大數據視角下的智慧政府治理能力研究

李明奇

（中共黃石市委黨校，湖北黃石435109）

在大數據時代，問題的復雜性與不確定性使得政府難以再依靠傳統的治理經驗解決問題，在此情況下，政府必須充分利用大數據原理科學決策。從問題的界定到政策的制定、執行、評估等各個階段，都要依據大數據的指導與參與。一方面，用數據說話，為決策提供科學依據，以優化決策過程，做到科學決策、科學實施、科學管理；另一方面，充分利用大數據時代公眾的參與熱情，確保問題的界定、政策的制定與實施等環節符合民意。

一、大數據時代建設智慧政府的重大意義

智慧政府是指利用物聯網、云計算、移動互聯網、人工智能、數據挖掘、知識管理等技術，提高政府辦公、監管、服務、決策的智能化水平，形成高效、敏捷、便民的新型政府。這不僅是從思想理念上破冰，更是跨系統、跨平臺、跨數據結構地進行協同合作，同時也促進政務資源的整合和信息孤島現象的消減，盤活數據資產，推動政務大數據全面應用，提升政府公共服務能力等自身建設；還可以促進政府和公眾互動，讓政務透明，幫助政府進行社會管理和解決社會難題，建立公眾與政府間的溝通渠道，推進政府信息資源進一步開放共享，開發利用效率倍增，提升為民服務能力，促進經濟社會快速發展。

“政府大數據”是最權威、最具公共服務價值的數據，比如人口、教育、交通、環境、公共資源、公共安全等等。能夠把這塊的數據開發好、利用好，對增強公共服務的針對性、提高公共治理的精準性、提高工作效率和公眾滿意度具有不可估量的作用。

（一）智慧政府有助于創新治理理念

建設智慧政府有助于推進科學決策，創新治理理念。與傳統的公共決策模式相比，大數據背景下的智慧政府決策模式實現了社會管理重心下沉，從為民做主向由民做主轉變。由于網絡信息披露的速度遠高于線下的調查速度，使開展社會調查和實踐更便捷,推動社會的決策行為越來越取決于數據和分析，而不再僅依靠經驗和直覺，從而實現“經驗管理”到“科學治理”的轉變。結合當下開展的群眾路線教育實踐活動，以“大數據”為核心的智慧政府和“為人民服務”的宗旨有了一次巧妙的碰撞和融合。微博是草根階層的聚集平臺，匯聚了廣泛的民意，是堅持群眾路線的新天地，網絡社交平臺能夠進行24小時密切聯系，從而推動政府轉變職能。政府職能轉變是行政體制改革的核心，把政府做不了、做不好和不該做的事交給社會，采取自下而上、扁平化的治理，有助于靈活快速地響應社會管理，創新治理理念。

（二）智慧政府有助于創新社會管理

大數據大幅降低政府管理成本，優化行政資源的使用，使公共支出產生最大的效益。通過對城市地理信息、經濟、文化、社會、人口等人文社會信息的挖掘，為城市規劃提供輔助；通過對城市道路、車輛信息和實時道路交通信息的挖掘，支持交通管理，緩解交通擁堵；通過紅綠燈以及攝像頭拍攝記錄的數據分析交通擁堵的原因；通過對自然災害歷史信息和實時天氣信息的挖掘，提高對自然災害的安全防范能力和應急處理能力；還可以通過對匹配病源情況的數據篩查，構建疾病預防、醫療數據系統，準確找到感染群體、規模特征；圍繞環境、交通、醫療、教育等，構建城市日常運營以及應急聯動指揮響應管理平臺；通過實時監測水、大氣中的各項參數，結合衛星遙感等多源異構數據，分析生態環境變化趨勢；利用電力數據分析房屋空置率；建立網絡輿情監測體系，繪制社會不同時段情緒波動的實時色彩圖，監控社會情緒，構建主動式虛擬社會管理體系和管理模式。

（三）智慧政府有助于完善公共服務

智慧政府有助于開展協調治理，完善公共服務。智慧政府治理以大數據資源為依托，整合動員各個部門、各類組織和各種團隊的力量，共同參與政府治理，形成政府主導、部門聯動、企業支持、社會參與的動態網絡協同治理新格局。大數據時代也為定制民生提供了廣闊天地。不同社會群體對公共服務的具體訴求不同，光了解共性不了解個性，公共服務供給就容易錯位。借助大數據技術，構建一個立體化、多層次、全方位的公共服務體系，豐富公共資源供給途徑，加強政府各職能部門之間的網絡互連、信息互通和資源共享，出臺更多的網絡便民改革措施，可以將后端治理變為見微知著的前端治理，強化公共服務的科學性和前瞻性。將公共服務資源移動化、云端化、數字化，促進各項公共服務事項的線上實時辦理，增進政府與公民直接的雙向互動、同步交流，使公民更加方便快捷地享受一站式公共服務，從而提高公共服務的效能和公共服務的社會滿意度。

