臺灣休閑農(nóng)業(yè)的政策舉措及對四川省的啟示

常潔　李曉　何鵬

摘要：介紹了臺灣推動休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策舉措，分析了四川省休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性特征及問題。借鑒臺灣休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗，指出四川省應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，從落實法規(guī)保障、加強基礎(chǔ)理論研究、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間格局和強化品質(zhì)化管理等方面來促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：臺灣；休閑農(nóng)業(yè)；政策舉措；四川省

中圖分類號：F320.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）03-0116-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.03.028

Abstract： Policy measures in promoting development of leisure agriculture of Taiwan were introduced，and the periodic characteristics and problems in development of leisure agriculture were analyzed. With the development experiences of leisure agriculture in Taiwan as a reference，Sichuan province should insist on the guidance of problems，promote the sustainable and healthy development of leisure agriculture by enforcing local policies and regulations，strengthening basic theoretical research，optimizing industrial spatial layout，and strengthening quality management.

Key words： Taiwan； leisure agriculture； policy measures； Sichuan province

臺灣是中國休閑農(nóng)業(yè)起步早、發(fā)展成熟的地區(qū)，經(jīng)過30多年的發(fā)展，其休閑農(nóng)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)高速和有序發(fā)展期，并向“國際觀光水準(zhǔn)”的目標(biāo)邁進(jìn)[1]，對休閑農(nóng)業(yè)的引導(dǎo)培育、開發(fā)建設(shè)、品質(zhì)認(rèn)證、財政扶持等方面的政策和舉措不斷完善，其經(jīng)驗對于四川省的休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

1 臺灣推動休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策舉措

臺灣的休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展大致經(jīng)歷了自發(fā)期（1980年以前）、合作發(fā)展期（1980-1989年）、政府引導(dǎo)期（1989-2003年）和品質(zhì)化國際化發(fā)展期（2004年至今）4個時期[2]。2004年，臺灣因服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，出臺了《觀光及運動休閑服務(wù)業(yè)發(fā)展綱領(lǐng)及行動方案》，其中將規(guī)劃與推動國際觀光水準(zhǔn)之休閑農(nóng)業(yè)區(qū)作為三大施政措施方向之一；2012年，臺灣出臺“黃金十年愿景”，其中“農(nóng)游國際化”納入了“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)維新方案及推動計劃”的重點工作。自此，臺灣的休閑農(nóng)業(yè)向品質(zhì)化和國際化水平邁進(jìn)。臺灣推動休閑農(nóng)業(yè)的措施主要有以下幾個特點。

1.1 指導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)的法令法規(guī)完善，操作性強

從臺灣休閑農(nóng)業(yè)的現(xiàn)有法令法規(guī)條文看，休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展以《休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)管理辦法》為總綱。為進(jìn)一步推動該辦法的具體落實，先后出臺了用于指導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)場創(chuàng)建、休閑設(shè)施用地使用、休閑農(nóng)業(yè)用地變更、休閑農(nóng)業(yè)專案輔導(dǎo)、休閑農(nóng)業(yè)建筑設(shè)計規(guī)范等多項法令法規(guī)和實施細(xì)則（表1），用以指導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)場的建設(shè)[3]。現(xiàn)有的法令法規(guī)涵蓋了園區(qū)和農(nóng)場前期的申請、創(chuàng)建、審批、審核，中期的建設(shè)以及后期的認(rèn)證、輔導(dǎo)、推廣等多個方面，完善詳實且操作性極強。

1.2 依托地域尺度進(jìn)行分類劃定和指導(dǎo)，明確用地類型與規(guī)模

臺灣對休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施用地進(jìn)行規(guī)定是促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大突破，經(jīng)營主體因此而取得建筑物土地的合法使用，住宿等休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施亦可以取得營業(yè)執(zhí)照而合法經(jīng)營[2]。1992年臺灣頒布《休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)管理辦法》對休閑農(nóng)業(yè)區(qū)、休閑農(nóng)場的用地規(guī)模、使用分區(qū)、使用限制等進(jìn)行規(guī)范和約束，該法令于2015年進(jìn)行了修訂。

