淺析大中型水利水電工程建設征地所涉協議、合同的作用

董澤輝

(水利部水利水電規劃設計總院，北京100110)

0 引 言

大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置是一項浩大的系統工程，不僅對當地的社會經濟產生較大影響，而且投資巨大，工作難度大。為規范、有序地完成好大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置這項繁雜的工作，參與征地補償和移民安置工作的各有關單位、組織和個人，都需要簽訂相關的協議、合同。例如，《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第二十七條就規定了“大中型水利水電工程開工前，項目法人應當根據經批準的移民安置規劃，與移民區和移民安置區所在的省、自治區、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂移民安置協議；簽訂協議的省、自治區、直轄市人民政府或者市人民政府，可以與下一級有移民或者移民安置任務的人民政府簽訂移民安置協議”。由于不同階段，不同主體簽署的協議、合同數量眾多，本文淺析如何認識征地移民過程中簽署協議、合同的重要性，如何利用協議、合同的屬性推動征地移民合法、合規的進行的重要性。

1 所涉協議、合同的種類

1.1 根據協議或合同的類型劃分

首先，根據合同在法律上是否賦予特定的名稱劃分為有名合同與無名合同。凡法律賦予一個特定的名稱并規定其內容的合同，稱為有名合同。有名合同又稱典型合同或列名合同。無名合同是指法律未賦予特定名稱的合同，又稱非典型合同。

大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置工作過程中，不僅會大量用到無名合同；同時，不同的項目中也會用到下列有名合同。即：買賣合同，供用電、水、氣、熱合同，贈與合同，借款合同，租賃合同，融資租賃合同，承攬合同，建設工程合同，運輸合同，技術合同，保管合同，倉儲合同，委托合同，等等。

1.2 根據協議、合同不同階段劃分

根據項目所處的階段、簽訂協議或合同的主體以及協議或合同的種類不同，在整個大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置工作過程中，各階段劃分可能涉及到的協議、合同大致如下：

(1)前期規劃設計階段：①項目主管單位或項目法人與勘測規劃設計單位簽訂的合同或協議；②項目主管單位或項目法人與有關單位簽訂的技術咨詢合同；③項目主管單位或項目法人與有關單位簽訂的專業項目技術服務合同。

(2)征地補償和移民安置實施階段：①項目法人與移民區和移民安置區所在的省人民政府或者市、縣人民政府簽訂的移民安置協議；②省人民政府或者市人民政府，與下一級有移民或者移民安置任務的人民政府簽訂的移民安置協議；③縣級人民政府與村集體經濟組織或者村民委員會簽訂的協議；④移民區縣級人民政府、接收地縣級人民政府與移民共同簽訂的協議；⑤項目法人、地方人民政府或移民主管部門與監督評估單位簽訂的移民監督評估合同；⑥移民實施機構與移民訂立安置協議；⑦項目法人或項目實施單位與設計單位簽訂的技施階段設計合同；⑧專項復建、補償協議；⑨文物保護合同；⑩庫底清理合同；基礎設施施工、單項監理合同；統建房建設、建筑拆除合同；勘測定界服務，臨時、永久界樁埋設合同；臨時用地協議、臨時用地復墾合同；安全保衛合同；項目法人與社會對口支援移民的社團、單位訂立的意向協議書、協議。

1.3 征地補償和移民安置后期

征地補償和移民安置后期是指下閘蓄水、驗收、生產恢復階段。它包括：①檔案印刷、裝訂合同；②滑坡塌岸處理協議；③后期扶持協議；④特殊困難戶扶持協議。

2 協議、合同的性質

大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置活動中所涉及的協議、合同概念比較寬泛，并不是嚴格意義上的合同，而是廣義的“合同”。它既包括了嚴格法律意義上的合同，也包括了行政范圍內的目標任務書、計劃文件等。

《中華人民共和國合同法》所稱的合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。民事權利可以分為人身權、財產權；大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置活動中所涉及的民事權利義務關系，主要是指財產關系，也可理解為債權債務關系。