二、建設智慧政府的探索

當然，在建設智慧政府的過程中，各地都有一定的實踐，大體來看主要包括兩個方式：政府采取和互聯網企業合作開放數據源的方式或者自建智慧系統的方式，創新領域也貼切百姓生活需要，服務接地氣，具體來看大體包括三個層次：公共服務、社會預測、生態建設。

（一）公共服務新模式

近年來，隨著物聯網、云計算、大數據等信息技術的興起與發展，政府的運作方式和創新模式發生轉變，由于傳統的電子政務不足以應對新的運作方式。因此，更為先進的智慧政府應運而生，傳統電子政務存在信息孤島、數字鴻溝、網絡安全威脅、互聯網治理水平低以及行政效率不高等問題，社會逐漸衍生出建設“智慧政府”的需求。比如，你可以在支付寶或者微信中查違章、婚姻登記、繳納水電費等等，這個一站式入口的體驗比傳統分散在各個委辦局官網的業務要好很多。從目前各地創新公共服務的實踐來看，貴州省公共服務中心為我們提供了一個樣本。相比于其他省級公共服務中心，貴州最大的亮點是運用大數據、互聯網＋公共服務這樣的技術創新，著力打造線上線下合一、前臺后臺貫通、縱向橫向聯動的政府服務新模式，真正實現“一站式”審批，將公共服務從原來各自為政、相互封閉的動作方式，向跨部門、跨地區的協同互動和數據資源共享方式轉變，大幅度提高了政府公共服務效能，而且實現了“省時省力省錢”的效果，同時，中心應用公共服務電子監察系統，對公共服務的每一個環節、每一個流程進行實施監督和管理，切實將權力運行裝進了“數據鐵籠”，讓權力運行不“任性”，推進政府權力在“陽光”下公開、透明、合理地運行。

（二）社會預測新場景

通過人工智能、虛擬云計算、神經網絡模型、機器算法等進行數據挖掘，從而發現事物間的相關關系，進而預測事件發生的概率，這是大數據方法論的核心思想，也是構建智慧政府的關鍵。大數據背景下的社會預測目前在交通領域做得較為成熟，比較典型的案例是2016年浙江省交通運輸廳公布的一項試點項目：將高速歷史數據、實時數據與路網狀況結合，基于阿里云大數據平臺，預測未來一小時內的路況。通過對算法模型的不斷調試，現在實時路況監測成本下降了90%，未來路況預測準確率在91%以上。同樣，2016年廣東省交通運輸廳在春運工作中積極推進“互聯網+”的應用，通過把廣東省交通運輸廳的現有數據與云計算和位置大數據服務能力結合，對春運期間主要客運集散地的旅客聚集情況、高速公路和國省道的通暢情況、春運旅客流向、各類運輸方式的客運承擔量進行數據分析和實時圖型顯示，實現宏觀交通運行事前預判、事中監測和事后總結，提升春運組織協調和應急預警能力。構建了包括“交通樞紐區域熱力分析”、“國省干道交通狀態”和“人口遷徙分析”的大數據平臺，有力保障了春運期間的交通運力，讓更多的人順利回家。

（三）環境保護新應用

習近平總書記曾明確指出，要推進全國生態環境監測數據聯網共享，開展生態環境大數據分析。李克強總理也強調，要在環保等重點領域引入大數據監管，主動查究違法違規行為。要運用現代信息技術加強政府公共服務和市場監管，推動簡政放權和政府職能轉變，構建“互聯網+”綠色生態，實現生態環境數據互聯互通和開放共享。國家有關部門期望大數據、“互聯網+”等信息技術要成為推進環境治理體系和治理能力現代化的重要手段，加強生態環境大數據綜合應用和集成分析，為生態環境保護科學決策提供有力支撐。去年環境保護部發布了《生態環境大數據總體方案》，生態環境大數據建設也開始從模糊走向明朗。借助大數據采集技術，將收集到的關于各項環境質量指標的信息進行數據分析，我們能夠準確、快速地了解環境問題的成因、變化趨勢，從而更科學地應對，而不是依靠經驗和猜測，對于指導下一步環境治理方案的制定、精準監測環境治理效果、動態更新治理方案有科學意義。以北京通州的大氣監測系統為例，借助終端實時、全面地采集空氣數據，每分鐘上傳一次數據，并在大數據中心進行數據處理、挖掘，從而可以快速確定污染源的種類以及出現的時間、地點，徹底解決了霧霾定位的問題，并為接下來的治理提供了第一手的詳盡資料。同時，可以隨時通過手機了解到其所在位置的大氣狀況，是否有霧霾、PM2.5含量是多少、對人體有哪些影響、污染源頭從哪里過來等等，對于環保執法來說，可以在污染物出現的幾分鐘內就定位污染源，從而可以有的放矢。

