現代政府理論視角下政府在救災中的角色調整
——以我國近年來重大災難事件為例

李佳金

(中國人民大學，北京 100872)

0 引言

隨著全球化和市場經濟的發展，社會資源的分布格局已經和過去大為不同，政府在救災中的角色也應該相應進行調整，從“有限政府”的理念出發，或許能更好地減輕政府負擔，提高應急效率。“有限政府”的概念基礎是“權力有限、分權與制衡、市場經濟”[1]。從宏觀上來看，過去重大突發災難中的經驗教訓，一定程度上在于政府在救災資源配置過程中的角色需要改善。對于現代政府來說，市場經濟的迅速發展極大地改變了社會資源分布格局，政府像計劃經濟時代一樣控制所有資源已經不可能，這就要求政府在新的時代背景下順應形勢的發展，調適自身角色定位，更好地適應時代發展。

1 政府的基本角色不能失位

政府公共職能的邊界，一直是中西方政治學理論討論的重要問題。西方古典自由主義政治學的基本觀點是“天賦人權”，政府的權力是人民群眾通過選舉形式“讓渡”出一部分而獲得的，政府需要擔當“守夜人”的角色；隨著1929年經濟危機等事件，社會意識到純粹依賴市場也能夠導致危機，于是又認為政府應該加強對市場的干預，以調節市場的無序性；20世紀60年代，美國學者詹姆斯布坎南提出“公共選擇”理論，認為政府同樣有可能產生無序、低效的問題，對全能政府理論提出挑戰。在歷次救災中，我國探索出政府主導、“一方有難八方支援”的模式，取得顯著的成效。最基本的經驗就是政府在救災的基本角色、關鍵位置上有所作為，譬如第一時間調動軍隊救災，第一時間打通生命線等等。

1.1 以人為本，第一時間保障人民群眾的生命財產安全

馬克思主義認為，社會中的人是歷史的主體，人的活動構成人類歷史的本身。整個社會的歷史是由人的活動而形成的不斷變化發展的歷史過程。馬克思曾經指出，“無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動”[2]。“以人為本”是黨的執政理念。2013年4月20日，四川蘆山發生7.0級強烈地震，習近平總書記趕赴災區看望受災群眾，并做出指示：全力救治傷員，妥善安置受災群眾，科學布局災后重建，讓災區人民早日走出災難陰影，開始美好新生活。并就群眾安置、防范次生災害等工作多次做出重要批示[3]。

人的生命高于一切，在2008年汶川地震發生后的第一時間，黨中央、國務院就指出：“搶救人民群眾生命是首要任務”，“有一線的希望，就要付出百倍的努力”。震后第一時間，就成立了抗震救災指揮部，中央政治局連夜召開會議，全面部署抗震救災工作，人民解放軍迅速出動各種兵種，迅速、有序地進入災區進行搶救。同時，紅十字會等機構發出呼吁，號召社會向災區同胞伸出援手。在汶川地震后，五星紅旗降半旗致哀，表達了國家對喪生平民的哀悼。

1.2 加強救災物資管理

早在2008年，民政部就出臺《救災物資回收管理暫行辦法》[4]，強調“救災物資的回收利用要建立健全責任制度，做到專人負責，手續完備，定點儲存，專項管理，做好保養、維護(修)工作，未經縣級以上人民政府有關部門批準不得挪作他用”，并且，“救災物資的回收利用結果應當向社會公示，接受群眾監督。災區各級政府應當公布救災物資回收利用舉報電話，并及時反饋舉報處理結果。任何單位和個人不得故意破壞、損毀、隨意丟棄救災物資。”救災資金、糧食是保證災區群眾生活的重要物資，一定要做到合理分配，不能成為一筆糊涂賬。在現代政府中，要加強對各級政府發放、管理救災物資過程的監督，救災資金、物品的使用應做到公開透明，確保救災物資真正用于災區百姓的生活，為社會交一份“明白賬”。

2014年，一則新聞使得時隔6年的汶川地震再次成為熱議話題，震區某縣在地震后因救災物資囤積倉庫，導致大量霉爛，一時間諸如“浪費愛心”之類的指責聲浪迭起。但是，真正應該引發人們思考的是我們還缺乏一個較為完善的救災物資管理機制。救災物資管理不是一個新命題，它在1966年邢臺地震后也曾經短暫出現過。“有的社員分的熟食吃不了給親戚，有的戶出現浪費糧食情況”[5]。可見，在地震后的第一時間內，由于物資發放秩序的混亂可能會出現多發、超發的現象。因此，建立健全合理的發放機制就顯得尤為重要。