大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置活動中所簽訂的，只要是平等主體簽訂的，如項目法人簽訂的，勘測、規劃、設計單位簽訂的，各類施工企業簽訂的，移民戶、移民個人、個體工商戶、農村承包經營戶、農村集體經濟組織、村民委員會、供銷合作社等簽訂的，各類工業企業、專業項目產權單位簽訂的以及社會團體、基金會、社會服務機構、簽訂的，諸如勘測、規劃、設計、技術咨詢、監督評估、施工、采伐、運輸、拆除、專項監理、保管、保衛、文物保護、印刷裝訂等，都是《合同法》所指的合同；所有的列名合同也都是《合同法》所指的合同。

關于《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第二十七條所說的項目法人與移民區和移民安置區所在的省、自治區、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂的移民安置協議如何定性，應該從簽訂協議的主體、簽訂協議的目的、協議約定的事項等以及締約的過程等幾個方面去分析：首先，項目法人與簽訂移民安置協議的省、自治區、直轄市人民政府或者市、縣人民政府作為簽訂協議的雙方當事人不存在行政隸屬關系，而是各自獨立平等的民事主體；其次，簽訂協議的目的是通過建立民事法律關系約束雙方當事人的行為；再次，由于項目法人與簽訂移民安置協議的省、自治區、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂協議的征地補償和移民安置協議中約定的標的物為國家批復的征地補償和移民安置任務，約定的費用是國家批復的概算，使用的是國家批復的移民資金；最后，當事人均以真實意思表示明確表示按照相關法律、法規、規范性文件以及國家批復的移民安置規劃設計規定的內容確立相關協議條款，并未受到其他外部強制或者干擾。因此，可以認為《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第二十七條所說的項目法人與移民區和移民安置區所在的省、自治區、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂的移民安置協議移民安置協議屬于民事合同。

另外，《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第三十條第二款規定：農村移民分散安置到本縣內其他村集體經濟組織或者村民委員會的，應當由移民安置村集體經濟組織或者村民委員會與縣級人民政府簽訂協議，按照協議安排移民的生產和生活。村集體經濟組織或者村民委員會與縣級人民政府簽訂協議也屬于《合同法》意義上的合同。

3 以協議的形式體現的行政行為

按照我國的法律體系，《合同法》屬于民商法；而財政撥款、征收、征用、征購等是政府行使行政管理職權，屬于行政關系，適用有關行政法，不適用合同法。因此，同樣是《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第二十七條所說的與項目法人簽訂協議的省、自治區、直轄市人民政府或者市人民政府，可以與下一級有移民或者移民安置任務的人民政府簽訂移民安置協議則應理解為行政管理層面的目標任務，而非《合同法》意義上的合同。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府；而地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執行機關，是地方各級國家行政機關。地方各級人民政府必須依法行使行政職權。縣級以上的地方各級人民政府行使的職權包括：執行上級國家行政機關的決定和命令；領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作；辦理上級國家行政機關交辦的其他事項。鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下的職權包括：執行上級國家行政機關的決定和命令；辦理上級人民政府交辦的其他事項。地方各級人民政府又可以根據工作需要設立必要的工作部門，自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受上級人民政府主管部門的業務指導或者領導。

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》也規定移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制。縣級以上地方人民政府負責本行政區域內大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領導；省、自治區、直轄市人民政府規定的移民管理機構，負責本行政區域內大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監督。移民區和移民安置區縣級以上地方人民政府負責移民安置規劃的組織實施。從目前情況看，很多地方為了規范、有序、高效地推進征地補償和移民安置工作，在報請上一級人民政府批準后專門成立了移民管理部門，專門負責征地補償和移民安置的相關工作。從《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的相關規定看，上一級人民政府與下一級人民政府簽訂的征地補償和移民安置協議，包括上一級人民政府的移民管理部門與下一級人民政府的移民管理部門簽訂的征地補償和移民安置協議，雖然是以協議的方式明確了征地補償和一面任務、期限、補償標準、安置方式等事項，但本質上還是屬于行政行為。行政機關是權力機關的執行機關。從根本上說，行政機關是執法機關。依法做出具體行政行為屬于規定行政法律制度的行政法調整范圍。

