聚焦事前事中監管 做深做實中央預算單位部門預算管理

●文秋良 黃利紅 雷 毅 羅 鵬

專員辦轉型以來，認真開展了屬地中央單位預算監管。據統計，全國專員辦2017年對108家部門所屬1.4萬個單位的基礎數據進行審核，核減實有人數4.1萬人、津貼補貼經費需求25億元等，預算監管涉及單位數量多、資金數額龐大。專員辦要扎實有效地開展中央預算單位財政預算監管，必須將工作重心進一步向財政預算管理的事前、事中聚焦。

一、向財政預算管理事前、事中聚焦的意義

新形勢、新任務對進一步加強中央單位財政預算監管提出了新的更高要求，專員辦將工作重心向財政預算管理的事前事中聚焦，對提高預算管理水平，建立現代財政制度意義重大。

（一）向財政預算管理的事前、事中聚焦，是進一步落實中央重大決策部署的具體舉措

黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，財政部黨組按照這一要求，對專員辦的轉型進行了頂層設計。財政部《關于專員辦進一步加強財政預算監管工作的意見》（財預〔2016〕38 號）指出，各地專員辦要在已有轉型工作基礎上，抓住“一個核心”，即預算這個核心。換言之，專員辦是財政部在地方的延伸，專員辦的業務必須是貫穿于預算編制、預算執行的全過程監管，即將工作重心進一步向財政預算管理的事前、事中聚焦，這是落實中央決策部署的應有之義。

（二）向財政預算管理的事前、事中聚焦，是新形勢的必然要求

黨的十九大提出要加快建立“現代財政制度”、“全面實施績效管理”。現代財政制度的重要內容之一就是 “預算應該是完整的，并建立全過程的監督”，預算監管最有效的階段在預算編制的事前、事中兩個階段。同時，全面實施績效管理也貫穿預算全過程，從預算編制時的績效目標起，將績效目標作為預算執行、績效評價、績效問責的重要依據。因此，專員辦業務嵌入預算管理后，將工作重心進一步向事前、事中聚焦，是新形勢的必然要求。

（三）向財政預算管理的事前、事中聚焦，是防止違反中央八項規定精神的防火墻

落實中央八項規定精神，關系到黨中央的權威，關系到黨的執政能力，關系到人民群眾對黨的信賴。中央紀委國家監委網站公布2018年1-6月全國查處違反中央八項規定精神問題共計25,677起，其中違規發放津貼補貼6,429起，占比25%；給予黨紀政紀處分26,029人，因違規發放津貼補貼處理7,349人，占比28%，兩項指標均排頭名。從廣西專員辦日常監管來看，違規發放津補貼問題比較突出而且頑固，杜而不絕。專員辦加強事前、事中監管，能夠有效發現違反中央八項規定精神的問題，及時糾正并追究機關單位責任人的責任，切實將中央八項規定精神落到實處。

（四）向財政預算管理的事前、事中聚焦，是完善財政政策的重要途徑

預算管理的事前事中監管不僅要規范預算管理，還要堅持問題導向，解決問題，完善政策。如開展的重大支出政策執行情況調研、中央單位醫療保險繳費經費審核等工作，不僅要發現問題，還要為完善政策提供數據支撐。又如非中央定額定編事業單位在“放管服”改革后，以前的強制收費業務放開，其賴以運轉的資金來源完全依靠市場，這些單位面臨巨大困難，在加強監管的同時可以圍繞中心、服務大局、多角度思考，就如何推進解決該類單位的經費來源，也為配套改革提出有益的政策建議。

二、當前專員辦在中央單位部門預算管理中存在的不足和困難

專員辦轉型以來，按照財政部黨組要求，圍繞中心，服務大局，在推進中央重大政策落實、加強預算管理、防范財政風險以及服務全國人大代表和政協委員等方面，做了大量卓有成效的工作，但在中央單位部門預算管理事前、事中監管中還存在一些不足和困難。

