重慶市退耕還林后續發展的問題和對策分析

戚海蓉 梁華敏

摘 要 退耕還林對改善生態環境質量、提高退耕農民收入、優化農村產業結構有著現實意義。但受到稅收政策、技術服務、采伐政策等因素的影響，后續發展的政策、管理、效益等問題日益突顯，仍需政府政策與市場積極帶動，以切實提高農民自身發展能力。

關鍵詞 退耕還林;后續發展;重慶市

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.36.035

重慶市2002年以來實施的退耕還林還草工程建設，是建設長江中上游重要生態屏障，推進重慶市生態文明建設的重要舉措。雖然在生態建設上深入推進，但重慶市耕地資源不足、退耕地塊零星分散，欠缺管護且生長狀況不良，工作經費不足，政策性投資標準低，基層專業技術人員缺乏以及產生的后續勞動力就業等問題，與精準脫貧等方針政策不符;對此，加強對存在問題的分析與處理尤為關鍵。

1 重慶市退耕還林后續發展中存在的問題

1.1 退耕還林后續產業發展政策滯后

國家調整退耕還林補助政策糧食補助改為現金補助，但隨著農村社會經濟的發展、糧食及其他農副產品價格的上漲，退耕還林現金補助標準偏低（前8年每667 m2補助245元，后8年每667 m2補助125元）。大面積生態林造林無經濟收益，自重慶市2002年第1輪退耕還林實施以來補助期限（16年）2018年已到期，導致退耕還林農戶收入低于種糧收入，影響了農戶退耕還林的積極性，毀林復耕存在潛在隱患。加之重慶市新一輪的退耕還林補助標準下降，應當提高退耕還林政策公信力，提高農民信任度。但實際上，物價逐年遞增，補助儼然不能滿足農民基本生活，為降低農戶收入風險，還需加強退耕還林后續產業發展政策的提出。

1.2 缺乏對退耕還林土地持續管理

退耕還林管理方主要有兩種，1）股份制經營、業主承包、集中管護，但引進的龍頭企業少，實力較弱，對退耕散戶的帶動力度不強，帶動面不大，大戶和散戶收益分配不均，導致后續產業發展不足。2）退耕戶自營。退耕戶自己管護，存在被動管理，應付上級檢查，以及技術缺乏、投入小等方面的問題[1]。尤其是在撫育管理方面，農戶缺少勞動力，缺乏管護技術，認為生態林經濟收益不大，僅開展簡單的除草工作，任其自然生長。

1.3 效益損失嚴重

退耕還林土地條件較好，借助退耕地提高農民收入也是可能的。但實際上，無論是種植經濟林，還是其他樹種，種植成活率嚴重不達標，效益損失嚴重。

1.4 勞動強度降低

退耕還林后，勞動強度降低，勞動力出現剩余情況，在政府發展第二、三產業的帶動下，仍有超過1/4剩余勞動力未轉出。但實際上，依靠外出務工并不能解決剩余勞動力轉移問題。目前，穩定收入來源的退耕戶，其數量僅占76%，無穩定收入與收入減少退耕戶，其數量占17.6%，難以鞏固退耕還林成果的退耕戶，占全市退耕戶6.3%。

2 重慶市退耕還林后續發展的對策

2.1 加強退耕還林后續產業發展政策

針對于政策問題，國家出臺了一系列優惠政策、稅收減免、財政補貼政策;針對于脫貧攻堅重點區域，以及生態功能區域等，為滿足精準脫貧、生態建設的需要，符合條件的退耕還林生態林要盡可能納入國家生態效益補償，適當提高補償標準，延長補助年限，確保退耕還林工程建設成果。退耕還林工程程序復雜且涉及面廣，國家應當向退耕還林市縣定額補助工作經費，以提供的財力支持，并設立制度，歸置于國家財政預算。除此之外，還需設定生態林收購政策、措施，降低營林風險，從而提高農民激勵作用。

2.2 加大退耕還林土地持續管理力度

加強對退耕戶環保觀念的樹立，不斷強化執法手段，設立“破壞環境資源保護罪”的刑事追責，故意、過失破壞資源或是污染環境，造成的公私財產損失，以及人身傷亡的犯罪行為，都應當追究刑事責任。加強激勵機制落實，林農屬于退耕地的經營管理者，保護其合法權益，直接影響到林業生產積極性與穩定性。《退耕還林條例》的“資金糧食補助”章節中提及了林權保障、糧食現金補助的激勵措施。同時，規定退耕戶享有退耕土地上林木的所有權，確保了承包經營政策的長期性，依法落實各項激勵措施，加強農民宣傳。在其基礎上，發展后續產業，兼顧農戶長遠生計，對提高退耕經營管理積極性起到了積極的促進作用。

