基于多案例的長江河道砂石資源優(yōu)化利用策略研究

丁繼勇，王卓甫，安曉偉，侯嫚嫚

(1.河海大學商學院，江蘇 南京 211100；2.河海大學工程管理研究所，江蘇 南京 211100)

0 引 言

千古長江，不僅給中下游百姓帶來了豐富的水資源，還挾帶大量的泥沙。這些泥沙具有給人類帶來災難和可資源化利用的雙重屬性。對長江泥沙可引發(fā)的災害問題，經(jīng)多年研究和工程實踐，已基本找到了較為合理的解決方案；但對長江泥沙如何合理利用的問題，尚未提出科學利用優(yōu)化的方案[1，2]。長江泥沙，特別是直徑在0.1～2.0 mm的砂石，是十分理想的建筑材料，具有很高的經(jīng)濟價值[3]。隨著長江經(jīng)濟帶的發(fā)展，建筑用砂需求持續(xù)旺盛，科學開發(fā)利用長江砂石資源的迫切性更加突出。

20世紀80年代中后期，隨著我國經(jīng)濟的起飛，長江流域大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始啟動，砂石資源的需求激增，特別是進入90年代后期，長江河道采砂船只蜂擁而至，濫采亂挖隨處可見，導致一些河段的河床、灘岸和涉水工程設(shè)施以及生態(tài)環(huán)境受到破壞和損毀，防洪和通航安全受到極大威脅，同時引發(fā)采砂糾紛甚至暴力沖突，并造成國有資產(chǎn)的大量流失等一系列問題[4]。針對這一情況，國務院在2001年專門頒布了《長江河道采砂管理條例》，水利部也在2003年頒布了《長江河道采砂管理條例實施辦法》，為長江采砂管理提供了法規(guī)依據(jù)。這些文件的頒布對理順管理體制、打擊非法采砂起到了重要作用。自此，與長江河道采砂相關(guān)的研究陸續(xù)展開，主要圍繞長江河道采砂規(guī)劃、長江河道砂石資源權(quán)屬、長江河道砂石資源交易，以及如何遏制非法采砂等方面。

在河道采砂規(guī)劃研究中，毛野等[5]考慮到河道運行安全，對河道采砂總量和開采強度提出了系列的限制條件；曾令木等[6，7]提出了長江采砂規(guī)劃的“動態(tài)平衡”理論，這一理論目前仍在長江河道采砂規(guī)劃編制中應用；王卓甫等[8]則認為依據(jù)“動態(tài)平衡”理論編制河道采砂規(guī)劃并不科學，完全可以逐步開采多年沉積在河道內(nèi)的砂石。在長江河道砂石資源權(quán)屬和交易研究中，楊高升等[9，10]提出了河道砂石權(quán)屬安排的建議；楊志勇等[11]提出了河道砂石資源交易計價模型。王金生[12]則較為系統(tǒng)地分析了長江河道采砂管理制度的發(fā)展及面臨的問題，并提出了長江河道采砂相關(guān)管理制度建設(shè)的建議。

綜觀相關(guān)研究，河道采砂規(guī)劃、砂石交易及控制非法采砂方面已有一定研究，但在保障河道運行安全的條件下，如何充分優(yōu)化利用長江砂石資源的研究還不足。本文擬在已有研究的基礎(chǔ)上，分析長江河道采砂規(guī)劃、采砂實施面臨的問題，進而提出優(yōu)化利用長江砂石資源的策略和措施。

2 長江河道砂石資源利用現(xiàn)狀剖析

目前，在長江中下游干流河道，一方面非法采砂活動猖獗，打擊非法采砂已投入較大資源；另一方面是千百年來沉積在長江河道的砂石資源開發(fā)不足，沒有得到科學的利用，并使長江中下游地區(qū)砂石資源供需矛盾突出，價格一路升高，伴隨著長江河道砂石資源偷采現(xiàn)象嚴重，政府打擊非法采砂的成本在不斷提升，有形成惡性循環(huán)之勢。