（一）政治站位有待提高

轉型以來，專員辦在中央單位部門預算編制審核中，關注人員編制、津補貼標準、入庫項目的合規性等問題較多，對涉及預算管理的深層問題考慮不多。今年全國人大的預算審查監督重點將向支出預算和政策拓展，財政預算和財政政策的安排必須落實黨中央的決策部署。專員辦在開展中央單位部門預算監管中，要提高政治站位，聚焦預算管理的事前、事中環節，確保財政政策落地有效。

（二）績效管理理念不足

專員辦轉型以來，業務從事后監督向事前事中轉變，實現了預算編制、預算執行全過程監管。從部門預算編制環節看，中央部門預算從2015年起推行中期財政規劃，要求編制3年滾動預算，但主要還是使用基數法編制，編制方法基本上是按照上年度預算的一定比例測算后，作為本年度預算，預算指標與實際工作需要脫節的情況經常發生，有的項目重復申報，有的項目虛假申報；單位運行成本高，基本支出擠占項目支出，預算資金使用效率低下甚至無效。從預算執行環節看，目前專員辦對預算單位資金使用情況監管，基本實現了授權支付動態監控和直接支付審核審批，但缺乏對資金支付和使用合理性和合規性的監管，績效管理任重道遠。

（三）中央預算單位資產管理薄弱

預算編制新增資產的審核中，資產管理與預算管理結合不夠，新增資產與存量資產沒有相互印證，資產閑置浪費的問題存在。從預算編制審核中發現，有的單位存量資產已能滿足履行職能的需要，還要申請預算購置，或在有可替代資產的情況下，繼續申請購置，導致資產的閑置浪費，如某單位在已經有兩輛應急車輛、能滿足單位在職在編人員應急交通需要的情況下，申請購置中型客車。又如2013年全面清理黨政機關和領導干部辦公用房后，超標的房屋沒有及時處理。2017年12月中辦國辦印發《黨政機關辦公用房管理辦法》，允許黨政機關在辦公用房滿足需要的前提下，有余量的可以出租，但目前有的單位仍有大量的辦公用房閑置。因此，專員辦在中央單位資產監管與預算管理方面還有很多工作要做。

（四）事前、事中監管的抓手亟需加強

中央預算單位銀行賬戶的管理是專員辦實施事前、事中監管的重要手段，目前專員辦開展事前、事中監管的手段不多，有的還在縮減，如按照國務院關于“簡政放權、放管結合、優化服務”的要求，財政部對中央預算單位銀行賬戶的管理方式進行了調整，沒有直接財政撥款的預算單位的銀行賬戶不再納入監管范疇，并在銀行賬戶系統中清理了這些預算單位。這些預算單位下屬的事業單位、后勤服務中心等形成監管空白。如何尋找事前、事中監管的有效抓手，是專員辦面臨的一個重大課題。

三、加強事前事中監管的政策建議

加強中央預算單位財政預算管理，聚焦事前事中監管，僅僅靠專員辦的努力遠遠不夠，需要中央財政、專員辦、駐地中央預算單位之間相互協調，相互配合，完善監管制度，優化監管程序，統一監管標準等。

（一）中央財政方面

第一，建立完善財政部內司局與專員辦在事前、事中監控的溝通協調機制。一是通過文件下達統一的預算監管政策標準。如在填報津貼補貼需求時，有的按測算標準，有的按政策規定的現行標準，有的按執行標準。因此，建議部內司局在各項審核前統一下達審核政策標準，提升監管效率。二是充分聽取專員辦的建議。部內各司局在涉及專員辦預算監管事項調整或改革時，充分聽取專員辦的意見，如銀行賬戶涉及部分單位清理時，在征求專員辦意見的基礎上作出決策，可能更符合監管需求。三是及時回應專員辦的請示、問題及關切。

第二，給專員辦適當授權。專員辦審核出的問題，除了向部內司局反映，目前沒有權限采取有效糾正手段。專員辦監管的權威性逐漸減弱，導致有的預算單位相同問題重復出現。建議部內司局對專員辦進一步授予懲罰權限，對超過容錯范圍的預算單位采取一定的措施，提升預算監管成效。

