關(guān)于城市立體停車場(chǎng)PPP模式的理論研究

王艷珍

（福建中翰鑫金稅務(wù)師事務(wù)所有限公司， 福建 福州 350000）

PPP模式是20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的一種融資模式 。一般而言，PPP 融資模式主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施等公共項(xiàng)目。2013年十八屆三中全會(huì)后，國(guó)家層面各種助力PPP，對(duì)PPP 模式的適用范圍、各環(huán)節(jié)的操作重點(diǎn)等內(nèi)容進(jìn)行了說(shuō)明。推行政府和社會(huì)資本合作（PPP ）模式以緩解中央及地方政府的財(cái)政壓力、降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、盤活存量資產(chǎn)、增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域公共服務(wù)的有效供給。應(yīng)該說(shuō)未來(lái)正確發(fā)展的的 PPP 模式必將給予社會(huì)大眾、政府以及投資者三方共贏的良好局面。

1 PPP 模式的背景

1.1 PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用情況

自20世紀(jì)80年代出現(xiàn)PPP模式，這種融資模式在我國(guó)的發(fā)展經(jīng)歷了大致四個(gè)階段，包括 PPP理論與實(shí)踐的探索階段、PPP試點(diǎn)應(yīng)用階段、PPP快速發(fā)展階段、PPP規(guī)范管理的發(fā)展階段階段。如何更好地運(yùn)用PPP模式解決，如房?jī)r(jià)、地方債務(wù)、交通等問題，成為大家關(guān)注的熱點(diǎn)。我國(guó)從1994年開始，經(jīng)過了30多年的發(fā)展，PPP模式主要集中應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)方面并且取得成績(jī)，同時(shí)國(guó)家明確提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。為 PPP模式在我國(guó)的運(yùn)用提供依據(jù)。2013年十八屆三中全會(huì)后，國(guó)家助力 PPP,對(duì)PPP模式的適用范圍、各環(huán)節(jié)的操作重點(diǎn)等內(nèi)容進(jìn)行了說(shuō)明。充分發(fā)揮PPP模式緩解中央及地方政府的財(cái)政壓力、降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、盤活存量資產(chǎn)、增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域公共服務(wù)的有效供給。

1.2 我國(guó)機(jī)動(dòng)車停放服務(wù)現(xiàn)狀

這幾年經(jīng)過國(guó)家經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，家庭生活用車保有量也不斷快速增長(zhǎng)，城市尤其是中小城市的停車的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有跟進(jìn)，停車設(shè)施的供應(yīng)與家庭用車保有量的快速增長(zhǎng)出現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡，造成“停車難”與城市尤其是中小城市的交通之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的矛盾，嚴(yán)重限制了人們的居住環(huán)境的改善。

2 PPP模式定義

PPP指政府公共部門與私營(yíng)部門之間，建立在提供產(chǎn)品和服務(wù)的基礎(chǔ)上，從而達(dá)成一種合作，共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，形成了一個(gè)良好的合作共贏的關(guān)系。其概念廣泛。目前，對(duì)于PPP的定義，可以從廣義和狹義兩個(gè)層面來(lái)理解。

廣義的PPP泛指公共部門和私營(yíng)部門實(shí)體之間為了開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，建立的一系列合作伙伴關(guān)系。國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織和世界其他國(guó)家對(duì)于 PPP的理解多為廣義。廣義的PPP重在強(qiáng)調(diào)雙方項(xiàng)目合作中對(duì)項(xiàng)目融資模式的總稱涵蓋并包含BOT、BT、TOT、DBFO等各種模式。由于廣義的PPP的概念理解是非常廣泛的，各國(guó)要達(dá)成對(duì)PPP模式理解的共識(shí)，顯然很難。