按照新修正的《休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)管理辦法》，臺灣將休閑農(nóng)業(yè)目的地按照地域尺度的大小大體分為休閑農(nóng)業(yè)區(qū)和休閑農(nóng)場兩個等級加以指導(dǎo)。同時由于臺灣實行都市區(qū)、半都市區(qū)、非都市區(qū)的土地區(qū)分和管制方法，對不同管制區(qū)域的休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營區(qū)的籌設(shè)規(guī)模、休閑設(shè)施用地等均有不同的要求。從設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)看，休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施用地主要涵蓋了住宿、餐飲、農(nóng)產(chǎn)品加工廠、農(nóng)產(chǎn)品與農(nóng)村文物展室及教育解說、門票收費設(shè)施、警衛(wèi)、農(nóng)業(yè)體驗、生態(tài)體驗、休閑步道、水土保持、環(huán)衛(wèi)、露營、景觀、農(nóng)村道路等多種設(shè)施類型[4]，用地配置上也具有相對明確的標(biāo)準(zhǔn)和限制要求（表2、表3、表4）。

1.3 指導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)的扶持政策多元，品質(zhì)認(rèn)證推廣有效

臺灣農(nóng)委會專門設(shè)立了休閑農(nóng)業(yè)管理、輔導(dǎo)和推廣科室，進(jìn)行休閑農(nóng)業(yè)資源、產(chǎn)業(yè)、營銷、管理等方面的研究。并于2012年出臺了《休閑農(nóng)業(yè)區(qū)劃定審查作業(yè)要點》和《休閑農(nóng)場專案輔導(dǎo)實施作業(yè)要點》，由政府搭建平臺，對休閑農(nóng)業(yè)區(qū)和農(nóng)場的申報、開發(fā)、建設(shè)等進(jìn)行輔導(dǎo)[5]。2014年又依托農(nóng)業(yè)發(fā)展基金貸款政策，出臺《休閑農(nóng)場貸款要點》，對休閑農(nóng)業(yè)給予專項金融政策扶持。

休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)會是休閑農(nóng)業(yè)行業(yè)自律管理的主要平臺，協(xié)會主要承擔(dān)產(chǎn)學(xué)研平臺、休閑農(nóng)業(yè)品質(zhì)管理、人才培育以及宣傳推廣等基本職能。品質(zhì)認(rèn)證方面，協(xié)會推行《休閑農(nóng)場服務(wù)品質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》、休閑農(nóng)業(yè)區(qū)分類分級品鑒等制度，以指導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)的品質(zhì)化發(fā)展。產(chǎn)學(xué)研平臺建設(shè)方面，協(xié)會設(shè)立了臺灣休閑農(nóng)業(yè)學(xué)院，與屏東大學(xué)、屏東科技大學(xué)、桃園創(chuàng)新技術(shù)學(xué)院、東海大學(xué)等合作進(jìn)行休閑農(nóng)業(yè)資源、產(chǎn)業(yè)、營銷、管理等方面的研究，并組建專家輔導(dǎo)團(tuán)進(jìn)行產(chǎn)學(xué)研合作推廣平臺的搭建[6]。人才培訓(xùn)方面，重點進(jìn)行經(jīng)營管理師、農(nóng)場經(jīng)營等休閑農(nóng)業(yè)專業(yè)技能的認(rèn)證和培訓(xùn)，并搭建休閑農(nóng)業(yè)知識查詢平臺、學(xué)習(xí)資源平臺和人才就業(yè)信息發(fā)布平臺，為休閑農(nóng)業(yè)人才的培養(yǎng)和發(fā)展提供有力支撐。同時，協(xié)會還積極推動全臺灣休閑農(nóng)業(yè)場所、農(nóng)特產(chǎn)品的市場營銷和推廣工作，助力臺灣休閑農(nóng)業(yè)國際化發(fā)展。

2 四川省休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性特征及問題

四川省是農(nóng)業(yè)大省也是旅游大省，休閑農(nóng)業(yè)作為一項對優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)民多元增收等具有重大意義的產(chǎn)業(yè)，在全省農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展中越來越占據(jù)重要地位[7]。作為中國休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展較早的地區(qū)之一，近幾年四川省休閑農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和經(jīng)濟效益居全國前列。但從休閑農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程和階段特征看，四川省休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展仍面臨著眾多問題。

