基層央行內部審計資源配置研究

內部審計資源是內部審計部門用以完成特定審計任務的人力、物力、財力和方法等的總稱，從內部審計機構的組織地位來說，內部審計資源也包括內部審計機構本身。審計資源配置是要通過科學、合理配置審計資源，以合理的審計成本獲得最優的審計效益。

一、當前基層央行審計資源配置面臨的主要問題和困難

(一)審計組織的獨立性逐漸弱化

內部審計的獨立性是審計的靈魂，離開了獨立性，審計的任何結論將失去獨立的控制作用。基層央行實行內部審計工作的必要條件之一就是確保其獨立性，只有獨立了，在鑒定和評價上才能公正、公平。目前，就基層央行內部審計機構設置上來看，還不夠合理，不夠完善。

1.“一把手”主管職責欠到位。在基層央行行領導分工中，基本上明確內審部門或業務由行長“主管”，但大部分基層央行都設置了“協管”行領導。實際工作中，內審業務多由“協管”行領導負責處理，行長“主管”作用體現不夠。

2.“內審”部門單設難到位。人民銀行內審制度中規定“中心支行設置內審部門”，從基層人民銀行系統看，這一制度落實未完全到位。內審部門與其他部門合署辦公的不少，內審獨立性進一步降低。

3.“考核”采用統一標準。人民銀行各部門及個人的年度、績效、評先評優等考核標準沒有多大區別。這樣的考核體系，使處于查找問題、報告問題、處理問題的內審部門獨立性難以得到保障。

(二)審計隊伍整體素質待加強

基層央行內審隊伍素質整體偏低。以永州市中心支行為例，內審部門自1998年成立以來，人員一直呈逐年減少態勢，由最初的8人減少到現在的4人，且人員素質和結構有待進一步優化和提高。

永州市中心支行2017年內審人員基本情況表

1.審計人員偏少，審計任務繁重。永州市中心支行轄內經濟總量處于湖南省中下游，縣支行數量居于前列，每年履職、離任項目較多。如上級行安排全覆蓋的審計業務種類較多，當年的審計任務就會大增，審計人員面臨的審計任務繁重。2017年，永州市中心支行審計項目為17個。

2.平均年齡偏大，內部挖潛能力小。永州市中心支行內審人員平均年齡48歲，學習新業務、新技能的能力有所減弱，通過自學和培訓提升總體業務素質和能力的難度加大。

3.知識結構單一，技能難以互補。永州市中心支行內審人員精通財務、國庫、支付清算等業務技能的人占絕大多數，而掌握管理學、計算機、法律、工程學等方面知識的非財經類專業人員則嚴重缺乏。

(三)審計計劃的科學性待提高

基層央行審計計劃是對年度的審計任務所作的事先規劃，永州市中心支行在制訂審計計劃前，采取了征詢審計需求、進行風險評估、綜合匯總討論等辦法，仍然存在一些實際問題和困難。

永州市中心支行2015-2017年審計項目統計表

1.緊跟上級計劃，針對性弱。上級行的審計計劃是硬性指標，是全局性的工作任務，每年基層央行的審計計劃的主要內容，均按照上級行審計工作要點執行，這些審計計劃占據了基層央行大部分的審計資源。但上級行的審計計劃是根據人民銀行全局的審計需求提出來的，與某個特定基層行的審計需求不一定相符。

2.本級審計困難，審計項目安排少。同級審計在理論上和實踐中都存在較大的困難，理論上同級審計的獨立性難以保障，實踐中同級審計的利益難以厘清。為避免這些難題，同級審計項目在基層央行審計計劃中占比較少，多為上級指定的項目。從永州市中心支行近三年審計項目看，自主選擇的同級審計項目占比分別為全年審計項目的0%、9%、17%，內審服務組織治理的目標沒有很好的體現。

3.管轄支行多，審計周期難保證。地市中心支行所轄縣支行一多，上級行和行領導安排的全覆蓋審計項目工作量就會成比例增加。在審計資源有限的前提下，為保證審計質量、審計效率，履職、后續、內控等自主選擇項目就會人為計劃減少，審計覆蓋周期就會拉長，沒有完全按照制度執行。

(四)現代審計技術和方法的運用相對滯后

近幾年，上級行持續大力提倡和推進審計技術信息化建設，推出不少系統和軟件，進行了多次技術培訓，基層央行審計人員的審計技術信息化的理念得到提升。在實際工作中，基層央行審計技術信息化建設與上級行要求存在一定差距。

1.主觀理想與實踐操作存在差距。一是客觀使用環境受限，一些現代審計技術和方法沒有能夠得到審計對象的認同，怕存在風險因素被拒絕使用。二是部分審計方法對內審人員素質要求高，靈活掌握和熟練使用較為困難。

2.軟件開發與實際需求存在差距。從現有基層央行使用的審計程序和方法看，財務、國庫、科技業務的軟件開發推廣較為成功，其他業務審計軟件較少。在審計軟件開發中，開發者站在全局的角度，多開發的是針對業務量大、系統成熟的軟件，對于縣支行業務量不大的審計項目，使用效率不高。

3.日常使用和精準掌握存在差距。目前，基層央行審計人員僅僅停留在把財務數據導入審計軟件，從查閱手工賬跨越到查閱電子賬階段，審計軟件的精髓和模塊功能并未真正利用起來，距離計算機輔助審計的目標還有很大距離。

(五)審計成果的綜合利用有待提高

1.審計發現問題整改機制體系未完全建立。全落實、全整改的問題整改理念有待進一步強化，問題臺賬、問題清單的建立有待進一步完善，問題整改追責有待進一步落實。

2.審計發現問題“重發”未得到有效解決。如審計提出的年底硬性調賬，預提資金，預算科目列支內容不符合規定等問題，在基層央行沒有得到有效制止，屢查屢犯。

3.審計信息反饋交流作用未完全發揮。基層行大監督、聯席會、風險提示、問題反饋專題會等交流形式較多，信息交流比較充分到位。但對信息交流的后續跟進工作制度安排較少，督辦措施缺乏。