加強救災物資管理，一是應當加強救災物資調配機制，在地震后第一時間成立物資管理小組，充分考慮不同災區受災嚴重程度、災民數量，提前評估救災物資需求，建立完備的物資分發方案，由管理小組統籌調配救災物資，從源頭解決發放過量的問題；二是應當建立救災物資分發機制，按照“先急后緩，突出重點”的原則，實行收發“實名制”，物資收發單以及存檔記錄應當由負責人簽字，并張榜公布，做到手續完備、專人管理；三是應當建立救災食品衛生監督機制，對擬出庫發放的救災捐贈物資進行質量檢驗檢疫和衛生監督，尤其要確保食品、飲用水、藥品等在保質期內使用；四是應當建立救災物資督查機制，救災物資一律實行無償發放，不加任何條件，嚴禁變相收費、變賣、截留，根據災情嚴重程度按需發放，不得優親厚友，應當在災民安置地點設立舉報電話，或采用明察暗訪等多種方式開展督查工作，切實掌握真實情況；五是應當建立公示機制，對救災物資的接收、分配、發放情況及時匯總，定期向社會公示。

2 推進政府角色從“主導”到“協調”的轉變

習近平總書記在十八屆二中全會上的講話指出，“推進行政體制改革，要堅持積極穩妥、循序漸進、成熟先行，抓住主要矛盾和次要矛盾，把職能轉變放在更加突出的位置”。在我國政府職能轉變過程中，“有限政府”理論能夠發揮作用。這種理論認為，在現代市場經濟運行過程中，需要一個有限、有效的政府來保證現代市場得以正常運行。此前20世紀60年代，馬克思·韋伯的官僚制理論認為，“官僚制是……現代社會實施合法統治的行政組織制度”，它具有理性化、非人格化等特征，從而奠定了行政組織在社會角色中進行干預的基本角色，同時它認為市場不是完美的，政府介入市場的原因正是市場可能存在的無序和失效狀態。但隨后出現的“有限政府”理論認為，政府內部可能存在失效狀態。因此，有限政府理論主張政府應當精簡機構、削減職能，更多將角色讓渡給社會執行。

2.1 從“一元”到“多元”

“有限政府”理論認為政府應當提高效率，保證市場經濟的有序健康發展。這首先要改變過去政府主導救災資源，“一元”救災的理念，必須引入社會中的多元救災力量。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定，提出了一個重大理論觀點：建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用[6]。物資短缺時代有其特殊情況，而現在，市場經濟飛速發展，社會資源增加，資源格局已經發生變化，需要用新思路處理問題。如何合理地引導大量社會資源進入災難應急領域，是現代政府應該考慮的問題，而不是只考慮如何分配政府資源。

2008年的汶川地震就是政府救助和社會救援共同合力的典型例子。汶川地震造成了69 227人遇難，30余萬人受傷，一萬余人失蹤，造成的經濟損失超過8 000億人民幣，對人民群眾生命財產造成了巨大損失。震后第一時間，黨中央、國務院發出救災指令，并派出軍隊參與救災工作，同時社會各界踴躍捐款捐物，總價值超過500億元，全國人民眾志成城，共同進行抗震救災。汶川地震之后，我國政府積極總結統籌指揮的經驗，反思出現的問題，對改進相關工作有積極的借鑒意義；同時，汶川地震后所體現出的社會所蘊藏的巨大資源，各方民眾對于災區群眾的關切，表明社會資源已經成為一支救災的可觀力量。

2.2 協調政府內外關系，完善救災“地方責任制”

如何在保證中央集權的前提下充分發揮地方的主體性和積極性，是民國以來政治學領域的一個重要課題。為充分發揮地方政治的作用，最早孫中山先生提出要充分的地方自治，并在國民革命過程中逐漸發展為效仿美國聯邦制的設想，但中國作為一個多民族、地域廣的國家，實行聯邦制并不符合中國國情，因而倡導的聯邦制未能實行。新中國成立后，黨中央通過撤銷大區制等舉措逐漸確立了地方服從中央的基本原則，同時給予地方一定的政策自主性，保證地方積極性的發揮。

協調政府內外關系，要做好兩方面的工作。首先，應急管理部門日常要和非政府組織、社會組織以及市場資源管理者之間建立起聯動合作關系，在政府與非政府組織之間建立合作聯動機制。在大災害發生后，通過啟動聯動應急響應命令，大量的社會組織、社會工作者、志愿者、愛心企業等將會積極有序地參與救災，形成政府主導、多方參與、積極配合、共同應對的救災格局，展現社會救援力量的多樣化優勢。在協調非政府組織、社會組織以及市場資源關系時，需要遵循幾點原則：一是政府主導，統籌協調；二是自愿參與，鼓勵支持；三是效率優先，就近原則。遵循這些原則，有利于構建政府主導、各方積極參與的高效救災格局，使“有限政府”和“公共選擇”更加高效；其次，要保障上下級政府信息暢通，建立健全應急指揮技術系統和平臺，在突發性災難事件發生后，在第一時間成立以當地應急管理部門為主的應急指揮部，通過視頻會議形式協同指揮本地區應急工作，派出應急工作現場領導組，科學調動各方資源，上下聯動，多路報道，形成合力。

