高速公路運營管理中的法律風險及防控

劉 恒

（四川成渝高速公路股份有限公司）

1 明晰法律關系和地位

目前，許多高速公路的管理者是以某某公司的形式來體現，比如四川成渝高速公路股份有限公司，這類公司是依據《公司法》來設置，是一個普通的市場主體，他們與高速公路的使用者形成的是普通民事關系，即合同關系。

依照《公路法》和《合同法》的有關規定，高速公路企業與使用者發生民事法律關系，受《民法通則》、《合同法》等民事法律的調整。公路收費不屬于行政規費，而屬于使用公路而獲得的對價。公路收費權帶有盈利目的，權利人能夠自由處分，能夠將其轉讓、質押，這些特征都是行政規費所不具備的。

而公路管理機構（與路政部門往往是同一機構，隸屬于交通主管部門）往往存在于高速公路的管理之中。企業經營高速公路不排除公路管理機構的路政管理。公路營運單位與通行車主之間存在多種法律關系，主要有三種：

一是當公路營運單位承擔路產管護職能時，與通行車主之間可以形成行政管理關系，比如高速公路交通執法即是這種關系；

二是當公路營運單位作為高速公路的經營管理者的身份出現時，通行車主則需要承擔交費義務，兩者之間便形成了合同關系；

三是公路營運單位作為養護者的身份出現時，由于養護不當的原因而造成通行者一方的財產或人身損害時，雙方之間便形成民事侵權法律關系。

2 識別法律風險

高速公路營運單位的法律風險管理體系主要由三個模塊構成，被稱之為 ACE法律風險動態管理體系，即法律風險的分析、法律風險的評估和法律風險的控制。所謂分析，便是在法律框架內，運用法律知識對可能存在的法律風險進行預估、測評，找準風險防控的關鍵點。風險的識別、評估和控制是三個循環的環節，訴訟是法律風險最典型的體現，案件最能夠說明法律問題，所以案件中暴露出的問題就是法律風險的“風險點”。

案例：

成渝公司在2011年6月3日發生的駕駛人張德高駕駛轎車為避讓高速路上的狗所發生的人傷車損事故，交警認定由駕駛人承擔全部責任。駕駛人不服依法提起訴訟，一審判決成渝公司賠償各項損失10萬余元，被告不服上訴至內江中院，中院作出終局裁判：駁回上訴，維持原判。

判決下來后，社會各界對“究竟是飼養人還是高速公路經營企業承擔法律責任”展開熱烈討論。

不承擔法律責任的案例：

1、2003年6月1日，原告毛某駕車在隆納高速上因避讓行人，發生交通事故。經交警部門交通事故責任認定：毛某由于避讓行人，措施不當，致使車輛失控后與兩邊護欄相撞，造成車輛嚴重損壞，經保險公司核賠11.7萬余元后仍有3.7萬余元的損失。后毛某狀告四川南方高速公路有限公司(下稱“南方公司”)，認為自己交納通行費后與南方公司形成了服務合同關系，由于高速公路邊網有破損，南方公司對損壞的邊網未進行修補，形成行人通道的不安全因素，具有違約行為，應賠償其損失3.7萬余元。

法院經審理認為：原告履行了交通義務，原、被告之間形成服務合同關系。被告應當為通行車輛提供安全快速通行。被告保證了高速公路的暢通和公路設施的完備，履行了自己的義務。被告經營管理高速公路的活動，并非是一種純粹的商業活動，而是帶有社會公共福利的性質，對這類服務活動，法律并沒有規定應當承擔嚴格責任，被告只有在經營管理的活動中存在過錯，才承擔民事責任。被告為防止行人和動物進入高速公路，修建了邊網、圍墻等設施，行人違章進入高速公路，并非被告疏于管理的過錯責任。原告為了維護行人的生命安全，緊急制動造成車輛與高速公路護欄相撞，屬緊急避險行為，根據《民法通則》第一百二十九條的規定：“因緊急避險造成損害的，由引起險情發生的人承擔民事責任。”原告的損失可向引起險情發生的行人追償。原告要求被告賠償因在高速公路上避讓行人造成的損失，沒有法律根據，故不予支持。