三、大數據時代創新政府治理能力的對策

大數據技術的創新與發展，為我們提供了一種全新的看待世界的方法，其帶來的信息風暴正全方位地改變著我們的生活、工作和思維，同時也為提升政府治理水平提供良好的契機。切實強化政府社會治理能力建設，促進社會治理體系和治理能力現代化，筆者認為應該做好以下幾方面工作：

（一）加大技術基礎建設，完善管理體制機制

建設智慧政府，增強政府社會治理能力，需要金融、健康、住房、交通、教育等領域的各類數據。盡管政府掌握的公共數據量大、面廣，但是由于技術規范不一致、準確性和一致性差、部門利益不協調等原因，制約了政府各部門、各層級間信息資源的交換共享和開發利用，使各部門成為“信息孤島”。比如，在創新社會服務方面，雖然以支付寶和微信所代表的互聯網巨頭更為成熟，但從底層數據來講，你看到的入口和相關技術應用不過是最表層的東西，后臺最關鍵的是政府愿意開放數據，同時愿意通過改變內部管理方式，打通橫向縱向的阻礙，減少不必要的審批，從而實現“省時省力省錢”。我們的五大發展理念：創新、協調、綠色、開放、共享，對城市數據信息資源的整合起到指導性的作用，借助大數據實現信息共享，簡化辦事流程。這就要求政府要加強頂層設計，制定統一的數據采集標準、開放標準，建立統一的數據化平臺。通過大數據技術從上到下逐步整合不同層級、不同部門間以及同級部門間的數據，打破部門間的數據孤島與數據鴻溝，使政府縱向、橫向部門得以流暢協同，以提高工作效率，開發數據紅利。

目前國務院已經發布了《促進大數據發展行動綱要》，綱要提到：將建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制，這對各地建設智慧政府提供了思路。截至目前，全國至少已有13個省份成立了21家地市級以上的大數據管理機構，負責完善地方信息系統、數據統一存儲和統一管理工作，促進信息資源整合共享。地方大數據管理機構的成立不僅有利于統籌大數據產業規劃，更是行政體制上的一次靈活創新，對于統一政府各部門數據編碼、處理、共享和交換標準有著重要意義。

（二）不斷加強大數據法制建設，推進依法有序管理

大數據時代，如何對公民個人隱私保護也很重要，最好能在公共安全和公民隱私之間達到平衡。因此，全面的數據隱私保護與最大的公共安全追求將是大數據時代面臨的一個重要課題。在構建智慧政府的過程中，對數據的運用必須要在法律框架下進行。《促進大數據發展行動綱要》中涉及了三個關鍵詞：共享、開放、安全，安全指向保護個人隱私和信息安全，通過完善大數據法律保護制度，厘清公民隱私權和知情權的界限，有利于減少大數據應用的負面效應,形成大數據運用的生態體系,制定數據產權歸屬、轉讓和涵蓋數據采集、存儲、加工、傳遞、檢索、授權應用等環節的法律法規，才能有效避免元數據、挖掘技術與分析過程三大環節異化為非法利益鏈條。《中華人民共和國網絡安全法》的正式實施，對于推進網絡基礎設施建設和互聯互通，保障網絡安全，維護國家和公民的合法權益，具有重要的意義。

在加快大數據信息管理立法進程的同時，還必須做到嚴格執行，不斷加大執法力度，做到有法必依、執法必嚴。特別是對那些非法泄露和出賣數據信息，危害國家利益、公共安全，侵犯個人隱私、侵犯知識產權、網絡欺詐、損害公民合法權益等違法犯罪行為，必須依法嚴懲。

（三）加大人才培養力度，建設高素質人才隊伍

大數據技術和人才支撐，既關系到智慧政府建設的全過程，又關系國家新一代信息技術的競爭力，因此大數據技術攻關和人才培養力度需不斷加強。大數據運用的關鍵部分是數據分析和挖掘數據價值，要獲得這些價值資源，就需要大量的數據分析師和數據架構師。不僅需要對數學、計算機、網絡等多方面知識和技術的掌控，而且也蘊含著對國家治理、公共行政、公共服務、國家安全等知識領域的科學認知和信息研判的敏感性。

當前，具備單一知識型的人才很多，但復合型技術人才不多，在政府機關工作的技術復合型人才更是甚少。運用大數據技術提升社會治理能力，不但有思想認識上的困難，而且更有技術運用上的困難。因此，建設智慧政府，提升社會治理能力任重而道遠，必須依托高校，通過培養一批既政治過硬、又熟諳大數據關鍵技術的復合人才，同時，要圍繞數據思維模式和數據技術能力等方面，對信息化、統計和決策管理等部門的人才隊伍開展培訓，將大數據、新型智慧政府等方面的知識納入培訓內容，為創新社會治理能力做出積極貢獻。

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