狹義的PPP重在指政府公共部門和私營(yíng)部門在相互合作的過程中項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)和如何確定并且衡量該項(xiàng)目的價(jià)值所在的問題。目前，針對(duì)國(guó)內(nèi)對(duì)PPP的研究，我國(guó)更多地側(cè)重于狹義。僅政府層面出發(fā)，PPP 模式首先可以緩解地方債務(wù)，改變政府投融資方式，第二可以積極發(fā)揮市場(chǎng)力量，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，降低成本；第三可以撬動(dòng)基建投資，增加地方財(cái)政收入。僅民營(yíng)企業(yè)的角度看，PPP將打開了更大的市場(chǎng)，除公益性的基建設(shè)施外，還將有環(huán)保，收費(fèi)公路，園區(qū)等一系列經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域可以進(jìn)入；而且PPP也將有效緩解之前BT、BOT等模式投資金額大、投資周期長(zhǎng)、回款難的問題。另外 PPP控制項(xiàng)目生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提高項(xiàng)目運(yùn)行效率。第四是引入具有互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)的社會(huì)資本。優(yōu)勢(shì)企業(yè)資源的整合，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)特長(zhǎng)，真正落實(shí)投融結(jié)合，投建結(jié)合，投產(chǎn)結(jié)合的三合一產(chǎn)業(yè)鏈，全方位打通戰(zhàn)略縱深，更好地協(xié)調(diào)資源在全周期的分配，僅整體上提升PPP項(xiàng)目效率 。

無(wú)論廣義還是狹義概念，PPP的核心都在于公私合營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

3 PPP模式的適用范圍

PPP模式適用的項(xiàng)目有一定的特點(diǎn)，不是所有的項(xiàng)目都適合PPP 融資模式，對(duì)于融資的難易程度以及項(xiàng)目本身是否在技術(shù)和運(yùn)營(yíng)過程中收費(fèi)價(jià)格能否為人們?nèi)菀捉邮?，尤其?duì)于政府公共部門而言是否能提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)是否高效。PPP模式適用的范圍主要考慮在基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)項(xiàng)目上，尤其投資的項(xiàng)目比較大的規(guī)模，還有市場(chǎng)需求較為穩(wěn)定的，同時(shí)運(yùn)營(yíng)過程中收費(fèi)價(jià)格相對(duì)容易被人們所接受的有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。像類似自然資源開發(fā)如水利、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目，基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目如燃?xì)?、供?yīng)水、電、熱等及污水、垃圾處理等還有公路、隧道或橋梁、鐵路、地鐵、機(jī)場(chǎng)、港口等交通設(shè)施，光纜、衛(wèi)星等通信設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目。均可推行PPP模式。對(duì)于公益性項(xiàng)目相比，政府公共部門可能對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目更為青睞。僅政府層面出發(fā)，PPP 模式首先可以緩解地方債務(wù)，改變政府投融資方式，第二可以積極發(fā)揮市場(chǎng)力量，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，降低成本；第三可以撬動(dòng)基建投資，增加地方財(cái)政收入。僅民營(yíng)企業(yè)的角度看，PPP將打開了更大的市場(chǎng)，除公益性的基建設(shè)施外，還將有環(huán)保，收費(fèi)公路，園區(qū)等一系列經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域可以進(jìn)入；而且PPP也將有效緩解之前BT、BOT等模式投資金額大、投資周期長(zhǎng)、回款難的問題。

4 城市立體停車場(chǎng)采用PPP模式的存在問題

4.1 政策制定相對(duì)滯后，需求增長(zhǎng)難以滿足

停車設(shè)施屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施，具有一定的公益性，地方政府一般按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”原則，引導(dǎo)建立由政府投資為主，民間投資和企事業(yè)單位、鎮(zhèn)街、村居及個(gè)人投資為輔的多元化投資體制，吸引社會(huì)資本投資建設(shè)永久性停車設(shè)施，培育停車產(chǎn)業(yè)。但因處于發(fā)展的初級(jí)階段，缺乏配套優(yōu)惠政策長(zhǎng)效機(jī)制和完善的停車場(chǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理制度，規(guī)范的管理停車收費(fèi)價(jià)格造成難以吸引社會(huì)資本的投資吸引社會(huì)資本建設(shè)停車設(shè)施仍然后勁不足，難以滿足日益增長(zhǎng)的停車需求。由于機(jī)動(dòng)車保有量增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于停車泊位建設(shè)速度，城市繁華路段與非繁華路段的變遷，政府出臺(tái)的停車收費(fèi)政策調(diào)控效果逐漸弱化，利用價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)停車需求的作用不突出。目前，大多數(shù)城市現(xiàn)行停車收費(fèi)差別化政策已不符合城市發(fā)展，主要表現(xiàn)在路內(nèi)停車低于路外停車，地上停車低于地下停車，郊區(qū)停車與市中心停車差別不明顯。現(xiàn)行停車收費(fèi)政策未能與交通需求管理相結(jié)合，未采用較先進(jìn)的停車管理設(shè)施來(lái)調(diào)整停車需求等。

