耦合驅(qū)動(dòng)：國(guó)家治理現(xiàn)代化與服務(wù)型法治政府角色重塑

張 崢，郝宇青

（1.新疆師范大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830017；2.華東師范大學(xué)，上海 200062）

黨的十八屆三中全會(huì)以來，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的重要著力點(diǎn)。十九大報(bào)告更是進(jìn)一步從戰(zhàn)略高度出發(fā)，對(duì)二者提出了一系列新的要求。總體而言，目前我國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)已進(jìn)入新時(shí)代、快車道，這與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和國(guó)家治理的需求密不可分。同時(shí)，我們也應(yīng)關(guān)注到，在我國(guó)體制框架中，不管是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民主社會(huì)的進(jìn)步，還是政府職能轉(zhuǎn)變，最終取決于政府角色的塑造。政府角色塑造及其治理方式的轉(zhuǎn)型，無疑是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重中之重，二者的關(guān)系既可以看做是一個(gè)整體，也可以看做是相互促進(jìn)、影響的兩個(gè)方面。

一、治理現(xiàn)代化視閾下的國(guó)家與政府重新定位

改革開放以來，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)不管是宏觀還是微觀都發(fā)生了深刻變化。正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期的中國(guó)社會(huì)要求政府必須適應(yīng)客觀形勢(shì)，加快職能轉(zhuǎn)變與行政改革。黨的十八大特別是十八屆四中全會(huì)之后，“國(guó)家治理”、“政府治理”以及“社會(huì)治理”等概念日益流行起來。[1]有關(guān)“治理”的諸多概念逐漸從理論研究到走向官方文件，也恰好表明當(dāng)代中國(guó)處于一個(gè)不斷變遷與前進(jìn)的新的全面深化改革時(shí)期。我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于治理理論和實(shí)踐研究的起步較晚，早期研究以西方主流學(xué)術(shù)觀點(diǎn)和理論體系為主。這些源于西方國(guó)家和社會(huì)治理實(shí)踐的理論體系，雖然在一定程度上能夠起到指導(dǎo)和借鑒的作用。但是，因?yàn)橹袊?guó)與西方社會(huì)的文化傳統(tǒng)、發(fā)展模式、整體形態(tài)有很大差別，學(xué)術(shù)研究中也存在著大量東西方理論錯(cuò)位的現(xiàn)象。世界各國(guó)的發(fā)展和理論實(shí)踐證明，一個(gè)國(guó)家的治理體系，包括其理論內(nèi)核，都只能在本土化的前提下才能夠?qū)崿F(xiàn)塑造或者重新塑造。[2]因此，基于中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化語境把握我國(guó)國(guó)家治理與政府治理的內(nèi)涵與功能定位，是當(dāng)前重塑政府角色，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的首要任務(wù)。

