遼寧省小型水庫運行管理現狀及對策

張 通

(遼寧省農村水利建設管理局，遼寧 沈陽 110003)

小型水庫在河道防洪、引水發電、生活及生產用水保障、降水時空分布調節、河流生態環境改進和精準扶貧及抗旱應急救災等方面均扮演重要角色[1]。遼寧省已建成投運的小型水庫為百姓和工農業生產用水的主要水源，發揮著巨大社會經濟效益。由于受當時設計標準、建造水平、管理理念等因素制約，許多小型水庫從規劃設計階段就存在一定問題，加上多年非額定工況運行且沒有得到合理養護管理，安全隱患逐步惡化成質量事故，長期帶病運行給水庫安全穩定運行構成嚴重威脅。因此，急需對小型水庫運行現狀進行全面調查，找出現存主要問題，采取合理制度措施，提高水庫運行管理水平，確保其功能效益高效穩定發揮。

1 水庫現存主要問題及致因分析

為合理開發利用豐富的水資源，遼寧省從建國初期至今通過大力推進“開源、引調和提升”等工程建設，基本形成以水庫為主要水源的“多源供給、聯網聯調”的供水、配水和抗旱應急水源保障體系。截至2017年底，遼寧省水利廳在冊小型水庫共686座，其中小(1)型水庫273座，小(2)型水庫413座，總庫容92276萬m3，興利庫容50051萬m3，分布于全省14個市。但目前水資源時空分布不均、水庫功能效益低效、供調能力不足和安全質量隱患等，仍然是庫區社會主義新農村建設和全面建成小康社會面臨的主要“短板”之一。

遼寧省內小型水庫建設年代主要集中在20世紀50～80年代，受當時建設標準不明確，原材料質量高低不齊，技術、經濟、管理水平落后等因素影響，絕大部分水庫建成后均不同程度存在設計標準偏低、施工質量差、水文水情及大壩安全監測設施配置不足、水庫功能單一、大壩附屬設施簡陋等問題。同時，運行過程中長期處于維修養護經費不足狀態，加上管理體制不健全，管理責任落實不到位，水庫病險程度進一步惡化，功能效益不能正常發揮甚至可能發生滲漏破壞、潰壩等惡性事故[2]，嚴重制約區域經濟可持續穩定發展。

1.1 工程質量安全方面

1.1.1 主體工程存在安全隱患

水庫前后壩坡及排水體破損、缺失，溢洪道破損、輸水洞淤死，護坡及消能設施損毀或缺失，工程質量建設標準偏低，防洪能力不滿足當地防洪要求以及對抗震能力偏低等。“大躍進”、“三邊工程”等歷史背景下修建的小型水庫，普遍存在前期規劃、勘察和設計缺乏有效的科學理論和法律法規支撐，且在具體施工建設中，由于無明確技術標準與規范可循，或雖有但缺乏相應監督制度和部門監督執行，導致施工現場出現分工不明、管理混亂等問題[3]。另外，為盡快提升水利治理能力，該時期內各地水利工程建設任務普遍較重，經常會出現同一時段、同一施工隊伍同時開展多個工程建設的情況，給水庫施工質量埋下巨大隱患。

1.1.2 水庫配套設施老化，維護不足

缺乏相應的大壩位移、滲漏等安全監測設施或配套不完備，無法及時掌握水庫運行情況；缺乏水文、氣象觀測設施，無法第一時間掌握水庫的氣象及水情信息；通訊、電力設施配置不完善，影響水庫管理人員的日常生活與工作；交通道路在汛期經常被沖毀或淹沒，影響汛期的對庫區的監測及應急搶險工作的進行[4]。

水庫使用年限的增加不僅會造成水庫基礎設施的老化，同時對水庫配套設施也會造成顯著的影響：一是部分水庫在建設初期由于受技術水平、投資資金等因素制約而未配備相應的觀測設施；二是已配備的監測及觀測設施隨使用年限的增加逐漸老化失修，影響測量結果的準確性、可靠性和實時性[5]；三是由于經費不足、管理制度混亂等造成配套設施后期維修養護力度不足；四是現代化水利配套設施配備不足，技術更新滯后。

1.1.3 信息化建設相對滯后

傳統的小型水庫管理中主要依靠管理人員進行，其在管理時間和空間等方面均受限，不可避免會存在管理盲區，尤其是汛期，工程自身和管理人員的安全性均會受到嚴重威脅。為改變這一現狀，遼寧省開發啟用“小型水庫報汛系統”，將水庫庫容、蓄水量、汛限水位等信息錄入系統并實時更新，由各水庫庫管員經手機短信和填報手機APP等方式進行報汛，極大提高了小型水庫防汛能力，但此種方式依然存在受庫管員素質和手機信號等因素的制約。