第三，加強預算監管信息化建設。目前專員辦缺少一個綜合信息系統，各環節監管數據（成果）整合欠缺，部門預算數據、決算數據、資產數據屬于不同的軟件系統，甚至分屬于內網、外網，在預算監管時，數據整合工作量大、效率低、差錯率高。建議財政部對專員辦進一步開放相關系統，開發綜合預算管理信息平臺，實現數據的有效利用。

第四，加強預算績效管理制度建設。盡快出臺預算績效管理意見實施辦法，將績效管理貫穿在預算管理的全過程，發揮績效管理在預算管理事前、事中的作用。

第五，在資產管理中充分發揮事前、事中的監管作用。強化資產管理與預算管理有機銜接，突出資產管理在預算監管中的重要作用。一是以存量資產審核增量資產。二是以存量資產為基礎考核增量資產的績效。三是理清資產管理司與國家機關事務管理局的關系，盤活中央行政事業單位存量資產，優化資產配置，提高資產效能。

（二）專員辦方面

第一，緊緊服務財政中心工作，提高政治站位。積極落實財政部部長劉昆在海南專員辦調研時提出的新要求，更加突出“預算”這一核心，不斷聚焦財政預算管理事前、事中監管。一是事前、事中監管要有前瞻性。根據中央重大決策部署和改革動向，主動思考駐地中央預算單位可能存在的問題和困難，做到提前介入、主動服務。二是事前、事中監管要深入。要延伸到基層單位（非中央定額定編范圍內的事業單位、下屬的企業）和財政資金使用終端，要延伸到沒有納入全口徑預算管理的資金上來，找出低效甚至無效的資金，發揮預算監管作用。三是事前、事中監管要發揮就近就地優勢。專員辦在駐地，有就近就地優勢，對基層單位預算運行情況可以深入了解與分析，因此，專員辦要主動發揮就地就近優勢，針對新情況新問題，與國家發展大局結合起來，加強調研，提出可行的政策建議。

第二，擴大事前、事中監管的視野。一是完善監管程序。根據財政預算監管的要求、內容、環節以及相關特點進一步健全完善監管流程，并將內控要求嵌入其中，確保監管工作的規范性、有序性和有效性。二是建立完善審核標準。建立績效目標與預算編制、預算執行等自評、績效評價標準體系建設，進一步明確各項審核標準，提升審核質量和效率。三是進一步細化項目庫預算管理。探索建立項目預算分類管理方法，抽取部分不同類型項目，深入分析項目預算構成內容，對形成實體的項目和因工作職能安排單列的項目采取有差別的管理模式，提高項目監管針對性。

第三，將資產管理與預算審核、績效管理結合起來。以存量資產為基準審核新增資產，同時將績效理念和方法融入預算編制、執行、監督全過程，并強化預算績效的責任約束。

（三）駐地中央預算單位方面

第一，強化部門主體責任，以新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持厲行節約，牢固樹立過緊日子的思想，從嚴控制支出，按規定、按標準做好本部門的預算編制工作。

第二，加大財政統籌力度。嚴格規范結轉結余資金管理，有效盤活存量資金。加強資產管理，用好存量，控制增量，提升資產使用效益。

第三，規范使用資金。一方面，按預算批復要求和規定，申請資金支付。另一方面，嚴格落實中央八項規定精神，按標準支出會議費、差旅費、接待費、培訓費等有關費用，杜絕變相違規發放津貼補貼的問題。

貫徹落實劉昆部長關于專員辦把工作重心進一步向財政預算管理的事前、事中聚焦的要求，專員辦必須深入學習黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以習近平新時代特色社會主義思想為指導，突出重點，抓住事前、事中關鍵環節和重要抓手，相關部門協同合作、共同努力，切實提升中央預算單位部門預算的監管成效。