（一）國(guó)家治理現(xiàn)代化及其定位

中國(guó)傳統(tǒng)語境中的“國(guó)家治理”，是指統(tǒng)治者的“治國(guó)理政”，國(guó)家治理體系是圍繞所謂“君王意志”進(jìn)行建構(gòu)的。當(dāng)然，西方語境中的“治理”也經(jīng)過了不同階段的變化和發(fā)展。上世紀(jì)末，由于西方國(guó)家同樣面臨國(guó)家功能與政府角色的轉(zhuǎn)變，“治理”領(lǐng)域的研究也再次成為“顯學(xué)”。不過這期間的很多西方學(xué)者，更多是針對(duì)“政府權(quán)力限制”這一維度提出理論構(gòu)想，比如“多方參與共治”、“多主體、多中心治理”等。如果將視域放在當(dāng)代中國(guó)，我們可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨所提出的“國(guó)家治理”理論體系，既在本質(zhì)上區(qū)別于古代中國(guó)的“君王理政”，又在價(jià)值取向和政治主張上區(qū)別于西方的“小政府，大社會(huì)”。它的理論根基在于馬克思主義國(guó)家理論邏輯，并由此而提出的“社會(huì)主義”和“共產(chǎn)主義”理想社會(huì)圖景。無論從理論內(nèi)核還是具體實(shí)踐，這一思想理論體系與近現(xiàn)代西方國(guó)家所提出的“國(guó)家治理”具有本質(zhì)上的差別。十月革命后，列寧、斯大林領(lǐng)導(dǎo)的蘇聯(lián)和毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的新中國(guó)進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐，取得了巨大的成績(jī)，打破了所謂的“卡夫丁峽谷”，為世界為人類的文明做出巨大的貢獻(xiàn)。不幸的是，單一的經(jīng)濟(jì)體制、高度集權(quán)的政治體制及高壓下的文化治理模式把蘇聯(lián)送進(jìn)了“世界歷史博物館”。正如卡斯特羅回憶時(shí)指出，蘇聯(lián)這個(gè)國(guó)家不應(yīng)該消失，應(yīng)該自我調(diào)解。與之相較，經(jīng)歷過艱難探索的中國(guó)走上另一條道路——中國(guó)特色社會(huì)主義道路，在摸著石頭過河的前進(jìn)途中，必然會(huì)遇見很多挫折和困境，如亨廷頓所說，對(duì)國(guó)家構(gòu)成威脅的“不在于他推翻政府的本領(lǐng)，而在于他們建立政府的本領(lǐng)。”[3]根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于馬克思主義國(guó)家理論的運(yùn)用和治理國(guó)家的政治實(shí)踐，在我國(guó)，“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括各個(gè)領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是各個(gè)領(lǐng)域行使國(guó)家權(quán)力、治國(guó)理政方略的綜合體現(xiàn)。”[4]學(xué)界一般認(rèn)為，這里的現(xiàn)代化包括了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與能力現(xiàn)代化雙重結(jié)構(gòu)。前者是指國(guó)家治理組織系統(tǒng)結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化，后者是指國(guó)家治理者素質(zhì)和方式方法現(xiàn)代化。二者也可以看做是一體兩面，不可分離。我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化有著其他國(guó)家無法復(fù)制的理論、制度、組織和主體優(yōu)勢(shì)，并且在發(fā)展過程中不斷調(diào)整、改革和完善。可以說，我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的定位是與國(guó)家奮斗目標(biāo)和核心戰(zhàn)略緊密相關(guān)的。國(guó)家治理現(xiàn)代化的過程，是馬克思主義中國(guó)化的過程，是實(shí)現(xiàn)和增強(qiáng)人民主體地位的過程，也是中國(guó)共產(chǎn)黨兌現(xiàn)對(duì)人民承諾的過程。

（二）政府治理的內(nèi)涵及其定位

政府治理是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的治理。國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的雙向性、互動(dòng)性，而政府治理則是由政府作為治理主體展開治理活動(dòng)，具有主體單一性和治理單向性。由于政府是社會(huì)公共權(quán)力的核心持有者，單純從政府的角度來講治理，往往與政府管理難以區(qū)分。眾所周知，西方20世紀(jì)70年代興起了“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，這也可以作為西方政府治理理論的來源。西方語境下的政府治理，強(qiáng)調(diào)的是政府的“企業(yè)化”和管理的“市場(chǎng)化”，以此來降低政府作為管理者濫用權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量對(duì)治理的參與，使治理趨向扁平化。這一理論的設(shè)計(jì)初衷，是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行分散，緩沖政府與社會(huì)的沖突，實(shí)現(xiàn)“政府－社會(huì)”的雙向驅(qū)動(dòng)與力量協(xié)同，以降低政府在公共管理過程中因使用權(quán)力而帶來的輿論壓力與風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)說，西方政府治理理論與西方社會(huì)現(xiàn)實(shí)是相適應(yīng)的，但是由于資本主義制度本身的缺陷，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)的理論體系，并不能徹底解決西方社會(huì)矛盾和核心問題。在中國(guó)政治語境下的政府治理，是建構(gòu)在馬克思主義理論和中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐基礎(chǔ)上的，雖然政府角色歷經(jīng)變遷，但是政府治理的初衷從未改變。它是指在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家行政體制和治權(quán)體系遵循人民民主專政的國(guó)體規(guī)定性，踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，基于黨和人民根本利益一致性，維護(hù)社會(huì)秩序和安全，供給多種制度規(guī)則和基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)和發(fā)展公共利益。[5]中國(guó)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，為政府治理打下了很好的基礎(chǔ)，但是同時(shí)也帶來了巨大壓力和風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)正處于改革的攻堅(jiān)期，政府治理同時(shí)面對(duì)著復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，面臨著后工業(yè)化崛起所帶來諸多問題的挑戰(zhàn)。但是，中國(guó)政府有著西方國(guó)家政府不具備的優(yōu)勢(shì)。比如，傳統(tǒng)文化中對(duì)“權(quán)威型”政府的認(rèn)同，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政府的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)和政府面對(duì)和應(yīng)對(duì)復(fù)雜情勢(shì)的能力等。這些都為中國(guó)政府治理改革奠定了較好基礎(chǔ)，也是中國(guó)政府治理最顯著特色和能力體現(xiàn)。