2.1 長江河道采砂規(guī)劃科學性的審視

在長江中下游干流河道采砂規(guī)劃之初，就提出了“動態(tài)平衡”理論，即長江河道砂石年度可采量被定義為當年被水流挾持并沉積在河床表面的砂石[6]；在最新的《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃(2016年～2020年)》中仍采用這一理論，并確定2016年～2020年長江中下游干流河道年度采砂控制總量為0.833億t。顯然，這并沒有考慮利用長江河道多年沉積的砂石資源，也遠遠不能滿足長江經(jīng)濟帶發(fā)展需求。據(jù)初步估計，僅江蘇省南京市每年建筑用砂量估計約0.4億t[13]。

事實上，在“動態(tài)平衡”理論指導下的采砂規(guī)劃并不合理。一方面，20世紀90年代前的幾十或幾百年，長江河道每年吸納大量泥沙。那時長江河道采砂量很少，絕大部分上游來砂量沉積在河道內(nèi)，而長江大部分河段仍在安全運行。這表明長江河道已經(jīng)吸納了大量泥沙，包括可以作為建筑材料利用的砂石，并具有較大吸納泥沙的能力。另一方面，對長江河道適當采砂后，因河道具有自身調(diào)節(jié)能力，采砂后形成的砂坑能在較短時間內(nèi)淤/填平，對被采砂河段運行安全并不會產(chǎn)生太大的影響。例如，1993年～1994年長江南京段秦淮新河口邊灘外緣采砂達180萬t，采砂設(shè)計深度為2.0 m左右，實際最大深度達5.0 m。經(jīng)過1994年汛期河床的自動調(diào)整，集中采砂區(qū)就全部充填，基本上恢復到1993年采砂前的狀態(tài)，對河勢未產(chǎn)生明顯影響；又如，長江武穴水道泥灣段1997年～1998年采砂季，采挖形成了770 m×200 m×10 m(長×寬×深)的坑，采砂總量約150萬m3。一個汛期后的測量結(jié)果表明，回淤量約100萬m3，回淤率近70%，而1999年6月的測量結(jié)果顯示，原深10m的砂坑基本淤/填平，即河床自身完成了調(diào)節(jié)[13]。因而，長江河道千百年來沉積下來的砂石完全是可以利用的，關(guān)鍵要研究在保證河道安全運行的條件下，如何采取科學規(guī)劃、過程控制和適時評價措施手段，開發(fā)利用。

2.2 長江河道采砂實施管理水平的局限性

長江河道砂石資源的優(yōu)化利用，要求具有與之相適應的采砂實施管理水平。首先須加強河道安全運行的監(jiān)測、分析和評價等工作；其次要落實長江中下游干流河道現(xiàn)行采砂規(guī)劃，同時還要完善長江中下游干流河道砂石交易方式。

(1)長江中下游干流河道采砂中河道安全運行的監(jiān)測、分析和評價等方面的管理有待加強，為科學利用砂石資源提供支持。在現(xiàn)行長江中下游干流河道采砂管理中，主要做了兩件事，一是編制河道采砂開采區(qū)和可采量的5年規(guī)劃；二是規(guī)范采砂實施過程的行為，即打擊非法采砂。其中，對長江中下游干流河道運行安全(包括行洪安全、航行安全和生態(tài)安全)條件下的采砂實施過程的管理工作做得仍不到位，主要表現(xiàn)為長江河道采砂前后，對河道運行安全影響的監(jiān)測、分析和評價工作嚴重不足，且缺乏系統(tǒng)性。總體而言，對河道運行安全影響的系統(tǒng)監(jiān)測、分析和評價的工作內(nèi)容至少應包括：河道采砂前，河道安全運行情況如何；河道采砂后河勢發(fā)生了何種變化；某河段的采砂對河道上下游河段的安全運行產(chǎn)生了什么影響；對通航又產(chǎn)生了什么影響等。事實上，這些方面在國務院頒布的《長江河道采砂管理條例》中有原則性規(guī)定，但因長江河道采砂實行的是屬地化管理制度，而所涉各縣或(設(shè)區(qū))市采砂量不大，而且長江河道采砂并不是經(jīng)常性任務，因此，目前長江河道采砂管理不當。在考慮到管理成本和保證管理效果的前提下，有必要加強屬地化管理，由省級水行政主管部門統(tǒng)籌所在河段采砂實施前后河道運行狀態(tài)的監(jiān)測、分析和評價等工作，為科學制訂長江河道采砂5年規(guī)劃、年度規(guī)劃以及規(guī)劃的調(diào)整提供支持。