通常，項目法人與移民區和移民安置區所在的省、自治區、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂的移民安置協議通常稱作《協議》，而上一級人民政府于下一級人民政府、上一級人民政府的移民管理部門與下一級人民政府的移民管理部門簽訂的征地補償和移民安置協議通常以《目標責任書》的形式出現。

4 充分發揮協議或合同的作用

大中型水利水電工程建設的移民安置是一項政策性強、利益錯綜復雜、充滿矛盾糾葛、組織實施困難繁多的艱巨工作，各項工作千頭萬緒、復雜多變，且容易受環境、政策、文化的影響。為了應對如此繁復的工作，除了出臺各項政策、文件及建立、健全各項規章制度、完善各項管理辦法外，簽訂周全的各種協議、盡量覆蓋所有征地補償與移民安置所涉及的事項，對各種可能出現的狀況都事先做出詳細、具體的約定，顯得尤為重要。首先，協議或合同訂立的過程就是促使簽訂協議或合同的雙方當事人，以及政府監督、檢查、審計、稽查部門、還有監督評估單位，認真研究協議或合同的所有條款、弄清所約定的所有事項是否符合相關法律、法規、規章，是否符合有關的政策，是否滿足相關規范的要求，是否是國家批復的規劃設計內容，取費標準是否正確，是否符合規定的程序，等等。尤其是有關地方人民政府、移民管理機構應通過征地補償和移民安置協議之前，全面收集并充分了解相關的政策依據，為協議的簽訂、履行打下堅實的基礎。其次，在協議或合同的履行過程中，充分利用協議、或合同條款，清晰界定當事人雙方應盡的義務和享有的權利，加強過程控制，注重關鍵節點的管控，按協議或合同約定的時間完成協議或協議規定的任務。

征地補償和移民安置工作不同于一般的建筑工程，因其所涉及的行業、專業多，所牽涉的利益面廣，規劃、實施的周期長，在征地補償和移民安置的過程中往往伴隨著大量的變更或者變更訴求。充分利用所簽訂的協議或合同的相關條款，積極、妥善地處理履約過程中的變更，減少矛盾、糾紛，避免工作停滯，規避引起其他不必要麻煩的風險。

在大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置過程中，即便簽有協議或合同，也很難避免不碰到履行不到位甚至拒絕履行的情況發生。對于民商法類的糾紛，可以依據《中華人民共和國合同法》，采取協商、調解、訴訟的方式加以解決；對于拖延搬遷或者拒遷的，當地人民政府或者其移民管理機構可以依據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》申請人民法院強制執行。對于適用行政法類的協議，未能按期完成或者完成情況沒有達到要求的，可以采取行政的手段，依據目標考核管理辦法，通過表彰、獎勵、批評、處罰等措施對相關單位進行獎懲，也可以依據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》通過采取任免、培訓、考核和獎懲等措施對有關工作人員進行獎罰。

5 結 語

重視并充分利用協議或合同的導向、約束作用，可以為順利、規范、有序地推進大中型水利水電工程的建設征地補償和移民安置工作，維護移民合法權益，保障工程建設的順利進行提供科學、有效的技術支撐；因此，正確認識、理解大中型水利水電工程的建設征地補償和移民安置工作所涉協議、合同的性質，對于充分發揮協議、合同在征地補償和移民安置工作中的積極作用有著重要的意義。

[1] 國務院令第679號 大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例[S]．

[2] 中華人民共和國主席令第66號 中華人民共和國民法總則[S]．

[3] 中華人民共和國主席令第33號 中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法[S]．

[4] 中華人民共和國主席令第15號 中華人民共和國合同法[S].

[5] 中華人民共和國主席令第28號 中華人民共和國土地管理法[S]．

[6] 中華人民共和國主席令第73號 中華人民共和國農村土地承包法[S]．

[7] 中華人民共和國主席令第37號 中華人民共和國村民委員會組織法[S]．