（三）國(guó)家治理與政府治理的關(guān)系定位與再造

現(xiàn)今的中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)呈現(xiàn)給世人面前的景觀是變遷的速度驚人、內(nèi)容廣博、深度廣度空前、方式方法多樣，在這一進(jìn)程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)和民眾的思想觀念也開始日益變得多元。正如十八屆三中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入“攻堅(jiān)期和深水區(qū)”。[6]轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)需要考驗(yàn)和追問著一個(gè)核心政治議題——國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)主要依靠政府。作為公共權(quán)力的核心，政府治理能力的提升，首要的目標(biāo)是政府職能的轉(zhuǎn)變，政府職能的轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯是認(rèn)清政府的角色定位。一旦我們將邏輯理順，就會(huì)明晰，政府角色的重新塑造與國(guó)家治理現(xiàn)代化的緊密關(guān)系，同時(shí)也會(huì)發(fā)現(xiàn)這中間所存在的錯(cuò)位和矛盾現(xiàn)象。這些矛盾和問題都是在發(fā)展過程中產(chǎn)生的，只有通過發(fā)展才能解決。這就現(xiàn)實(shí)地驅(qū)動(dòng)國(guó)家和政府及時(shí)進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”和構(gòu)建配套的制度、體制和機(jī)制，同時(shí)要順應(yīng)時(shí)勢(shì)發(fā)展客觀趨勢(shì)，更新觀念，重新定位自身的職能和角色，只有這樣才能抓住機(jī)遇、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。換言之，為了治理的順利進(jìn)行，政府必須以全新的角色參與，這樣的治理才更具有執(zhí)行性、公共性、社會(huì)性或人民性。[7]

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化與政府角色塑造的現(xiàn)實(shí)耦合

在我國(guó)政行合一的體制框架中，不管是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民主社會(huì)的進(jìn)步，還是政府職能轉(zhuǎn)變、最終取決于政府角色的塑造，因而，政府角色塑造直接關(guān)系到國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程。這里，引入一個(gè)新的概念用以表明政府角色與國(guó)家治理現(xiàn)代化之間的動(dòng)態(tài)又緊密的關(guān)系——耦合。耦合原是物理學(xué)概念①耦合在物理學(xué)上是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的電路元件或電網(wǎng)絡(luò)等的輸入與輸出之間存在緊密配合與相互影響，并通過相互作用從一側(cè)向另一側(cè)傳輸能量的現(xiàn)象。，現(xiàn)多借用于政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，用以表明事務(wù)之間相互作用、相互影響的聯(lián)系。耦合的動(dòng)態(tài)緊密度，可以很好的闡明國(guó)家治理現(xiàn)代化與政府角色塑造的現(xiàn)實(shí)關(guān)系。

（一）國(guó)家治理現(xiàn)代化推動(dòng)政府角色重塑

從我國(guó)的社會(huì)發(fā)展實(shí)踐看來，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心舉要有兩個(gè)主要向度：一方面，它是對(duì)改革開放以來現(xiàn)代化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的理論總結(jié)，另一方面是對(duì)我國(guó)新世紀(jì)新階段面臨各種挑戰(zhàn)的主動(dòng)回應(yīng)。改革開放以來，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了史無前例的變遷，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得了令世界矚目的成就。其中一個(gè)重要原因就是國(guó)家治國(guó)理念和治國(guó)實(shí)踐不斷創(chuàng)新，順應(yīng)“時(shí)勢(shì)”，契合“國(guó)情”，反映“民意”。新中國(guó)成立以來國(guó)家“頂層設(shè)計(jì)”基本是沿著“管制—管理—治理”[8]的現(xiàn)實(shí)邏輯走過來的。可以看出這一時(shí)期國(guó)家治理的理念和治理實(shí)踐是以最廣大人民群眾利益為目標(biāo)的，充分尊重人民群眾的主體地位，努力完成“委托—代理”神圣職責(zé)和使命。政府的角色塑造就是要回答政府應(yīng)當(dāng)做什么或者不應(yīng)當(dāng)做什么的問題。從歷史回眸和現(xiàn)實(shí)考證不難看出，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化歷程充分呈現(xiàn)出國(guó)家自身定位不斷明確，權(quán)力邊界不斷清晰，治國(guó)理念不斷優(yōu)化，治國(guó)能力不斷提升，治國(guó)方略不斷增強(qiáng)等方面特點(diǎn)，國(guó)家治理正在不斷走向規(guī)范化、科學(xué)化、透明化、法制化。國(guó)家治國(guó)理政方面取得的一切成績(jī)都為政府不斷落實(shí)和踐行，同時(shí)也為政府職能轉(zhuǎn)變提供主客觀條件，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變的順利推進(jìn)。新中國(guó)成立后不僅，國(guó)家就提出“四個(gè)現(xiàn)代化”目標(biāo)，描繪出中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的藍(lán)圖。但是，我們也應(yīng)清醒的認(rèn)識(shí)到，雖然經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，中國(guó)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)等諸多領(lǐng)域都取得了舉世矚目成就。但是，由于政府角色沒有發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，其對(duì)中國(guó)整體發(fā)展的未來駕馭力堪弱，也與西方國(guó)家的政府功能和治理能力存在一定的差距。國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要不斷的調(diào)整國(guó)家治理體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，使之能量能夠在有序、可控范圍內(nèi)被激發(fā)出來，才能夠應(yīng)對(duì)不斷變化的環(huán)境、壓力和挑戰(zhàn)。在這樣的一種背景下，就要求居于治理體系核心的政府作出改革和全新嘗試。政府角色的重新定位，不是理念式的宣傳口號(hào)，而是在現(xiàn)代政府理論和政府實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的雙重背景下，對(duì)內(nèi)在功能結(jié)構(gòu)進(jìn)行整體重塑的整體性定位。

