港澳臺地區公職人員財產申報的法律責任淺析

吳暢

[摘要]公職人員財產申報制度是各國的重要權力監督制度之一。近半個世紀來，許多國家制定了相關的法律，有的形成了完備的財產申報制度。本文就港澳臺地區申報制度中的法律責任規定進行比較研究，總結出其中普遍性規律，結合我國國情，建議以未予申報、逾期申報、申報不實為追究法律責任的重點。

[關鍵詞]港澳臺 財產申報 法律責任 比較研究

在我國財產申報的制度推行中，存在著很多法律責任不明的問題，其中，申報不實責任認定備受關注。有的教授認為，目前我國財產申報制度本身并無后續制度作保障，即對于大量虛報、假報、不報的行為并沒有很好的解決辦法，這必然使財產申報變成走過場。臺灣洪國興教授認為，申報人意圖為申報不實至為明顯，但現行的查核方法與工具也是永遠無法發現的。發現財產申報不實是查核最基本的目的，如果無法從查核中發現財產申報不實，那申報人如果意圖要規避財產異常增減、故意隱匿等也都可以運用上開方式達到目的，則真正的財產申報不實、財產異常增減及故意隱匿等罰則，幾乎已形同具文，毫無作用可言。而二十年來依故意申報不實處罰的案件多達數千件，絕大部分是“不小心、疏忽、計算錯誤、誤解法令……”等原因，系引用“間接故意”申報不實處罰，令申報人難以信服。

一、我國港澳臺財產申報和公示的法律責任

（一）香港特別行政區違反財產申報法律責任

對于政治委任官員，在任何時間，如發現政治委任官員的投資或利益跟他的公職有或似乎有利益沖突時，行政長官可要求有關官員采取下述任何一項或多項措施：①放棄所有或部分投資或者利益；②避免再購入有關投資或利益或予以出售；⑧在指定時間內凍結任何投資交易；④把有關投資或利益交由他人全權托管；⑤避免處理確實有利益沖突或可能有利益沖突的個案；⑥根據行政長官指示采取其他行動。

對于公務員，如有公務員向上司申報利益，上司應調查實情，確定是否有利益沖突。如有需要時，上司應面見該員，以索取進一步數據，并提醒該員利益沖突的后果。如可能出現利益沖突，上司應考慮該員在事件中的角色，包括該員獲指派行使酌情權的程度、事件的敏感程度，以及可否指派另一名公務員處理該事件等因素，然后決定下一步行動。上司或部門管理人員如接獲報告或者投訴，指有公務員違反避免或申報利益沖突的規定，他們應采取跟進行動，并在有需要時征詢其上級的意見。若指控涉及刑事成分，他們應將個案轉交有關的執法機關。

對于立法會議員，在立法會或任何委員會或小組委員會會議上，議員不得就其有直接或間接金錢利益的事宜動議任何議案或修正案，或就該事宜發言，除非該議員披露有關利益的性質。任何議員如不遵從本議事規則第83條（個人利益的登記）、第83A條（個人金錢利益的披露）、第83AA條（申請發還工作開支或申請預支營運資金）或第84（1）或（1A）條（在有直接金錢利益的情況下表決或退席），可由立法會藉訓誡或譴責，或暫停職務或權利的議案加以處分。

（二）澳門特別行政區違反財產申報和公示的法律責任

科處《財產及利益申報法律制度》規定的行政性質的處罰，因應存放實體而分別屬終審法院院長或廉政專員的權限。但是，不排除因有關事實亦構成硎法典》或其他法律所規定的任何刑事違法行為而適用其他更重的刑罰。

（1）形式上的不當（第13條）。如經存放實體核實，發現申報書上有任何形式上不當的申報，尤其是申報書的提交形式不當，或其第一部分的填寫方式不當，將通知申報人在接獲通知后10日內作出補充或更正；如申報人不如期作出補充或更正，會被視為欠交申報書而須承擔相關責任。

（2）違反取閱的程序（第24條）。凡利用以任何方式擔任的職務或據有的職位而方便、容許或許可他人在違反法定條件及程序下取閱申報書或有關卷宗，處最高兩年徒刑或科最高240日罰金。

（3）不法透露（第25條）。申報書卷宗的保存及銷毀，受澳門特別行政區經適當配合的檔案一般制度規范，違反者處六個月至三年徒刑。將與申報書內容并非完全一致的資料全部或局部透露者，處一個月至兩年徒刑；如屬累犯，則刑罰的上下限加倍。以上各款所規定的刑事責任并不排除對受害人作出賠償的責任。違法將全部或部分復制第四部分的內容并將之提供予第三人者，科澳門幣一千元至一萬元罰款。

（4）欠交申報書（第26條）。凡在規定期限內欠交申報書者，可被停支其薪俸或底薪六分之一，直至履行提交申報書的義務為止，并由存放實體將逾期欠交申報書的事實通知財政局或申報人所任職具財政自治的實體后實時停支。凡因申報人本人過錯，在規定期限內欠交申報書，科相當于所擔任職位或職務的相應月報酬金額三倍的罰款。按情況，由終審法院院長或廉政專員勒令欠交申報書者在所定期限內提交申報書，但該期限不得超過三十日；不遵守有關命令者，觸犯違令罪，而終審法院院長或廉政專員須將適當的卷宗數據送交檢察院，以便開展相關的刑事程序；如申報人補交申報書時就遲交一事以書面作出合理解釋，終審法院院長或廉政專員可視之為在合理情況下遲交。