實踐證明，屬地指揮優勢明顯，當地政府較了解當地的人文地理、地質地貌、救援力量等情況，發生災害時能夠及時調動民政、水利、衛生、交通、通信、電力、公安等地方力量，及時解決應急救災中遇到的一些問題。

3 建立健全規章制度，逐步實現救災“人治”到“法治”

依法治國是我國的基本治國方略，建設法治社會，實行依法治國，意味著將國家和社會的每一方面都納入依法運行的軌道中。從政治學角度分析，現代政府權力運作的基本前提就是從人治向法治的轉變。法治所規范的不僅僅是政府的權力邊界，而且也規范公民的行為權利。因此，法治是現代意義上的國家的奠基石，也是選舉代議制能夠規范運行的基本保障。

3.1 盡快推動應急狀態法治化建設

隨著我國經濟體制深化改革的不斷推進，推動政府職能轉變成為一個熱門問題。新中國成立后很長時間內，中國具有屬于政府強勢、社會弱勢的特征，而這對于中國在緊張的國內外環境中集中力量發展工業、建立國防等起到了積極作用。進入新時期，我國進一步推動社會主義市場經濟發展的任務要求政府職能，特別是地方政府的職能隨之轉變。習近平總書記在十八屆二中全會第二次全體會議上指出，政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步[7]。

如今，經歷了幾次大的突發性災難事件后，各地政府都將建立、完善應急預案作為工作重點，意味著各級政府開始尋求應對突發性災難事件的常備機制。但是，應急預案本身是政府內部行為，它的主要作用是預先規定政府各部門在發生突發性災難事件后的處置方式。對于更廣泛的群體，例如社會成員、災區民眾，則是應急預案所不能管理的，而社會群眾的合作與否，有些時候是決定救災成敗的關鍵因素，這一點僅憑道德約束是做不到的。2003年，國務院出臺了《突發公共衛生事件應急條例》，對突發事件發生后謊報、瞞報的處罰做出嚴格規定，預示著應急狀態法治化進程的進步。

3.2 建立固定的巨災風險保障機制

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》深刻指出，“完善保險補償機制，建立巨災保險制度”。隨著2008年南方凍雪、汶川地震，以及之后的青海玉樹地震、東北洪災、甘肅泥石流等重大突發性災難事件的發生，社會各界對于建立巨災保險制度紛紛進行呼吁。早在1951年，我國就出臺了《財產強制保險條例》，將地震、洪水等災害列入巨災保險范圍。但是從1959年開始，我國的保險事業陷入停滯狀態，巨災保險也同時停頓。2006年，國務院頒布了《關于保險業改革發展的若干意見》，明確表示我國要建立一個政策性的巨災風險保障體系。2014年，保監會和發改委等多部委聯合成立建設巨災保險研究領導小組，并公布“路線圖”：2014年前完成專題研究，明確制度框架；2017年底前推動出臺地震巨災保險條例，建立巨災保險基金；至2020年，全面實施巨災保險制度，并納入國家防災減災體系。

為建立巨災風險保障體系，首先應按照《突發事件應對法》的要求，盡快建立國家巨災風險保障體系，提高國家的災害應對能力；同時，利用政府財政資金作為種子基金，通過財政撥款、發行特定巨災公債、社會資金、保險費用，建立巨災保險基金。可考慮充分利用國內、國際再保險資源，充分利用國內、國際再保險市場機制，將巨災風險在更大的范圍內加以分散，使國家應對巨災的基金獲得更高程度的保障。

4 結語

作為影響深遠的現代政府理論，“有限政府”“公共選擇”等理論要求政府提高效率、調整角色，保障市場在資源配置中發揮主導作用；但同時，西方社會發展過程中暴露出的市場無序性、混亂性則彰顯了政府介入公共領域的必要性。最關鍵的問題在于，如何在新的歷史條件下把握政府介入的邊界。在這個問題上，政治學理論形成的基本觀點是，政府在基本服務領域不能“失位”，但是要以尊重市場的基本運行規律為前提。

我國幅員遼闊、地形復雜，突發性自然災害頻繁發生。以防震減災為例，在新中國成立之后，在吸取歷次抗震救災的經驗教訓后，我國的應急體制也發生了變化。對于現代政府來說，要讓市場發揮在資源配置中的決定性作用，就意味著不再需要政府主導一切資源，而是需要引入社會合作，建立合理的社會合作機制才能健全災難應急主體。這就是“有限政府”理念下，在新時期突發性災難事件應對中，政府角色應該進行調整的原因。