（二）政府角色的重新定位推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化

中國(guó)古代常用“善治”來表達(dá)對(duì)社會(huì)治理的美好期待。雖然時(shí)過境遷，但是根植于現(xiàn)代國(guó)家治理理論體系的“善治”對(duì)于當(dāng)今中國(guó)來說，是一劑良方。實(shí)現(xiàn)善治是國(guó)家治理的理想狀態(tài)，而且成為國(guó)家治理的終極目標(biāo)。但是要實(shí)現(xiàn)善治，必須要實(shí)現(xiàn)善政。就我國(guó)的社會(huì)治理實(shí)踐來看，政府善政是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)支撐。其一，對(duì)我國(guó)來說，由于社會(huì)自我管理、自我發(fā)展的能力不足、基礎(chǔ)薄弱，政府作為治理角色的退位具有巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)失序、矛盾激化和風(fēng)險(xiǎn)失控。這也說明，我們的政府改革是一個(gè)漸進(jìn)的過程，一不能脫離國(guó)情選擇西方政府治理模式，二不能急于求成脫離國(guó)內(nèi)社會(huì)治理的實(shí)際環(huán)境。政府的主導(dǎo)地位不能動(dòng)搖。其二，在政府角色既定的前提下，必須要優(yōu)化角色，從東西方國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)中獲取養(yǎng)分，將善治作為改革的落腳點(diǎn)。這也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之意。因?yàn)閲?guó)家治理必須要有歷史、現(xiàn)實(shí)和未來三個(gè)面向，這樣的治理體系才能適合國(guó)情，促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。從目前來看，政府善政的具體表現(xiàn)是改變政府職能。十八屆三中全會(huì)對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變也做了相應(yīng)的制度安排，即緊緊圍繞五大基本職能做文章，一是宏觀調(diào)控，二是公共服務(wù)，三是市場(chǎng)監(jiān)管，四是社會(huì)治理，五是環(huán)境保護(hù)；十九大報(bào)告更是提出“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。從中央的政策導(dǎo)向來看，政府職能轉(zhuǎn)變要從理念上，體制機(jī)制上進(jìn)一步明確自己的職責(zé)和方位，使政府部門有更多時(shí)間、更多精力和更多資源致力于創(chuàng)造良好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，致力于向人民群眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，致力于維護(hù)社會(huì)公平正義。這些職能都是政府所必須履行的天職，是政府職能轉(zhuǎn)變的基本價(jià)值取向，也是服務(wù)型法治政府的工作重點(diǎn)，不可或缺。政府加速政府職能的轉(zhuǎn)變會(huì)大力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。二者的相互促動(dòng)也必然帶來強(qiáng)勁發(fā)展動(dòng)力促進(jìn)全面建成小康社會(huì)和偉大的“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)。