設立技術保障機制，加強對專業人員的培訓，加大專業技術人員培養，積極拓展技術服務隊伍。加強對退耕戶的免費培訓，全面提高其操作技能，培育等科學管理、市場經營的新型農民。設立技術平臺，鼓勵社會技術人員，以及技術服務機構專業人員，參與到退耕林栽植中來，不斷提供新品種，提供科學管理新技術，從而拓展新的發展機遇。建設信息平臺，靈活使用現代網絡技術，提供市場咨詢服務，為退耕林后續發展提供保障。

為降低林業生產管理成本，可鼓勵農民流轉土地使用權，收益林地規模經營，轉讓給企業、林地大戶等，憑借承包經營權，收取轉讓費用，針對于沒有后期經營管理能力的退耕戶，政府應當加強引導，使其置于土地流轉市場。

2.3 提高退耕土地的收益

針對于這一問題，還需加強重慶市退耕還林相關法律法規的完善，首先明確土地經營合同中的權利義務，承包人應享有在退耕地上種植、收益的權利。根據退耕還林工程建設實際情況，積極營造退耕還林、還草的法治環境。退耕農戶處理林產品的規定，降低了農戶種植生態林的積極性，處置權的不完善性，也使有的農戶對生態林收益預期失去信心，主觀能動性得到抑制;對此，應當允許農戶自由處理種植經濟林，從而體現出誰造林、誰收益的原則[2-3]。

建設退耕還林示范區，培育各類森林景觀，積極發展休閑旅游觀光生態農業，如森林農家樂等，提高退耕土地的收益。積極開發、利用退耕還林資源，以大力發展工業原料林、觀光旅游、林竹、中藥材、等特色產業基地，培植特色產業、主導產業。加快培育、引進龍頭企業，大力發展林副產品加工業，從而延長產業鏈，提高退耕地收益。除林下種植外，還包括林下養殖，如生態雞、蜂業等，以及林下產品加工銷售等，并施以先建后補措施，提高退耕戶發展副業的積極性。如重慶市忠縣，自2002年開展退耕還林工程建設開始，共計完成2.013萬公頃土地退耕還林。累計營造板栗、筍竹、桑樹，花椒、紅豆杉等生態林1.57萬公頃，枇杷、梨子、柑橘、龍眼等經濟林0.45萬公頃。

2.4 加速農村勞動力向非農產業轉移

政府方面應當加強引導，使農村勞動力合理選擇流轉方式，增加家庭收入。加強教育投資力度，加速農村勞動力，向非農產業轉移。同時，加強農村基礎設施完善，改善農村勞動力生產生活條件。臨時流動型勞動力，應當向專業農業生產勞動力轉化，培育專業務農者，確保農業產業健康發展。

生態旅游建設帶動了食品、餐飲、商業等產業發展，退耕農民通過服務等渠道收入直接增加。針對于果茶桑藥等林業產業生產加工，應當加強技術幫扶，不斷擴大生產加工規避，讓退耕戶有事做。但應當注意防止開發力不足或是過度的情況，防止環境破壞。發展林業服務業，以及林業商業時，政府應當加強資金投入，夯實林業發展基礎，從而解決農民就業，增加農民收入。針對于退耕還林后續產業的發展，政府應當提供免費培訓與技術支持，在勞務輸出、市場營銷等方面給予支持，使農民業務素質逐漸提高，后續產業鏈逐步成型，從而拓寬農民增加收入，減少對土地的依賴。

3 結語

重慶市新一輪的退耕還林工程建設逐步推進，在深入展開生態文明建設的同時，不能對工程建設效應的忽視，無論是開展中的工程選址困難、缺乏技術人才、投資標準低等建設中的問題，還是后續的管理與收益等問題，都離不開林業科技的推廣與生態補償的納入等措施干預。政府等部門應當加強引導與扶持，糾正退耕戶的法律與脫貧意識，從而實現退耕還林工程建設與攻堅扶貧等現行各方針政策的協調性。

參考文獻：

[1] 鄧景成，高鵬，穆興民，等.黃土高原退耕還林工程對生態環境的影響及對策建議[J].水土保持研究，2017，24（5）：63-68.

[2] 劉邦發.破解退耕還林后續產業發展難題推動農業經濟長期穩定增長——以貴州省為例[J].吉林農業月刊，2017（8）：83.

[3] 何小梅，龍振華，何姣云.五個堅持抓調整 退耕還林惠子孫——房縣退耕還林和后續可持續發展措施概述[J].中國水土保持，2016（10）：51-52.

（責任編輯：趙中正）