(2)長江中下游干流河道現(xiàn)行采砂規(guī)劃應落實，以緩解建筑用砂供需矛盾。例如，長江湖北、江西、安徽三省河段，2002年規(guī)劃可開采區(qū)28個，2004年～2005年實際開采16個，2005年～2006年實際開采14個，2006年～2007年實際開采11個，此后，每年實際開采的可采區(qū)越來越少，至2010年～2011年僅開采了2個[12]。長江江蘇段實行建筑用砂開采全面禁止制度，即禁采河道砂石，導致建筑用砂的供需矛盾更加突出，建筑用砂的價格也在不斷上升。而在利益的驅(qū)使下，不法分子盜采河道砂石的現(xiàn)象則更加嚴重。以長江南京段為例，2017年春節(jié)期間，打擊非法涉砂船舶10艘次，查扣非法采砂船和運砂船7艘次[14]。為緩解建筑用砂供需矛盾，穩(wěn)定建筑用砂市場價格，支持長江經(jīng)濟帶發(fā)展，有必要解除全面“禁采”制度，首先對現(xiàn)行規(guī)劃開采區(qū)放開，其次通過進一步科學規(guī)劃與分析，逐步擴大長江河道砂石開采區(qū)域。

(3)長江中下游干流河道砂石交易方式有待完善。國務院頒布的《長江河道采砂管理條例》及水利部頒布的《長江河道采砂管理條例實施辦法》中，均明確長江采砂管理實行地方人民政府行政首長負責制；沿江縣級以上地方人民政府水行政主管部門依照本條例的規(guī)定，具體負責本行政區(qū)域內(nèi)長江采砂的管理和監(jiān)督檢查工作。這些規(guī)定對落實管理責任，特別是打擊河道非法采砂意義很大，但在河道采砂實施具體管理中就面臨著一些問題。例如，河道采砂為水下作業(yè)，河道采砂范圍(包括平面和深度)的監(jiān)控要有專門的設(shè)備和管理人員，若由縣級或市(設(shè)區(qū)市)水行政部門進行管理，難度較大。因河道采砂量少，添置相關(guān)設(shè)備和人員成本太高。鑒于此，有必要由省級水行政部門統(tǒng)籌長江河道砂石交易，以降低交易成本，并提升交易過程的監(jiān)管水平。

3 長江河道砂石資源開發(fā)利用的優(yōu)化策略

針對當前長江河道采砂規(guī)劃理念存在的局限性，以及采砂實施管理方面存在的不足，相應可從規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變、砂石資源交易方式的合理構(gòu)建、采砂管理隊伍和制度建設(shè)等方面提出長江河道砂石資源開發(fā)利用的優(yōu)化策略。

3.1 科學構(gòu)建長江河道砂石資源交易方式

現(xiàn)行長江河道砂石交易為采砂權(quán)交易，即經(jīng)規(guī)劃確定開采區(qū)、開采范圍和開采總量后，采用拍賣方式，選擇開采承包方；然后由中標承包方采挖、裝運并向市場銷售；政府方對這一過程進行監(jiān)管。采用這種砂石交易方式，經(jīng)常出現(xiàn)河道砂石資源“天價”現(xiàn)象，即拍賣價遠高于砂石市場實際交易價。背后的原因在于中標方/承包方利用河道采砂為水上作業(yè)，難以觀測、控制等特點，大肆超范圍，包括超深、超劃定邊界違規(guī)作業(yè)。

