論我國環境民事公益訴訟制度的完善

葛君

摘 要：新環保法背景下，中國的環境民事公益訴訟制度日益完善。隨著全國首例環境民事公益訴訟終審判決的宣布，其作為一個新興法律制度，目前在民事訴訟法和環境保護法中僅有原則性規定，現有司法解釋也存在一些法律漏洞，使該案勝訴后呈現出若干實務問題。本文力圖對全國首例環境民事公益訴訟進行剖析，總結出在訴訟實施方面的問題，并在目前已有實踐經驗的基礎上，進一步提出一些改進性的意見，來改善環境民事公益訴訟實施難的問題，為環境民事公益訴訟制度的進一步完善提供理論支撐。

關鍵詞：環境；民事；公益訴訟；制度

中圖分類號：D925 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）10-0142-02

得益于我國對環境保護的日趨重視，以及實施、頒布的新《民事訴訟法》和新《環保法》，還有相關環境法律、法規、政策的落實，對我國環境民事公益訴訟制度的進一步發展起了至關重要的作用。然而，無論是在法學理論上的探究，還是在司法實踐中摸索，想要建立和完善環境民事公益訴訟制度，都有很長一段路要走。不過可以說在發展和完善我國環境民事公益訴訟制度的進程中，司法審判實踐過程中的一些經典案例對此做出了巨大的貢獻。如北京市朝陽區自然之友環境研究所、福建省綠家園環境友好中心訴謝知錦等四人①破壞林地民事公益訴訟案就是司法實踐案例推動我國環境民事公益訴訟制度發展的典型。

一、案情的基本介紹

2015年，北京市朝陽區自然之友環境研究所（以下簡稱自然之友）、福建省綠家園環境友好中心（以下簡稱綠家園）以謝知錦等四人為被告向福建省南平市中級人民法院提起訴訟，這場訴訟一經曝出，社會上便一片嘩然，而且這也是我國新《環境法》實施以來第一例環境民事公益訴訟案件。

2008年，四被告在沒有經過行政主管部門審批的情況下，將采礦的范圍擅自擴大，并造成28.33畝林地植被被嚴重毀壞的后果。2014年，四被告因其違法行為分別被判處刑罰。2015年，原告請求判令四被告承擔在一定期限內恢復林地植被的責任，并賠償相關的生態環境服務功能損失費、修復費、評估費、律師費及其他合理費用。

一審法院判令四被告在規定期限恢復被破壞的林地功能，并在該片林地上補種修復林木，若無法在規定期限內完成修復，則賠償生態環境修復費、生態環境服務功能費、評估費、律師費以及其他合理費用。二審法院也維持了一審判決。

二、案件爭議的關鍵問題

（一）原告是否具有訴訟主體資格

原告是否具有提起環境公益訴訟的資格是本案最值得探討的爭議焦點。依新《環保法》第58條以及《民事訴訟法》第55條的規定，環境公益訴訟的適格原告可以是機關和有關組織，但是法律并沒有對其做進一步的細化規范。而且也可以看出社會組織要想提起環境公益訴訟必須滿足相當嚴格的條件，否則將不被認為是適格的主體。自然之友是一家民辦非企業單位，于2010年在北京民政局登記成立的，顯然從其登記成立之日起到提起本案訴訟之日止沒有滿五年，不過其在登記前就已開始從事環保公益活動，從從事環保公益活動之日起到提起本案訴訟前是超過五年的，并無違法記錄。福建綠家園是一家非營利性社會組織，于2006年在福建省民政廳登記成立，顯然其從事環保公益事業滿五年，且無違法記錄。故自然之友、福建綠家園均可以作為公益訴訟原告的主體。

這一爭議焦點映射出了新《環保法》在公益訴訟主體資格方面的規定比較嚴格。法律一方面對相關的機關做出了一些限制性的條件，另一方面又排除了自然人擁有環境公益訴訟的主體資格，一旦有行政轄區內沒有符合新《環保法》規定的社會組織，那么如果出現環境污染案件該由誰來擔任訴訟的主體？這是亟須相關法律、法規予以細化和規范的。

（二）環境修復責任的承擔

四被告未經林業行政主管部門審批擅自擴大采礦范圍，造成28.33畝林地植被被破壞，具有共同過錯，雙方應共同承擔環境侵權責任。實施占用林地、破壞林地植被的侵權行為，所侵犯的客體是森林資源，而非礦產資源。被告認為其主觀過錯未予查明，依據《侵權責任法》第65條，可以看出我國現行的環境公益訴訟案件的歸責原則是無過錯責任。并且根據《森林法》第18條的規定，不管當地人民政府和相關行政主管部門是否存在行政違法、不作為的情形，四被告均應承擔恢復28.33畝林地植被的責任。