三、耦合驅(qū)動(dòng)：基于“服務(wù)型法治政府”的國(guó)家治理現(xiàn)代化

耦合的過程，其實(shí)就是雙向輸出力量，最終形成合力的過程。政府角色的重新塑造和調(diào)整是政府自身建設(shè)的內(nèi)在邏輯，也是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)快速發(fā)展變遷的結(jié)晶，不管是政府職能的轉(zhuǎn)變還是政府機(jī)構(gòu)“結(jié)構(gòu)—功能”的變遷，亦或是政府執(zhí)行力的提升還是公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的提高，都是政府治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)識(shí)。但是，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到耦合驅(qū)動(dòng)需要匹配磨合，需要?jiǎng)恿υ慈枰_定目標(biāo)和優(yōu)化路徑。這也是目前我們必須要完成的理論架構(gòu)。

（一）耦合的基礎(chǔ)：中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)與偉大復(fù)興“中國(guó)夢(mèng)”

十九大報(bào)告明確提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)間表和階段目標(biāo)。這也意味著，國(guó)家治理現(xiàn)代化與政府角色重塑內(nèi)在統(tǒng)一和耦合于中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐中，貫穿于實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的始終，貫穿于“六維一體”的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷中。一維為經(jīng)濟(jì)體制改革。改革開放以來國(guó)家治理的重心轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的正確軌道上來，以建立完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為經(jīng)濟(jì)體制改革的主要目標(biāo)。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)騰飛令世人矚目，重新確立中國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的地位，與經(jīng)濟(jì)體制改革相配套的制度、體制和機(jī)制也在逐漸的完善和充實(shí)之中。二維為政治體制改革。理性化、制度化和規(guī)范化運(yùn)行的官僚制（科層制）是現(xiàn)代政府基本組織范式。隨著中國(guó)行政體制改革多次深入推進(jìn)，在依法治國(guó)、民主決策、政府問責(zé)、政府審批、公民參與、社會(huì)治理、公共服務(wù)、地方分權(quán)、社會(huì)組織發(fā)展等方面進(jìn)展迅速，有力地保證了中國(guó)其他方面領(lǐng)域改革順利地“闖關(guān)”、“過灘”。三維是文化體制改革。黨和政府在充分提煉吸收祖國(guó)傳統(tǒng)文化和大力借鑒外國(guó)文化的基礎(chǔ)上，以社會(huì)主義核心價(jià)值體系引導(dǎo)和規(guī)制國(guó)家、集體和公民的言行，為改革開放贏得健康、有序、文明的文化空間，進(jìn)一步印證了“文化乃制度之母”的深刻寓意。四維為和諧的社會(huì)建設(shè)。中國(guó)的社會(huì)建設(shè)也遵循政治學(xué)一般原理，由“大政府，小社會(huì)”向服務(wù)型政府角色演進(jìn)，這也符合人類社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律。國(guó)家的社會(huì)治理主要聚焦于社會(huì)分配、醫(yī)療衛(wèi)生、住房建設(shè)、教育就業(yè)、社會(huì)保障和綜合治安等方面內(nèi)容。五維為生態(tài)建設(shè)。政府的重點(diǎn)聚焦在如何正確處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與社會(huì)可承受度的關(guān)系，如何正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境良性互動(dòng)關(guān)系，如何處理現(xiàn)在的發(fā)展不可持續(xù)性與后代子孫前途命運(yùn)等方面。六維為黨的建設(shè)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深度變遷，中國(guó)的社會(huì)出現(xiàn)很多新的景觀，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、社會(huì)階層分異、利益格局多元、思想文化多元、社會(huì)分配多樣等現(xiàn)實(shí)問題倒逼執(zhí)政黨必須承受住壓力，繼續(xù)帶領(lǐng)人民向著全面小康社會(huì)奮進(jìn)。執(zhí)政黨也在執(zhí)政理念、執(zhí)政方式、執(zhí)政方略、執(zhí)政績(jī)效等方面作了大量的工作，在反對(duì)腐敗、厲行節(jié)約等方面以“壯士斷腕”的勇氣贏得了百姓一致贊賞。在國(guó)家、政府、政黨和人民的共同努力下，國(guó)家治理現(xiàn)代化正向著制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的方向走來，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分發(fā)揮民智民力，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化正在健康、有序地向著國(guó)家發(fā)展目標(biāo)邁進(jìn)。社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)與實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興“中國(guó)夢(mèng)”的偉大征程，為政府角色重塑和國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了耦合的條件。二者耦合所釋放出的效能，也必將為推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供不竭動(dòng)力。只有在這樣的基礎(chǔ)上，國(guó)家治理現(xiàn)代化的意義才能被時(shí)代、被人民所充分理解和認(rèn)同。