1.2 管理制度權責方面

1.2.1 相關法律規章不健全

現階段我國水利建設相關法律法規已有了很大程度的提高和完善，但針對小型水庫具體明確的法律體系和法規條文依然欠缺。現行水庫工程建設相關法律法規其適用對象大多為大中型水庫，僅有少量行業規范中提到“小型水庫可參照執行”[6]。如2017年水利部頒布的SL106- 2017《水庫工程管理設計規范》中就明確說明“本規范適用于編制大、中型水庫工程管理設計”，相應小型水庫則無法直接套用，造成不同使用者、管理者在解讀過程中存在分歧，對相關管理工作的開展也造成一定阻礙[7]。

1.2.2 管理體系設置不健全

1.2.2.1 產權劃分不明確

相對于大中型水庫，小型水庫投資較小，具有相應實力進行投資活動的部門較多，且在早期建設過程中對水庫建設部門的準入門檻要求不明確，這些歷史因素合力造成小型水庫建設中存在政府投資、集體資產投資、個體投入及農民勞動參與等多種形式并存的不利局面[8]。“重建輕管、重外業輕內業”的情況，導致工程建設相關資料丟失，產權歸屬及相關責任人均無法追溯，如：部分水庫檔案資料中的施工單位已不復存在，而施工單位相關管理和技術人員也無相關備案，導致相關信息無法追溯；還有部分水庫建成后缺乏管理，相關文件內容未能及時更新，與工程實時管理存在嚴重不匹配問題，如：部分水庫建設承包合同中約定每年施工方應向水庫管理單位繳納100元管理費，合同有效期至今尚未結束，結合當今社會的經濟水平，該項管理費數額已明顯不滿足水庫正常管理的需要。水庫產權劃分不明確帶來的直接后果就是權、責、利分配不明，互相爭奪權益、推諉責任的情況時有發生，給水庫的正常運行管理帶來極大困難和阻礙。

1.2.2.2 管理人員素質參差不齊

大多數小型水庫距居民生活區較遠，地理位置和生活方面的不便，使得小型水庫管理部門很難吸引高層次人才的加入。管理人員的選擇大多采取就近原則選拔，在經濟發達地區在選用水庫管理人員時相對具有一定優勢，但在偏遠地區水庫管理人員多數只能由當地村民兼任，造成管理人員技術水平和素質參差不齊，部分水庫管理人員僅能完成最基本的數據收集工作，水利知識嚴重欠缺。

1.2.2.3 管理制度規章落實不足

(1)管理規章制度落實不足。目前，遼寧省內小型水庫已制定水庫管理制度，但部分水庫存在照本宣科、只宣讀不落實等問題，相關條文掛到墻上后即成為一紙空文[9]。相關責任人落實不到位，出現問題后整改不到位，不能嚴格按照制度要求開展工作。

(2)獎懲機制落實不足。目前，遼寧省雖已建立庫管員獎懲機制，每年對優秀庫管員進行表彰，對不合格的庫管員進行培訓或辭退，但由于資金不足，目前庫管員的薪酬及相應獎勵并不能激發全部庫管員的積極性，嚴重影響水庫管理工作的順利開展。

1.2.3 管理和養護資金不足

水庫管理和養護資金不足帶來的影響有：大壩位移及滲漏等安全監測設備無法正常運行，水文水情設備無法正常工作，水文水情觀測設備無法及時進行維修養護，不僅導致其使用壽命縮短，同時影響其測量結果的準確可靠性；管理人員工資無法按時或足額發放，工作積極性不高；獎勵資金不足，獎懲制度無法落實；工程建設及運行管理檔案工作無法開展。這些將嚴重影響到水庫的正常穩定運行，給水庫及周邊地區居民的安全保障帶來極大隱患[10]。

目前，遼寧省小型水庫均存在水庫管理和養護支持資金不足問題。在除險加固工作開展時，規定由省級以上補助80%～90%，其余由地方自籌。但在具體實施過程中發現，除少部分經濟較發達地區外，絕大部分地區均很難配套，工程建設進度、質量等得不到保障。在維修養護時，相應資金無法落實，水庫設施設備維修不到位，嚴重影響到水庫功能的正常發揮。

1.3 自身創收能力不足

水費征收方面，存在水費征收標準偏低和征收困難兩方面的問題。目前，水費征收標準相對水利工程發展需求嚴重偏低，在水費可足額征收情況下仍很難滿足水利工程運行管理需求。雖然，目前我國水資源正在逐漸向商品化角色轉變，但在農田水利費及生活用水費等收繳環節中，大多數老百姓往往意識不到水庫對水資源的時空調節作用，其意識形態僅停留在“水是老天爺給的，為什么要交錢”、“如果沒有水庫，這些水本來就應該是我們的”等傳統認知上。同時，水費征收缺乏有效執法手段，對不予繳納水費的用戶只能采取勸繳等方式，給水費收繳工作造成極大困難。