2.1 休閑農(nóng)業(yè)正處于政府規(guī)范引導(dǎo)初期，管理較為粗放

從發(fā)展歷程看，四川省休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展正從自主式發(fā)展向政府規(guī)范引導(dǎo)的初期階段過渡。四川省對休閑農(nóng)業(yè)的引導(dǎo)大致經(jīng)歷了三個階段：第一階段為農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展期（2002-2006年），重點鼓勵農(nóng)業(yè)旅游示范點的創(chuàng)建，以旅游部門為主導(dǎo)；第二階段為農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村酒店發(fā)展期（2007-2012年），重點鼓勵農(nóng)家樂和鄉(xiāng)村酒店的創(chuàng)建，以旅游部門為主導(dǎo)；第三階段為休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展期（2012年至今），休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的差別逐漸被關(guān)注，這一時期以休閑農(nóng)業(yè)星級示范園區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范縣創(chuàng)建為重點，農(nóng)業(yè)部門主管休閑農(nóng)業(yè)，旅游部門主管鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)創(chuàng)新，休閑農(nóng)業(yè)正式進(jìn)入政府規(guī)范引導(dǎo)的發(fā)展期。縱觀四川省對休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策引導(dǎo)措施，多以品牌創(chuàng)建、業(yè)態(tài)創(chuàng)建、主體引導(dǎo)為主要施政導(dǎo)向，真正利于產(chǎn)業(yè)品質(zhì)化發(fā)展的用地、金融、人才及與其他部門法令規(guī)范協(xié)同管理的具體辦法尚未出臺。

2.2 支撐休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的理論研究相對滯后

經(jīng)濟新常態(tài)下，休閑農(nóng)業(yè)正在成為地方政府實施農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要手段，各區(qū)（市、縣）均全面鼓勵休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展，休閑農(nóng)業(yè)成為全省三農(nóng)政策的主要發(fā)力點。但從現(xiàn)有理論研究看，學(xué)術(shù)界雖然將休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游在概念上區(qū)分開來，但在休閑農(nóng)業(yè)研究的范圍、層次和內(nèi)容上尚未達(dá)成統(tǒng)一意見，對休閑農(nóng)業(yè)資源、產(chǎn)業(yè)、市場等研究也較少[8]。同時，由于中國休閑農(nóng)業(yè)統(tǒng)計制度的缺失，對休閑農(nóng)業(yè)宏觀經(jīng)濟發(fā)展的研究較少，休閑農(nóng)業(yè)的開發(fā)建設(shè)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律以及休閑市場規(guī)律脫節(jié)。

2.3 休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)和經(jīng)營主體多元化，品質(zhì)化管理存在障礙

中國大力倡導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展，休閑農(nóng)業(yè)成為工商資本、農(nóng)戶家庭、鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)者等主體進(jìn)行投資和經(jīng)營轉(zhuǎn)型的熱點，參與休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)的主體越來越多元化，經(jīng)營業(yè)態(tài)也越來越豐富。為促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)的品質(zhì)化發(fā)展，2012年四川省成立了休閑農(nóng)業(yè)協(xié)會，實質(zhì)性的行業(yè)管理始于2014年省級示范農(nóng)業(yè)主題公園和示范休閑農(nóng)莊的創(chuàng)建。但在實際的開發(fā)建設(shè)工作中，與休閑農(nóng)業(yè)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范涉及到了多個部門、多項業(yè)態(tài)、多個品牌（表5）。品質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)過多，建設(shè)和管理的標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至有交叉和重復(fù)的現(xiàn)象，企業(yè)多部門、多品牌認(rèn)證的現(xiàn)象較為突出，容易導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證不權(quán)威、標(biāo)準(zhǔn)推廣不暢通、經(jīng)營主體申報積極性不高等情況。同時，真正利于經(jīng)營主體發(fā)展的運營管理、產(chǎn)業(yè)輔導(dǎo)、市場引導(dǎo)等管理措施卻較為缺乏[9]。

2.4 休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展中土地開發(fā)和使用矛盾突出

長期以來，對鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的缺失以及農(nóng)村分散經(jīng)營為主導(dǎo)的發(fā)展模式造成了四川省農(nóng)村經(jīng)濟效益低下，農(nóng)村勞動力外流土地拋荒，建設(shè)用地使用與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展不掛鉤等現(xiàn)狀，使得休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展需求與土地供給不足的矛盾日趨激烈[10]。同時，隨著工商資本下鄉(xiāng)，具有地產(chǎn)、金融等非農(nóng)背景的企業(yè)和經(jīng)營主體紛紛介入休閑農(nóng)業(yè)的開發(fā)，而由于政府缺乏對休閑農(nóng)業(yè)用地的管理和指導(dǎo)，對投入休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)的建設(shè)用地總量、使用類型等均沒有明確的規(guī)范，也導(dǎo)致了開發(fā)建設(shè)中出現(xiàn)土地使用不經(jīng)濟、農(nóng)地非農(nóng)化使用、農(nóng)戶權(quán)益難以保障、休閑農(nóng)業(yè)帶動力弱等問題。