二、優化基層央行審計資源配置的路徑和方法

(一)領導重視，強化內審部門的獨立性

1.“一把手”擔當起“主管”的主責。“一把手”要在審計計劃、審計項目、審計問題整改等工作環節中擔負起“主管”的責任，加強對內審日常工作的指導，營造出管理層重視內審的良好審計氛圍。

2.取消合署辦公，單設內審部門。地市中心支行單獨設立內審部門是制度的要求，也是內審獨立性和權威性的保障，是內審資源配置中的重中之中，沒有單獨的內審部門，審計資源配置就無從談起。

3.差異化年度考核。對于監督部門、 職能部門、業務部門及所屬職工，應建立不同的年度考核體系。減少被監督部門對監督部門的考核的權重，增加管理層對監督部門的考核權重，減少內審部門及內審人員與監督對象的利益牽聯，減少內審人員審計時的后顧之憂。

(二)合理配置，建立一支優秀的內審隊伍

1.權衡審計工作量，增加內審人員。審計工作量的大小，與所轄縣支行多少強相關，與所轄區域經濟總量相對弱相關。所轄縣支行多會直接增加審計項目，所轄區域經濟總量大只會增加單個審計項目的工作量。因此，在權衡審計工作量時，所轄縣支行多少應是個重要指標。

2.優化年齡結構，老、中、青比例合理。內審部門人員年齡段不能過于集中，平均年齡也不能偏大。內審隊伍中應有以老帶新，以新促老，相互促進，共同提高的內在潛力。管理層應適時調整內審人員配置，增加年輕的新鮮血液，避免審計人員年齡普遍老化的現象。

3.優化知識結構，補齊技能短板。內審部門應有精通財務會計的人員，這是立身之本，同時配備掌握計算機、法律、工程學等方面知識的非財經類專業人員，形成優勢互補。在審計項目組缺少專門業務人員的情況下，應抽調專門人才參加審計組，確保審計隊伍能力需求符合審計項目的需要。

4.外包中聯內協調，拓展力量來源。基層央行可以就特定審計項目采用外包的形式提高審計質量；可以在上級行的指導下，與兄弟中支開展聯合審計探索；也可以在轄內協調建立“內審人才庫”等辦法引進審計人才，強化審計力量。

(三)科學計劃，滿足各層級的審計需求

1.樹立全局觀念，落實好上級行審計任務。基層央行內審部門應有全局意識，把上級審計計劃作為硬性指標完成好、落實好。為總行全面了解人民銀行轄內各項財務情況、業務情況、管理情況提供一手資料。

2.樹立服務意識，加強同級審計力度。一是克服畏難情緒，根據實際需求，增加同級審計項目。二是克服“燈下黑”效應，深度挖掘審計問題。三是克服利益需求，如實反映審計情況，為管理層出謀劃策，服務基層央行組織治理。

3.樹立風險意識，加強審計監督力度。內審部門應采取措施，通過風險評估、項目需求咨詢等方法，從內外兩方面科學制定自選審計項目，特別應注重風險點監督強度。同時按照履職、離任內控審計周期及管理需求，合理安排審計項目。

(四)熟練掌握，充分運用現代審計技術和方法

1.搭建平臺，共享審計技術和方法。建議建立人民銀行統一的審計軟件平臺，實現現代審計技術和方法的共享和運用。使基層央行審計人員能夠更方便、快捷地把握先進審計技術和方法，能夠實時進行問題反饋和交流。

2.以點帶面，突出培養重點人員。要求基層央行全部內審人員短期內掌握和運用審計信息化技術存在一定困難，應從點突破，創造條件，每個中支確定一至二名人員重點培養，從而實現審計先進技術和方法的常態化運用。

3.硬性要求，深入推進審計信息化建設。從提升審計質量、審計效率出發，在部分成熟的審計項目上，上級行可在審計報告內容和表格上，對審計技術和審計方法提硬性要求，深入推進審計信息化建設。

(五)深入挖掘，提升審計成果的轉化和利用

1.盯住問題整改這個關鍵，建立責任落實考核機制。對審計發現的問題和意見建議，基層央行應根據職責明確落實整改責任，整改措施，整改期限，并將落實情況列入績效考核。

2.采用后續跟蹤監督方法，建立審計落實反饋機制。通過審計回訪、后續審計、專門督查等形式，對重點問題、疑難問題進行跟蹤監督，防止“同樣的問題重復發生”。

3.加強信息反饋交流，建立審計信息通報機制。基層央行定期發布審計工作信息，通報審計檢查情況，分析帶有普遍性、傾向性和苗頭性問題，進行動態風險提示，促被動整改為主動作為。

4.加強部門之間配合，建立審計協作機制。基層央行內審、紀檢、會計、人事、科技等有關職能部門定期或不定期召開監督會議，相互通報監督成果，共同掌握被審計對象的有關情況。建立審計成果利用和轉化的協調機制，建立成果利用和轉化回報制度。

(中國人民銀行永州市中心支行，湖南 永州 425100)

[1] 李金華.審計理論研究[M].中國時代經濟出版社.

[2]劉俊.關于整和審計資源的思考[J].工業審計，2004，(5).

[3]于和平.內部審計外包的可行性分析[J].中國鄉鎮企業會計，2009，(3).

[4]郭慶平，楊立杰.中國人民銀行內審轉型案例匯編[M].北京：中國金融出版社，2015.10.

(課題組成員：黃輝 唐暉 劉小浪；執筆人：劉小浪)