（5）數據不正確（第27條）。如申報書任一部分所載數據不正確系因不可寬恕的過錯所引致，違法者將被科相當于所擔任職位三個月至一年報酬的罰款。如申報書任一部分所載數據不正確且屬故意造成時，違法者受作虛假之當事人陳述或聲明罪的處罰；如判處的刑罰為罰金時，則罰金不低于違法者所擔任職位六個月的報酬。為開展針對上款所指違法行為的刑事程序，終審法院院長或廉政專員將資料不正確的申報書的證明書及其他認為適當的卷宗數據送交檢察院。

（6）禁止擔任的職位或職務（第29條）。實施數據不正確、財產來源不明規定的犯罪而被判刑者，鑒于事實的具體嚴重程度及其對行為人的公民品德的影響，行為人可被禁止在最長十年內擔任公共職位及公職，但不影響法律規定的特別制度的適用。

（7）配偶的合作義務（第30條）。申報人的配偶或與其有事實婚關系者，須向申報人提供填寫申報書所要求的一切數據，或自行提交申報書的第一及第二部分予存放實體。凡故意和不合理地不遵守上述義務者，處最高兩年徒刑或科最高240日罰金。

（三）臺灣地區違反財產申報和公示的法律責任

此外，申報義務人受本條處罰確定者，由處分機關公布其姓名及處罰事由于信息網絡，或者刊登在政府公報和新聞報紙上。

二、制度的比較分析與借鑒

（一）相關法律責任的確定

從港、澳、臺的立法來看，將公職人員違反財產申報行為予以區分，給予不同程度的處罰，同時，結合其他管制措施來進行處理。

從港、澳、臺的立法來看，應當受到處罰的違反行為有三類：①申報義務人違反財產申報和公示制度的行為，其主要包括未予申報、申報逾期、申報不實等。②申報義務人違反防止及處理利益沖突規定的行為，其主要包括違法接受利益或款待、違法從事兼職工作等。如果將利益沖突的情形納入到立法之中，則應為利益沖突法，而不僅僅限于財產申報。③非財產申報義務人的違法行為，其主要包括違反取閱的程序、不法獲取或者披露財產信息、公職人員的配偶違反合作義務等。

以臺灣地區財產申報實踐為例，有關法律責任的認定主要集中在申報不實上，其原因有二：一是，對于未予申報或者逾期申報的，屬于申報不作為的行為，受理申報機關或者相關部門可以采取相應的措施要求申報義務人履行法定申報義務。這在實務中比較容易界定以及做出相應的處理。二是，對于申報有錯漏的，例如，計算錯誤或者遺漏申報項等，這些行為根據財產申報的具體標準，也比較容易識別，并可以通過補正或者糾正的措施進行處理。但是，對于申報不實，則存在很多法律上的問題：

（1）何為“申報不實”？對于申報不實的處理，其難點在于申報不實的認定標準，即申報義務人有財產隱匿不報或者虛報，符合何種事實和法律要件才構成申報不實。如果以客觀要件來加以認定，只要申報人有財產沒有申報，就屬于申報不實，則可能將無意漏報的情況涵蓋進來了；如果以主觀要件來加以認定，則申報人的故意或者過失，又存在舉證困難的問題。

（2）申報不實以何種程度來予以判斷？申報義務人申報的財產和實際財產存在有誤差，誤差多大才構成申報不實也是一個法律問題，例如，對于黃金、珠寶、會員證等需要估價的，可能產生與市場實際價格不相同的情況，如何來判斷是否存在申報不實就有困難了。

（3）是否要求判斷申報人的主觀狀態（故意或者過失）？在臺灣地區，現行規定財產申報不實系以“故意”為處罰要件，實務上直接故意舉證困難，故大部分處罰案件均系認定為“間接故意”予以處罰，導致諸多受處罰人極端不服，認處罰機關擴張“間接故意”的范圍，將過失認定為故意。因此，有建議增加“重大過失”的主觀要件作為認定標準。

（4）申報人的財產異常增減后不予補報或者更新的，是否屬于申報不實？臺灣地區在2007年的立法修訂中，將其作為申報不實處理，但是，在實務中，申報人的財產異常增減達到什么程度，沒有補報為申報不實；或者財產異動后多長時間內沒有補報為申報不實，等等，這些實際問題均值得研究。

（5）財產申報不實系采行政處罰或刑罰處罰？抑或兩罰并行？由于財產申報不實的情節有輕有重，對于巨額財產申報不實的，給予行政處罰顯得處罰過輕，這里就涉及到行政處罰、行政處分和刑法處罰的制度銜接問題。

此外，在實務中，還有很多申報不實的行為難以被發現，例如，申報人在申報日前曾開立存款帳戶，并有現金匯入匯出，但于申報日前將存款提完結清，并取消帳戶，使該行在申報日完全沒有帳戶存在；或者申報人匯款是以現金直接匯款，不需任何存款帳戶但有匯款的事實；或者通過支付寶等網絡匯款等情形。

綜上所述，違反財產申報和公示制度的行為有很多，而未予申報、逾期申報、申報不實是追究法律責任的重點。