由此引出本案的第三人——國土局與林業局，這兩個行政主管部門是否也應當承擔組織恢復植被的民事責任呢？事實上，在法律面前這個問題也無法給出圓滿的回答。因為根據《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》，法院可以宣判被告承擔修復的責任，也可以委托第三方機構來修復和鑒定被破壞的環境，并且商請負有監管職責的相關環保主管部門共同修復、審查修復結果。那么問題來了，作為商請對象的政府部門在實際操作過程中是否只限定在“環保主管部門”？但承擔生態破壞監管職責的主管部門并不是環境保護主管部門，故該司法解釋對提起公益訴訟中給予配合的政府部門遺漏了生態破壞監管部門。顯然，該司法解釋不局限于對環境污染行為提起公益訴訟，也包括對生態破壞行為提起的公益訴訟。所以對法律技術的目的性擴張很有必要，將監管生態破壞的相關部門共同納入組織修復和協助審查的責任主體范圍[1]。

（三）生態環境修復費用、服務功能損失賠償等問題

四被告對生態環境修復費用、生態環境服務功能損失賠償的評估意見提出了異議。認為評估方缺乏鑒定資質且評估方式存在嚴重問題：恢復林地原狀費用估算沒有對該林地破壞前的狀況進行調查認證。事實上該評估意見系具有評估資質的北京中林資產評估有限公司出具，參與本案的評估人員都具有生態學方面的高級職稱以及博士的學歷，故可視為專家意見。并且被告也未就相關生態環境修復費、服務功能損失賠償等提出需要重新評估的訴求，原判將該評估意見視為專家意見予以參考，符合法律規定。

四被告提出《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定的生態環境服務功能損失賠償不能適用。但新法律、法規或司法解釋實施前有關民事行為或者事件發生糾紛起訴到人民法院，在行為發生時無相關法律法規進行規定，可直接對法律、法規或司法解釋進行采用。由于《民法通則》《侵權責任法》均對賠償損失無明確規定。本案于2015年立案受理，而該司法解釋于2015年頒布實施，據其第21條規定，生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失屬于賠償損失的事項可以適用于本案。

原告難以對環境污染案件進行舉證或證據因為法律規定不相符而不被采用，這是我國環境公益訴訟多數面臨立案難、勝訴難困境的一個原因。首先，環境污染鑒定方面的相關法律比較欠缺；其次，我國能進行環境污染損害鑒定的機構遠不能滿足司法實踐的需要；最后，損害賠償機制尚未建立。長期以來，我國的環境侵權損害賠償強調對直接經濟損失的賠償，不包括對環境修復費用的賠償，在精神損害賠償方面也很少會進行賠償。

三、完善我國環境民事公益訴訟的建議

（一）擴大原告主體資格范圍

1.賦予公民環境民事公益訴訟原告的主體資格

憲法賦予公民管理國家事務、經濟文化事業和社會事務的權利。那么不妨將公民納入公益訴訟的主體資格范圍內，這樣不僅利于公民積極投身國家事務，實現憲法賦予的權利，也利于提高公民的主人翁意識，讓他們從整體的角度去考慮環境問題，通過這種參與式的方法，能更有效地對環境侵權行為進行監督，提高公民的環境保護意識。不過基于我國公民法律素養普遍不高，為避免司法資源的浪費，對于公民參與環境公益訴訟的資格也應由法律方面予以進一步的限定[2]。

2.明確檢察機關作為環境民事公益訴訟的原告資格

檢察機關作為國家的法律監督機關，是環境民事訴訟最好的原告主體。既有較好的法律知識功底和實際業務能力，又有國家財政作為后盾，能應對各種復雜情況的公益訴訟。最重要的一點是能防止司法資源被濫用。因此，應想方設法在立法上將檢察機關納入民事環境公益訴訟的主體范圍內，讓其更便捷也更有積極性地加入到其中，當然，一些必要的權利限制是必需的，防止檢察機關既當球員又當裁判[3]。

3.適當降低社會組織參與環境公益訴訟的門檻

目前我國法律對環保組織的認定比較模糊，法律上的很多條款也沒有明確的規定，造成環境組織想管卻無從下手的情況。因此，國家層面應出臺相應的法律或司法解釋，對法律條款中的一些規定予以細化，特別是原告主體的認定，同時，也應適當降低環保組織參與環境公益訴訟的門檻，避免環保組織起訴難的情況。此外，政府也應當加大對環保組織的幫扶力度，為組織輸送專業人才或是給予他們專業的培訓，讓他們成為專業化的環保隊伍，提高各方面的綜合素質，有效地監督、發現環境問題，又合理、合法地解決問題。