目前，因我國尚無統一的高速公路管理法律法規，致使管理高速公路的模式及承擔責任的方式也不同。這個現狀給我們的風險識別工作會帶來麻煩，但是也有助于我們對高速公路企業法律風險的“風險點”有更加深刻地認識。

3 法律風險評估

按照風險分析的一般方法，對高速公路運營單位的法律風險評估可以從風險事件的可能性和影響程度兩個方面進行。由于高速公路營運單位在上述案例中承擔的經濟責任還不算太大，影響程度的法律風險評估確定起來就還存在一定的難度。但考慮到高速公路的社會受眾廣，涉及到社會的各個階層，相關問題極易引發社會矛盾，在這里同樣可以把這樣的法律風險歸為“高度風險區”。

4 法律風險防控機制建設

機制建設的總體框架和管理思想根據高速公路行業發展需要和高速公路營運單位實際工作情況，高速公路營運單位應該結合自身實際建立健全本單位的法律風控管理體系和總體目標。那就是以制度、流程建設為重點，以行業規范的切實執行為中心，形成法律風險管理的長效機制，實現對企業法律風險的有效管控。

法律風險控制應具備一定的全面性。即，運用在法律準許的范疇內，利用合理的工具和方法，客觀分析營運單位所面臨的法律風險，找準并制定風險控制措施，同時，結合自身實際，建立健全本單位的相關制度、管理流程及考核標準，搭建共同協作，有效運行的法律風險管理管理體系，推動相關長效機制的建設和實施。

法律風險控制應具備一定的整體性。高速公路營運單位的法律風險主要發生在企業營運管理的具體工作，法律風險的日常管控也應涉及到經營管理的各個層面，特別是一線的營運活動

法律風險控制應確保體系運行的持續性。任何單位的法律風險管理體系都是一個閉環的、動態的管理過程，需要結合內外部的變動進行相應的完善和不斷地調整、優化，以達到和適應企業、甚至是行業發展的需要，高速公路營運單位也不例外。

建立健全律師制度。應該按照或者參照《企業法律顧問管理辦法》、《國有企業法律顧問管理辦法》，各個高速公路集團公司建立獨立的法律事務部，各具體營運企業應該有專人管理法律事務。要大力發揮企業法務人員的作用，改變他們事務性管理的工作方式，事務性處理無法實現對高速公路企業法律風險的有效控制，因此，需要創新思維，開創一個管理型的工作方式。

建立“以案說法”制度。高速公路企業在訴訟結束后，應該將案情資料予以歸檔，并定期對員工“以案說法”，要求他們在具體業務流程中予以整改，同樣的法律責任不能承擔兩次。

法律風險分析量化是重點。高速公路營運單位的法律風險管理體系應能識別出潛在風險，并量化測評，還應能針對存在于不同層級、不同性質的法律風險事件可能形成的影響、后果、損失等進行統一評估。

法律風險過程控制是關鍵。過程控制貫徹并滲透于企業運作的每個過程。事先防范做好了，但過程控制沒有做好，同樣也不行。法律風險的過程控制是風險防范的關鍵因素，只有作好過程管控，整個風控體制才能落到實處，高速公路營運單位才能有效掌控和化解法律糾紛。

加強法律風險管理。建立企業高速公路企業法律風險防范機制，必須納入單位內部監督與日常考核。只有這樣，才能把高速公路的交通事故率、訴訟發生率、敗訴率等納入企業的內部的績效考核的范圍。

總之，高速公路企業運營法律風險防范的落腳點應該在管理中，是企業管理的一個重要方面。法律規范、管理規范以及技術規范其實在內在要求上是一致的，管理流程被嚴格執行了，法律風險也就隨之得到有效地控制。