查階段即可獲得律師辯護。只是限制三類犯罪律師會見被羈押的犯罪嫌疑人，需要經過偵查機關批準。職務犯罪調查禁止律師進入程序，沒有正當理由。嫌疑人其犯罪的主觀惡性和人身危險性比故意殺人和強奸等刑事犯罪嫌疑人相對要小，律師能夠及時幫助嚴重危害國家和社會的犯罪嫌疑人。而對處于體制內多年，對國家做了一定貢獻的職務犯罪嫌疑人，同樣在犯罪調查階段就不能獲得律師幫助，顯然缺乏正當性根據，同時也顯然存在程序保障措施不協調。

解決上述不協調的最簡單的方式，就是按照刑事訴訟法的有關規定，允許律師在刑事立案后的犯罪調查階段作為辯護人介入，為嫌疑人提供法律幫助。同時，根據刑事訴訟法第37條第3 款的規定，對于特別重大的賄賂犯罪，律師會見犯罪嫌疑人需經過監察委許可。且應效仿最高人民檢察院《刑事訴訟規則》第46條第2 款、第3 款，規定在有礙偵查的情形消失后，辯護律師可以不經許可會見犯罪嫌疑人，且在偵查終結前應當許可辯護律師會見犯罪嫌疑人。如此操作，犯罪調查階段會見留置的被調查人，審批權掌握在監察委手中。這樣有利于保障權利，贏得社會好評，也不致對職務犯罪調查發生障礙。

（四）對監察人員的權力監督的不足及解決方案

1、監察人員的權力監督不足

我國監察法規定，中華人民共和國監察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受監督。縣級以上地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督。法律規定監察委員會受同級別人大及人大常委會監督，由于人大權力的特定構成及行使方式，其監督無法實現常規化，也很難保證實效性，說明人大及人大常委會對于監察委監督的有限性。如今監察權高度集中和加強，如果沒有權力制約，意味著濫用權力不可避免，如此大的權力不被關進法律的籠子里，很可能結果反而背離設立監察委的初衷。

2、解決方案：完善監察法的權力約束制度

在監察委員會成立開始，為了加強對監察權的管制，黨和國家要積極探索建立各項工作約束機制。堅持回避制度，監察權獨立行使，人大及常委會派出專門代表不定期審查監察案件程序性和實體性是否合法，異地交流任職打破地方保護主義，甚至實行財產公開制度，從源頭和末端抓好對監察權的制約，切實將權力扎進制度的籠子中。研究紀委、監委合署辦公體制下，對權力濫用案件進行對比分析，摸清規律，為以后的權力監督等具體問題積累工作經驗，做好工作總結。要堅持監察體制改革與紀律檢查體制改革相結合，促進內部監督與外部監督全面結合，使工作體系更加統一和高效，實現全面覆蓋對監察人員行使公權的監督。這一切都需要監察法將其進一步完善，并頒布相關制度，使監察機關更好的執法。

結語

《監察法》的完善及做好監察制度的整合工作，有利于預防職務犯罪，有利于推進依法治國進程。首先能夠通過宣傳教育的方法，促進各級黨政機關干部樹立法制觀念和依法行政、依法辦事的意識。其次通過預防職務犯罪措施的實施，可以從預防犯罪的角度，來完善公共權力的管理和運行機制。加強監督和制約，促進國家機關工作人員依照完善、科學的預防職務犯罪機制，促進國家依法治國方略的進行，建立良性的社會秩序，并以此保障改革開放，保障社會長治久安。因此，作為肩負執紀執法雙重職責的紀檢監察人員，在對職務犯罪事實問題進行定性時，要貫通黨紀國法、法法銜接的去分析研究判斷，既要考慮紀的因素，又要考慮法的內容，做好銜接和配套，準確把握錯與非錯、錯與罪、罪與非罪的界限。只有全面貫通黨紀與國法，才能不枉不縱、精準執紀執法。制定《監察法》是堅持和加強黨對反腐敗工作的領導，構建集中統一、權威高效的國家監察體系的必然要求。《監察法》是反腐敗國家立法，是一部對國家監察工作起統領性和基礎性作用的法律。為整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋提供了法律依據。習近平總書記多次強調，信任不能代替監督，監察機關必須始終接受黨的領導和監督。加強人大監督，強化自我監督，明確監察機關與檢察機關相互配合、相互制約，明確規定監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。確保監察機關在黨中央集中統一領導下，以更高的標準、更嚴的要求抓好自身建設，防止“燈下黑”，加強對監察機關的監督，確保懲惡揚善的利劍永不蒙塵，推動建設一支讓黨放心、人民信賴的監察隊伍。