（二）耦合的動(dòng)力源：社會(huì)主義核心價(jià)值體系的聚合作用

習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要大力培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系和核心價(jià)值觀。”[9]社會(huì)主義核心價(jià)值觀體系孕育和誕生于中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐，能夠體現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)的時(shí)代特色和價(jià)值追求。對(duì)于社會(huì)主義核心價(jià)值觀的堅(jiān)守，并不是意識(shí)形態(tài)層面的守護(hù)，它應(yīng)當(dāng)是我們推進(jìn)一切改革和發(fā)展事業(yè)的動(dòng)力源泉。從近現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展軌跡來看，無論是哪一種社會(huì)制度，它在產(chǎn)生、發(fā)展和成熟的過程中，都會(huì)著力塑造出一套完整且堅(jiān)不可摧的價(jià)值體系作為保障。這套價(jià)值體系，從內(nèi)里來說，就是國(guó)民對(duì)于某種精神理念的普遍共識(shí)與共同堅(jiān)守。從外而言，就是國(guó)家一整套運(yùn)行體系的有力配合。面對(duì)復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)情勢(shì)，敵對(duì)勢(shì)力的蓄意破壞和非主流價(jià)值觀念的蔓延。國(guó)家必須要有與當(dāng)前事業(yè)發(fā)展相匹配，以中國(guó)傳統(tǒng)文化作為給養(yǎng)，以馬克思主義為指導(dǎo)，以中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)為現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的“國(guó)家之魂”。換言之，社會(huì)主義核心價(jià)值體系是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和政府角色重塑耦合的精神聚合力。制度執(zhí)行、治理體系建設(shè)，必須以精神凝聚力和文化價(jià)值認(rèn)同為前提。制度執(zhí)行力和精神凝聚力是國(guó)家治理體系的兩個(gè)重要組成部分。沒有精神聚合力，制度執(zhí)行效果必然大打折扣，因?yàn)閮r(jià)值認(rèn)同是制度執(zhí)行的基礎(chǔ)。即使是在以法治為國(guó)家核心治理方式的西方國(guó)家，其法律也與宗教有著緊密的聯(lián)系，宗教教義、教規(guī)在很大程度上幫助法律精神內(nèi)化為內(nèi)在約束力。一個(gè)國(guó)家治理水平高低，很大程度上取決于精神力量與制度設(shè)計(jì)的良性緊密結(jié)合程度。習(xí)近平總書記曾指出，“法是他律，德是自律，需要二者并用。”這也說明國(guó)家治理與價(jià)值觀建設(shè)的重要關(guān)系。

社會(huì)主義核心價(jià)值觀從國(guó)家層面、社會(huì)層面、個(gè)人層面三個(gè)維度集中表達(dá)了在社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展過程中，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的價(jià)值內(nèi)核。它與國(guó)家治理從頂層設(shè)計(jì)到基層治理的層次劃分高度一致。這種一致性，意味著社會(huì)主義核心價(jià)值觀可以滲透到國(guó)家治理的各個(gè)方面，且起到價(jià)值凝聚的作用。從另外一個(gè)方面來說，核心價(jià)值觀也是人民主體地位在國(guó)家治理中的價(jià)值體現(xiàn)。所以，推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，要將價(jià)值體系建設(shè)納入國(guó)家戰(zhàn)略體系與社會(huì)發(fā)展總體布局，納入政府職能和考核體系當(dāng)中。政府作為核心價(jià)值體系建設(shè)的重要載體，其角色必須從“管理”走向“服務(wù)”，從“教化”變?yōu)椤耙龑?dǎo)”。政府運(yùn)用公共權(quán)力和展開各項(xiàng)事業(yè)的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)為“人”，要通過切實(shí)的制度安排和精準(zhǔn)服務(wù)，保障公民的基本權(quán)利與發(fā)展空間。同時(shí)，政府不能立于公眾的對(duì)立面，而應(yīng)成為公眾利益訴求的“代言人”和“擔(dān)當(dāng)者”，任何作為的邏輯都應(yīng)圍繞社會(huì)主義核心價(jià)值觀的主旨要求推進(jìn)，更應(yīng)成為踐行表率。