發電及旅游創收方面，由于管理體制劃分問題二者面臨的共同困境。發電創收由電力部門負責，旅游創收則由旅游部門負責，而承擔水庫管理直接責任的水利部門則不具有上述職能。因此，通過此類方式取得的創收收益，最終很難落實到水庫管理和養護中，責權不一致，給水利相關管理部門增加了工作難度。

2 十三五期間遼寧省小型水庫運行管理對策建議

2.1 完善小型水庫硬件設施

2.1.1 對現有水庫進行排查和除險加固

各水庫管理單位應對所轄水庫的大壩、溢洪道、輸水洞等構筑物及設施設備等定期進行排查，對已實施加固修復尚未達到除險加固標準的水庫、對經安全鑒定后達到除險加固要求的待實施水庫，均應按照相關文件要求進行除險加固，消除水庫病患，確保水庫運行安全。

2.1.2 加強小型水庫管理信息化建設

在小型水庫信息管理系統設置時，可借鑒大中型水庫的管理經驗，在確保資金充足基礎上通過引進大數據分析、自動化及人工智能等技術，為每座水庫因地制宜制定其安全標準并安裝相應監測設施設備。當水庫出現不安全狀態時可及時預警，提醒管理者或自行采取相應措施，縮短應急反應時間。

2.2 進一步完善法律規章制度

目前，我國關于大中型水庫運行管理的法律及相關規章制度較多，但針對小型水庫方面的相關條文稍顯不足。建議水利主管部門進一步加強小型水庫相關法律規章制度的制定，確保小型水庫建管工作有法可循，有法可依。省級水利行政主管部門，可根據現有大中型水庫及相關水利工程建設中的相關法律規章及標準規范，制定本省小型水庫管理細則，推動小型水庫建管工作高效優質開展。

2.3 增加小型水庫管理與養護資金支持

對公益性水庫，由于沒有其他收入來源，管理與養護資金成為小型水庫良好運行的必要條件和開展管理與養護工作的基石，直接關系到水庫防汛、灌溉、供水及發電等效能能否正常發揮。因此，應通過增加財政投入等方式來確保公益性小型水庫的正常運行。

對非公益性水庫除增加財政投入外，可應加強自身創收。一方面，可根據2015年中央一號文件的要求，建立相應的水價征收制度，對相關用水部門及個人進行合理水費征收，并以相應執法手段進行輔助，增加水費征收方面的收入；另一方面，對具有發電、旅游等功能的水庫，可通過承包、租賃等方式吸引社會資金的加入，即可將水利部門的經濟壓力轉由承包者與其共同分擔，形成盈利互惠良好局面；又可通過旅游、養殖等經濟活動帶動水庫和周邊地區的經濟發展，保障管理與養護資金，進一步提升水庫運行管理水平。

2.4 完善管理制度體系

2.4.1 明確水庫產權

對小型水庫管理權劃分進行梳理，將各水庫的產權進行明晰，按照“責權統一”原則將相應的職責、任務進行明確。結合各地實際，對轄區內小型水庫運行管理中存在的問題進行分析并尋求解決方案。將水庫管理責任、養護責任、使用權歸屬、收益權歸屬等進行細化明確，并將相關責權歸屬向社會公開，做到水庫運行管理工作公平、公正、公開。

2.4.2 提升管理人員素質

小型水庫管理人員素質的提高，應從源頭提升，即通過提高待遇水平、提供技術支持等方面吸引高層次人才的加入，提升整體隊伍的素質水平。同時，對現有管理人員，應由主管部門建立行之有效、科學合理的考核制度，考核結果與管理人員報酬掛鉤，對考核結果良好的管理人員，給予經濟方面的獎勵，對于考核結果不理想的人員，進行繼續培訓，對培訓后仍不能滿足水庫管理要求的，予以辭退更換。

2.4.3 強化管理任務，落實管理職責

結合水庫自身實際情況，進一步建立和完善運行管理制度。對職責進行分工，并落實到具體責任人，如：可將水庫管理責任分為水庫運行和安全管理，前者包括水情監測、水庫調度等，后者包括機電和金屬設備管理、轄區環境安全管理等，并明確相應責任人。進一步加強獎懲力度，對管理優秀的人員給予獎勵，提升管理隊伍的積極性，確保水庫良好運行。

3 結語

小型水庫的運行管理在工程質量安全、管理制度權責、自身創收等方面還存在諸多問題，需多方共同努力解決。結合遼寧省小型水庫運行管理現狀，針對目前小型水庫運行管理中存在的主體工程存在安全隱患、設施設備年久失修、信息化建設相對滯后，相關法律規章不完善，管理體系設置不健全，管理和養護資金不足的問題，從完善小型水庫硬件設施、完善相關法律規章制度、增加小型水庫管理與養護資金、完善管理體系等方面，提出“十三五”期間遼寧小型水庫運行管理的合理對策建議，使小型水庫發揮更大的工程及經濟效益。