（二）改善環境污染鑒定評估制度和優化舉證責任的分配原則

1.改善環境污染鑒定評估制度

環境民事公益訴訟相比一般的民事訴訟案件要來得更為復雜，對相關內容的專業性以及技術性的要求也更為嚴格。第一，在相關的鑒定評估制度和方法上要進一步改善。首先在鑒定機構方面，要在立法上將其主體資格、人員素質、內容標準等做出更具有實踐性、合理性的規定。其次，對于造成環境污染的各個行業、行政要完善相關的行業規范和職業準則。力求通過司法部門和行政部門的合作，改進出更合適的鑒定評估制度和方法。第二，在損害賠償制度方面要有更為規范化、人性化的規定出臺。首先在法律層面，要通過立法的手段對具體的損害賠償制度進行進一步的細化和規定，建立專業的專家庫，給予專家更具有說服力的參與環境公益訴訟的資質，并且對于司法機構，也要投入更多的精力選拔、培養相關的專業鑒定人員。這些改善的建議都對環境污染鑒定評估制度的優化起著至關重要的作用[4]。

2.優化舉證責任分配原則

在像政府機關比如檢察機關這樣的公主體，仍然采取“誰主張，誰舉證”的舉證責任原則。這是從有利于被告人的角度出發，主張由國家機關對損害行為、事實、結果以及它們之間的因果關系進行舉證。與政府機關相對的私主體比如社會組織等，原告的舉證責任的要求要比一般的民事訴訟的要求低，并且原告采取舉證責任倒置的原則，對損害行為、事實、結果以及它們之間的因果關系進行舉證。同時我國《民事訴訟法》《侵權責任法》中關于環境侵權方面的規定要進一步落實完善，根據我國現在環境污染的實際情況，并且借鑒國外的先進法律規范，以此來優化我國在環境侵權方面的舉證責任分配原則。

（三）優化我國關于環境公益訴訟的相關法律法規、司法解釋等

雖然我國的環境民事公益訴訟在立法上相比以前有了一個質的飛躍，無論是相關法律法規，還是司法解釋都更具有現實意義。但我國相關法律法規的規定比較籠統粗放，司法解釋存在一定的法律漏洞，在制度設計上缺乏環境民事公益訴訟的具體規則，這一系列的情況都阻礙了環境民事公益訴訟制度的發展，從而導致環境污染得不到及時的司法救濟。為了更好地服務于環境民事公益訴訟制度，應考慮之前存在的立法漏洞，結合我國環境保護事業發展的新特點，進一步完善相關的法律法規、司法解釋等。比如適當擴展提起環境民事公益訴訟的主體，完善對判決資金的監管程序，以及對環境污染的司法鑒定程序等等。

（四）健全環境民事公益訴訟的損害賠償制度和訴訟費用的分擔制度

1.健全環境民事公益訴訟的損害賠償制度

我國相關的法律法規對于環境民事公益訴訟損害賠償制度的規定不夠具體和健全，法律法規之間也或多或少存在著差異。環境侵權損害的救濟方式提起民事訴訟的比較多，但是很多環境受到侵害的公民訴諸無門，環境民事公益訴訟一方面立案難、勝訴難，另一方面就算勝訴了往往賠償款的執行也比較困難。針對賠償款難執行的情況，我國應當健全環境民事公益訴訟的損害賠償制度，適當拓展司法、行政救濟途徑，比如引入并落實懲罰性的賠償機制、精神損害賠償機制等等。

2.健全環境民事公益訴訟的訴訟費用的分擔制度

環境民事公益訴訟在起訴時往往要支付高昂的訴訟費用，這往往阻礙環保組織等社會組織作為訴訟的主體提起環境民事公益訴訟。故完善環境民事公益訴訟的訴訟費用的分擔制度就顯得異常重要。第一，為社會組織提起環境公益訴訟成立專項的環保公益基金，用于支付環境公益訴訟的鑒定和訴訟費用。第二，訴訟開始前訴訟費用不必全額繳納，可以先繳納一部分，等到判決以后，再依判決結果由敗訴方承擔剩余的訴訟費用。

參考文獻：

[1]胡靜.新《環保法》生效后首例環境民事公益訴訟案件之評析[J].環境保護，2015（8）.

[2]石磊.論我國環境民事公益訴訟制度的構建[D].蘭州：蘭州大學，2011.

[3]孫洪坤，陶伯進.檢察機關參與環境公益訴訟的雙重觀察——兼論《民事訴訟法》第55條之完善[J].東方法學，2013（5）.

[4]鞏海平，陳原原.論我國環境民事公益訴訟制度的完善[J].甘肅政法學院學報，2016（3）：126-133.

[5]熊小，吳安心.環境公益案件勝訴后的三大問題——新《環保法》實施后首例環境民事判決執行評析[J].法治，2016（1）.