（三）耦合的路徑：“服務(wù)型法治政府”的角色重塑

作為公共行政改革的重要進(jìn)程之一，西方國(guó)家在20世紀(jì)80年代提出了“重塑政府”、“改革政府”的口號(hào)。由此，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家都陸續(xù)開始了重新定位政府角色的改革之路，誕生了一系列新理論、新觀點(diǎn)。在借鑒西方經(jīng)典理論和總結(jié)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，我國(guó)將建設(shè)服務(wù)型法治政府作為重塑政府角色的落腳點(diǎn)，這既符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展基本理論，也符合中國(guó)國(guó)情，能夠?yàn)橹袊?guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展服務(wù)。中國(guó)傳統(tǒng)文化中的“人治”思想的遺留曾經(jīng)成為政府改革的巨大阻礙，從20世紀(jì)80年代開始我國(guó)一直在著力進(jìn)行法制體系建設(shè)和提高公民法治觀念。目前法制體系已建設(shè)完備，公民法治意識(shí)也得到普及，改革的契機(jī)已經(jīng)形成。從制度層面來說，法治政府是政府自身建設(shè)的重要內(nèi)容，也是政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證。法治政府的核心舉要是：政府的人、財(cái)和物都必須納入法治軌道，權(quán)力在陽光下運(yùn)行。政府和社會(huì)必須維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，不允許任何個(gè)人、政黨和組織凌駕于法律之上，“法不容情”。正如約翰·洛克所說，政府權(quán)力只為“公共福利來行使”。[10]J.S.密爾在談到好的政府形式標(biāo)準(zhǔn)時(shí)也強(qiáng)調(diào)指出，“政府對(duì)社會(huì)福利的影響簡(jiǎn)直可以按照整個(gè)人類利益來考慮或估價(jià)。”[11]這就要求國(guó)家和政府必須提高法律和制度的構(gòu)建和執(zhí)行能力，發(fā)揮制度體系的優(yōu)越性，保證制度所蘊(yùn)含的目標(biāo)指向、活動(dòng)邊際和行為方式更加具體且具有可操作性，從而達(dá)到充分協(xié)調(diào)和綜合人民群眾的利益訴求，保證政策的制定和執(zhí)行過程體現(xiàn)最廣大人民的根本利益和要求。

法治政府在功能上是為服務(wù)型政府提供制度、規(guī)范和程序上的多重保障，以此推進(jìn)服務(wù)型政府的良性發(fā)展。歷史證明，任何一個(gè)服務(wù)型政府如果不以法治政府作為基礎(chǔ)，都有再次淪為“管制政府”和無法兌現(xiàn)服務(wù)承諾的風(fēng)險(xiǎn)。所以，二者本身就是一體的。十九大報(bào)告中對(duì)服務(wù)型政府提出了明確的建設(shè)要求，強(qiáng)調(diào)以公眾利益為基準(zhǔn)，優(yōu)化職能，提升服務(wù)質(zhì)量，接受人民監(jiān)督作為核心改革內(nèi)容。同時(shí)，我們也要深刻認(rèn)識(shí)到，服務(wù)型法治政府建設(shè)，不僅是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重中之重，同時(shí)也是新時(shí)代堅(jiān)持人民主體地位的集中表現(xiàn)。黨的十八屆五中全會(huì)提出，發(fā)展必須要堅(jiān)持“人民主體地位”原則。在此原則基礎(chǔ)上理解政府角色，就可以找到堅(jiān)實(shí)的立足點(diǎn)。首先，人民主體性地位決定了政府的服務(wù)性和公共性。這與憲法所規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”是相契合的。政府的任何行為都應(yīng)當(dāng)以人民群眾的利益為出發(fā)點(diǎn)，防止權(quán)力濫用對(duì)公共利益的侵?jǐn)_和侵害。政府在接受公共監(jiān)督的同時(shí)，更應(yīng)將服務(wù)作為各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和衡量標(biāo)準(zhǔn)。為公眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，從本質(zhì)上來說，也是治理能力的體現(xiàn)。

其次，人民主體性地位也決定了政府的法治性。打造“陽光政府”一直是我國(guó)各級(jí)政府的目標(biāo)，但是“陽光”需要法治保障。換言之，服務(wù)型政府必須是法治政府。其產(chǎn)生過程、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力賦予、權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督，都應(yīng)在憲法和法律的約束下進(jìn)行。依法執(zhí)政、依法治政、依法行政應(yīng)成為各級(jí)政府的重要行為準(zhǔn)則。人民主體性地位在國(guó)家治理中的語義，即人民權(quán)利得到充分保障，對(duì)美好生活的需求得到滿足，具有廣闊的自我發(fā)展空間。這也是衡量國(guó)家治理水平的最重要的綜合指標(biāo)。