3 推動四川省休閑農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的政策建議

3.1 推動專項法規(guī)出臺，為休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展提供法律保障

在休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、專項用地、申報建設(shè)等方面給予法規(guī)支撐，進(jìn)一步確定休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的合法合規(guī)性，并與國土資源、旅游、城市規(guī)劃等規(guī)范進(jìn)行有效協(xié)同，為休閑農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供法規(guī)保障[11]。

3.2 加強基礎(chǔ)理論研究，加快推進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定

休閑農(nóng)業(yè)有自身的資源、產(chǎn)品和市場特征[12]，休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展也有其內(nèi)在規(guī)律，無論是宏觀經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略還是微觀經(jīng)濟行為決策都應(yīng)該遵從休閑農(nóng)業(yè)的基本規(guī)律，也必須要結(jié)合地方農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際情況發(fā)展。當(dāng)前，應(yīng)優(yōu)先做好休閑農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)理論研究，著力引入多學(xué)科方法，構(gòu)建休閑農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境的科學(xué)評價體系，探索休閑農(nóng)業(yè)的專項統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)和市場監(jiān)測統(tǒng)計制度，建立多部門協(xié)同的品質(zhì)管理標(biāo)準(zhǔn)等[13]，推動四川省休閑農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)理論研究工作。

3.3 以農(nóng)村土地確權(quán)工作為支撐，探索休閑農(nóng)業(yè)用地分類使用和管理

休閑農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展需要合理規(guī)范休閑農(nóng)業(yè)用地。當(dāng)前，中國對鄉(xiāng)村土地使用并沒有規(guī)范的使用標(biāo)準(zhǔn)，對休閑農(nóng)業(yè)用地也沒有統(tǒng)一的界定，其用地可以配置哪些休閑設(shè)施，設(shè)施配置的檔次和用地規(guī)模如何控制，均沒有具體的規(guī)范和指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，非常不利于在規(guī)劃和建設(shè)中對土地的使用和開發(fā)的引導(dǎo)和管控。因此，建議可借鑒臺灣對休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的引導(dǎo)，在研究休閑農(nóng)業(yè)建設(shè)用地合理需求的基礎(chǔ)上，爭取出臺休閑農(nóng)業(yè)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，推動經(jīng)營主體合理合法取得建設(shè)用地指標(biāo)[14]。

3.4 推進(jìn)資源整合和產(chǎn)業(yè)集聚，優(yōu)化休閑農(nóng)業(yè)空間布局

四川省休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展也需要有時序、分片區(qū)進(jìn)行推進(jìn)。休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境特色和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟空間、優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)及三州民族風(fēng)情等資源優(yōu)勢，主推有知名度和影響力的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)和農(nóng)業(yè)文化區(qū)，探索以 “平原都市創(chuàng)意農(nóng)業(yè)區(qū)、丘區(qū)梯田景觀農(nóng)業(yè)區(qū)、攀西陽光康養(yǎng)農(nóng)業(yè)區(qū)、藏羌彝高原休閑牧業(yè)區(qū)，川南酒莊主題農(nóng)業(yè)文化區(qū)、川茶農(nóng)業(yè)文化走廊”為特色的差異化、主題化空間發(fā)展格局。

3.5 以新型經(jīng)營主體為抓手，促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)的品質(zhì)化發(fā)展

以推進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)的品質(zhì)化認(rèn)證、示范和推廣為導(dǎo)向，提升經(jīng)營主體的服務(wù)質(zhì)量[15]；探索休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營、管理人才的培養(yǎng)和認(rèn)證制度，搞好人才培訓(xùn)，提升經(jīng)營水平；發(fā)揮協(xié)會平臺作用，搭建休閑農(nóng)業(yè)專家咨詢平臺，做好休閑農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)輔導(dǎo)、產(chǎn)品設(shè)計、景觀環(huán)境設(shè)計、休閑體驗設(shè)計、營銷推廣等方面的技術(shù)服務(wù)和知識推廣[16]，切實從產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、景觀、文化、營銷等方面，推進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)的品質(zhì)化發(fā)展。

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