如何破解長江河道砂石采砂權(quán)交易方式出現(xiàn)的這一困局，成為當前長江河道采砂管理面臨的一個重要課題。可考慮的策略是，將采砂權(quán)交易方式下的一次性交易，改為“采砂作業(yè)+砂石銷售”兩次交易。該方式將河道砂石開采與銷售分開交易，一般為國家的代理人就河道開采作業(yè)組織招標，選擇承包人和確定承包合同價，其中承包人僅承包開采作業(yè)，并不擁有砂石的所有權(quán)；承包合同常采用單價合同，并由取得河道砂石開采的許可方組織承包合同的管理。通過開采獲取砂石后，發(fā)包方再通過市場將開采獲得的砂石進行銷售。這種交易方式的改革在江西省九江市鄱陽湖采砂管理中已經(jīng)實踐了多年。

江西省鄱陽湖砂石資源十分豐富，采砂管理一度困擾著當?shù)卣?009年起，九江市政府決定對鄱陽湖九江水域采砂實行統(tǒng)一管理。市政府組建國有的九江市贛鄱砂石有限公司。該公司根據(jù)省水行政主管部門直接許可，對鄱陽湖九江水域采砂進行統(tǒng)一經(jīng)營；該公司內(nèi)部實行“收支兩條線”管理。此外，市政府還成立了河道采砂管理領(lǐng)導小組辦公室，對鄱陽湖九江水域的采砂行使統(tǒng)一管理權(quán)，包括統(tǒng)一組織領(lǐng)導、統(tǒng)一規(guī)劃編制、統(tǒng)一規(guī)費征收和統(tǒng)一協(xié)調(diào)執(zhí)法。在砂石資源交易方面，采用“采砂作業(yè)+砂石銷售”兩次交易方式，此種方式在遏制天價拍賣和超范圍開采方面收到明顯效果[13]。

針對長江河道采砂特點，建議以省級為單位，借鑒江西省九江市鄱陽湖采砂組織和管理辦法，科學構(gòu)建長江河道砂石交易方式，為提升長江河道砂石資源開采能力提供支持。

3.2 適度利用長江河道沉積砂石資源

在長江河道采砂規(guī)劃之初，就提出了“動態(tài)平衡”理念，即長江河道砂石年度可采量被定義為當年被水流挾持并沉積在河床表面的砂石[6]，該理念在新實施的《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃(2016年～2020年)》中還被應用。這一理念的本質(zhì)是不考慮使用長江千百年來沉積的砂石資源，以保證了長江河道運行的安全，但事實上并不合理。

以江蘇省泰州引江河為例，其上接長江，下接江蘇省新通揚運河，全長23.846 km，是一條以引水為主，灌、排、航綜合利用的江河。一期工程采用常規(guī)干地上施工方法，于1995年11月開工，1999年9月底完工。二期工程主要包括河道擴浚23.476 km，為水下施工，挖深3.0～4.0 m，底寬70.0 m，邊坡1∶5～1∶3，自流引江規(guī)模從300 m3/s擴大到600 m3/s。2015年完成擴浚任務后，對穩(wěn)定江蘇通榆河北延向北部沿海地區(qū)供水，提高里下河及沿海地區(qū)農(nóng)業(yè)用水保證率，改善水生態(tài)環(huán)境，同時提升區(qū)域航運能力發(fā)揮了重要作用。該二期工程為水下施工，與河道采砂原理類似，目前工程運行十分安全。

可見，“動態(tài)平衡”理念指導下的采砂規(guī)劃并不合理，現(xiàn)有長江河道的河床也完全可以適當下挖，至少可以逐步探索，而不能戴上“動態(tài)平衡”這一“緊箍咒”。河床適當下挖后對防洪、通航無害且有益。當然，前提條件是要科學規(guī)劃、設(shè)計和施工。因此，應轉(zhuǎn)變長江河道采砂規(guī)劃理念、適度開采利用長江河道沉積砂石資源。