（四）耦合的目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線是中國(guó)政府治理過程的主導(dǎo)原則。它們雖然并不必然相互沖突，但在實(shí)際上往往產(chǎn)生矛盾，這可以說明中國(guó)政治的大部分復(fù)雜性和不穩(wěn)定性，[12]因此，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化顯得更為重要。以服務(wù)型法治政府建設(shè)為核心，推進(jìn)二者協(xié)同發(fā)展應(yīng)聚焦于三個(gè)維度：其一是增強(qiáng)國(guó)家的宏觀駕馭能力和整合能力。在維護(hù)國(guó)家安全的基礎(chǔ)上，要著力建設(shè)和完善統(tǒng)一的社會(huì)治理體系，包括司法、交通、市場(chǎng)、社會(huì)保障等。只有在全國(guó)一盤棋的基礎(chǔ)上，國(guó)家治理才能夠在一整套規(guī)范的規(guī)則體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大賦能，才能進(jìn)一步消除區(qū)域差異和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為各項(xiàng)改革奠定政治基礎(chǔ)。其二是推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。我國(guó)雖然現(xiàn)在總體發(fā)展水平居世界前列，但是人均水平較低，區(qū)域發(fā)展不平衡的情況依舊突出。政府的首要任務(wù)，是通過提高完善的社會(huì)保障、公共服務(wù)提高居民的幸福指數(shù)。政府也應(yīng)充分考慮到不同地區(qū)、不同群體之間的差異，以解決問題為導(dǎo)向，著力將更多資源投入到薄弱發(fā)展環(huán)節(jié)當(dāng)中去。其三是激發(fā)和釋放社會(huì)活力。社會(huì)活力是一個(gè)國(guó)家治理水平的重要衡量指標(biāo)，也是一個(gè)國(guó)家發(fā)展?jié)摿Φ闹匾w現(xiàn)。服務(wù)型政府不是滯后型、伴隨式服務(wù)，而應(yīng)是引領(lǐng)型、激發(fā)型服務(wù)。一方面要著力簡(jiǎn)政放權(quán)，節(jié)約行政成本，給公共事業(yè)發(fā)展更大的空間，繼續(xù)推動(dòng)“放管服”改革。另一方面，也要處理好活力與有序的關(guān)系，在法治環(huán)境打造上下足功夫，提高社會(huì)整體自我約束的能力。其四，是以服務(wù)型法治政府為基點(diǎn)，加快廉潔政府和創(chuàng)新政府建設(shè)。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化必須提高的三種能力，即制度建構(gòu)能力、科學(xué)發(fā)展能力和改革創(chuàng)新能力。[13]廉潔政府是政府自身建設(shè)規(guī)律的現(xiàn)實(shí)表相，也是科學(xué)發(fā)展觀指引下政府治理的全方位價(jià)值聚焦。廉潔是一種美德，更是一種習(xí)慣。它凸顯了政治學(xué)視域下的“委托—代理”的實(shí)質(zhì)。如霍布斯強(qiáng)調(diào)：“公私利益結(jié)合的最緊密的地方，公共利益所得到的推進(jìn)也最大。”[14]的確，從毛澤東時(shí)代的“勤儉建國(guó)”到當(dāng)今習(xí)近平的“八項(xiàng)規(guī)定”使廉潔奉公的精神可以繼續(xù)和傳承。最大范圍地處理好協(xié)調(diào)好國(guó)家、集體和個(gè)人的利益關(guān)系。李克強(qiáng)總理也明確提出，“我們手中的權(quán)力來自于廣大人民。勤政廉政是對(duì)公職人員的基本要求。”[15]每個(gè)黨政干部都要出于公心，擺正位置，認(rèn)清自我，把人民利益高高舉起，全心全意為人民謀福祉，辦好人民交代的事。同時(shí)，創(chuàng)新政府亦是政府治理的不可或缺之要素，政府治理必須不斷在創(chuàng)新理念、創(chuàng)新制度機(jī)制、創(chuàng)新方式、創(chuàng)新行為等方面下硬功夫，才能使自身的“結(jié)構(gòu)—功能”更加適時(shí)，“機(jī)制—過程”更加協(xié)調(diào)，“活力—效能”全面激發(fā)。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。這句話也意在表明，處于國(guó)家治理核心地位的政府應(yīng)具備的功能和角色定位至關(guān)重要。十九大昭示著中國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義建設(shè)的“新時(shí)代”、“新征程”，在已實(shí)現(xiàn)“頂層設(shè)計(jì)”的理論建構(gòu)的同時(shí)，在動(dòng)態(tài)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)政府功能與國(guó)家治理的耦合驅(qū)動(dòng)已成為當(dāng)務(wù)之急。二者耦合效能的激發(fā)，必可以推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)的有序、和諧、健康發(fā)展。