4.2 立體停車場(chǎng)建設(shè)量難以確定的問題

立體停車場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目的立體停車場(chǎng)建設(shè)量直接影響著立體停車場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目融資的總額和投資回報(bào)。但是，由于建設(shè)管理的問題，對(duì)立體停車場(chǎng)建設(shè)量沒有進(jìn)行精確的測(cè)算，很多建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后實(shí)際的立體停車場(chǎng)建設(shè)量低于設(shè)計(jì)處理量，造成項(xiàng)目投資回收期延長(zhǎng)，項(xiàng)目虧損。立體停車場(chǎng)建設(shè)量又取決于相應(yīng)的建設(shè)是否配套。

5 城市立體停車場(chǎng)采用PPP模式的解決方法

為了解決城市立體停車場(chǎng)采用PPP模式存在的問題，加強(qiáng)停車設(shè)施規(guī)劃布局和建設(shè)加強(qiáng)停車基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局。在做好停車需求預(yù)測(cè)和分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市總體規(guī)劃，在合理布局、規(guī)范建設(shè)停車泊位、以及正確引導(dǎo)民間資本投入上通盤考慮。規(guī)范城市停車設(shè)施服務(wù)管理，加大城市道路車輛停放聯(lián)合執(zhí)法力度，清理一批未經(jīng)相關(guān)部門許可擅自將經(jīng)批準(zhǔn)的配建的公建停車場(chǎng)改作他用的，配建的公建停車場(chǎng)閑置未用的停車設(shè)施。推行差別化停車收費(fèi)政策。在公共資源不足的情況下，除需要增加停車資源，加快停車泊位建設(shè)外，還必須運(yùn)用價(jià)格手段調(diào)節(jié)需求，使停車資源的使用更加公平、合理和可持續(xù)。對(duì)納入政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)管理的停車設(shè)施，設(shè)置并制定停車收費(fèi)價(jià)格，用以影響解決家庭用車量和停車需求的經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用，并且按照中小城市根據(jù)停車的區(qū)塊、位置、車輛型號(hào)、時(shí)間段等的差異來(lái)設(shè)定停車收費(fèi)價(jià)格，適當(dāng)擴(kuò)大收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差距，緩解城市交通擁堵，促進(jìn)公共市區(qū)交通優(yōu)先發(fā)展與公共道路資源利用。加大停車場(chǎng)收費(fèi)政策宣傳力度。一方面通過廣泛宣傳教育，形成良好的交通文化氛圍，減少隨隨便便就亂停車現(xiàn)象，增加安全停車并且減少交通擁堵的想法，共同營(yíng)造有序和諧的生活環(huán)境。

采用PPP模式，有助于緩解財(cái)政支出壓力、緩解政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)通過PPP模式將該政府公共建設(shè)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)；有助于加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革；有助于推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化，整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本； 同時(shí)項(xiàng)目投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)可一次性捆綁招標(biāo)和實(shí)施，不僅可加快項(xiàng)目建設(shè)、提高項(xiàng)目供給效率，也有利今后的運(yùn)營(yíng)和管理。進(jìn)而通過分析我國(guó)PPP模式的特點(diǎn)及有利條件和城市停車場(chǎng)等建設(shè)項(xiàng)目中存在的問題，從理論上說(shuō)明中小城市停車場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式應(yīng)用過程，從理論到實(shí)踐，論證PPP模式可作為解決目前我國(guó)中小城市停車場(chǎng)的建設(shè)來(lái)緩解交通難，停車難的有效模式。