鑒于目前對長江河道采砂規(guī)律性的認識還在探索階段，建議長江某河段規(guī)劃年度砂石開采量Q可用下式表示：

Q=αQi

(1)

式中，Qi為規(guī)劃期一定時間段內(nèi)，河道安全運行情況下，沉積或吸納的砂石量；α為規(guī)劃期可開采系數(shù)。取α=1時，即考慮“動態(tài)平衡”，河道來砂石量與開采量持平；取α=2時，開采砂石量是自然來砂石量的2倍；建議初次開采時，取α=1.5左右，然后根據(jù)開采后對河道安全性的監(jiān)測和評價結(jié)果，對α的取值進行調(diào)整。

3.3 取消長江河道建筑用砂禁采的規(guī)定

目前，長江部分河段河道建筑用砂被當?shù)卣鞔_禁止開采，即禁采。實踐證明這并非明智之舉，只能解釋為所在地方政府的一種“懶政”行為。

從砂石市場角度看，在長江中下游各省均有建筑用砂的較大需求，尤其是經(jīng)濟大省，其必然也是建筑用砂大省。例如，據(jù)估計僅南京市建筑用砂就有0.4億t左右，而且主要依據(jù)長江河道供給，當?shù)亻L江河道建筑砂石開采被禁止后，必將導致建筑用砂價格的走高。與此同時，在利益的驅(qū)動下，河道建筑砂石被偷采的行為也將越來越嚴重，表現(xiàn)為手段、方法越隱蔽，對河道運行安全的破壞性越大。

從對長江河道影響看，由于偷采行為存在，一些突發(fā)事件對河道及兩岸的破壞影響更大。例如，2008年11月18日下午，南京市棲霞區(qū)龍?zhí)度俅逵亚f圩長江大堤發(fā)生塌江事件，200 m長的主江堤被毀。該事件形成了巨大崩窩，崩窩長約340 m，崩進230 m，面積約5.3萬m2，崩塌的土方量110萬m3左右。搶險費用數(shù)千萬元。據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，這一事件很可能與該段河道砂石被偷采有關(guān)。

從政府管理來看，長江河道建筑砂石開采被禁后，控制偷采的成本越來越高，并引發(fā)腐敗現(xiàn)象。例如，長江南京河段長近100 km，設(shè)置4個管理所，平均每1.5 km配備1名管理員和相關(guān)的交通設(shè)備；2010年前，也曾出現(xiàn)過政府反偷采工作人員與偷采老板勾結(jié)的問題。

顯然，長江河道采砂管理，單一用禁采或控制偷采的管理方法并不科學，應“疏、堵”結(jié)合，“疏”即是在科學規(guī)劃、設(shè)計的基礎(chǔ)上，科學組織河道砂石開采。一方面穩(wěn)定建筑用砂供應市場價格，減輕偷采者的沖動心理；另一方面，支持長江經(jīng)濟帶的發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，打擊偷采者行為， “堵”才將更加有效。

3.4 加強長江河道采砂管理隊伍和制度建設(shè)

目前在長江中下游河道采砂管理中，打擊非法采砂的人員、設(shè)備等方面的建設(shè)已經(jīng)取得長足發(fā)展，并基本形成了專業(yè)化的管理隊伍。但在長江河道采砂規(guī)劃、設(shè)計和實施管理隊伍建設(shè)，以及相關(guān)制度建設(shè)等方面有待加強。

(1)加強長江河道采砂規(guī)劃、設(shè)計和實施管理隊伍建設(shè)。由長江水利委員會組織或委托專門機構(gòu)負責長江河道采砂研究和總體規(guī)劃，包括傳統(tǒng)的5年總體規(guī)劃和年度規(guī)劃、年度調(diào)整；沿江各省(市)成立專業(yè)化公司，負責所屬長江河道采砂研究、規(guī)劃、設(shè)計，以及實施管理，政府部門組織監(jiān)管。

(2)加強長江河道采砂規(guī)劃、設(shè)計和實施的制度建設(shè)，包括技術(shù)標準、管理制度。完善現(xiàn)有長江河道采砂規(guī)劃技術(shù)標準，構(gòu)建長江河道采砂設(shè)計、施工技術(shù)標準；完善《長江河道采砂管理條例實施辦法》《長江河道砂石資源費征收使用管理辦法》；構(gòu)建長江河道砂石資源綜合利用管理辦法、長江河道砂石資源交易管理指導意見，以及長江河道采砂資質(zhì)管理指導意見等管理制度。為科學、合理、有序地開采長江河道砂石資源提供支持。

3.5 長江河道疏浚和三峽工程庫區(qū)砂石資源利用探析

(1)長江河道疏浚砂石資源利用分析。長江河道疏浚主要包括航道疏浚和碼頭前的疏浚。傳統(tǒng)上，這些被疏浚的泥砂被棄置在對航道或碼頭淤積影響不大的地方。事實上，在水動力作用下，它們對航道或碼頭的淤積仍會存在一定的影響；而將它們工程綜合利用，即應用于工程，如粒徑大于0.1 mm者用作為建筑材料，粒徑較小的用于造地。這不僅徹底解決他們對航道或碼頭的不利影響，而且可產(chǎn)生經(jīng)濟效益。因此，應大力提供長江河道疏浚泥砂的綜合利用。

(2)長江三峽工程庫區(qū)砂石資源利用的探索。長江三峽工程蓄水前，宜昌、監(jiān)利、螺山、漢口和大通站多年平均輸沙量分別為4.92億、3.58億、4.09億、3.98億、4.27億t；長江三峽工程蓄水后的2003年～2006年，5站平均輸砂量僅為0.702億、1.04億、1.185億、1.332億、1.635億t[13]。這表明，長江三峽工程庫區(qū)十多年來已經(jīng)沉積了較多的泥沙，其中包括可用作建筑材料的砂石。此外，長江三峽工程水運新通道建設(shè)納入國家“十三五”規(guī)劃，這使得長江三峽工程庫區(qū)砂石資源利用開辟了路徑。但長江三峽工程庫區(qū)砂石資源開發(fā)會涉及到采砂實施過程生產(chǎn)、生活對水體的污染、對水庫生態(tài)環(huán)境和漁業(yè)資源發(fā)展的負面影響，以及對水庫周邊岸坡或建筑物穩(wěn)定性的影響等，有待開展研究，積極探索利用長江三峽工程庫區(qū)砂石資源的可行性。

4 結(jié) 論

隨著長江經(jīng)濟帶的發(fā)展，長江中下游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模將進一步擴大，若按現(xiàn)行長江中下游河道采砂規(guī)劃利用長江河道砂石，勢必導致長江中下游沿江各地建筑用砂的供需矛盾更加突出，長江河道采砂監(jiān)管壓力也將進一步加大。針對這一現(xiàn)實，本文在分析長江河道采砂現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒江西省九江市鄱陽湖砂石交易的經(jīng)驗，提出了科學構(gòu)建長江河道砂石交易方式，為提升長江河道砂石資源開采能力提供支持的策略；分析了江蘇省泰州引江河工程拓浚的實踐，提出了轉(zhuǎn)變長江河道采砂規(guī)劃理念，適度利用長江河道沉積砂石資源的策略；分析了長江某些河段建筑用砂禁采面臨的問題，提出了取消長江河道建筑用砂禁采的規(guī)定，提升建筑用砂供給能力的策略。在這3大策略的基礎(chǔ)上，本文進而提出了加強長江河道采砂管理隊伍和制度建設(shè)，為提升砂石資源供給能力提供保障措施，以及探索了長江河道疏浚泥沙和三峽工程庫區(qū)砂石資源利用可行性。本文僅從管理層面對科學利用長江河道砂石資源進行了探究，有關(guān)科學利用長江河道砂石資源所涉及的技術(shù)問題，還有待相關(guān)專家開展深入研究。