森林生態效益補償制度的完善策略

張海鵬

（中國社會科學院農村發展研究所，北京 100102）

黨的十九大報告把堅持人與自然和諧共生作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，將建設生態文明提升到千年大計的高度，開啟了生態文明建設的新時代。林業生態建設是我國生態文明建設的重要組成部分，森林生態系統的持續健康發展為國家社會經濟發展做出了積極貢獻。自20世紀90年代末期林業“六大工程”實施以來，中國逐步建立起生態優先的林業發展戰略。森林覆蓋率持續提高，森林生態功能不斷強化，為保持生態平衡，改善人類生存環境，維護國家生態安全做出了巨大貢獻。但是，森林生態效益較強的正外部性，導致私人收益和社會收益之間不對等，從而降低了森林生態效益提供者的積極性。因此，要實現最優的林業生態建設規模，必須對森林生態效益的提供者進行一定的經濟補償。2015年，中共中央國務院頒布的《關于加快推進生態文明建設的意見》提出：“健全生態保護補償機制。科學界定生態保護者與受益者權利義務，加快形成生態損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制?！秉h的十九大報告也明確強調，建立市場化、多元化生態補償機制。實際上，我國很早就開始了森林生態效益補償的探索，并較早地建立起了森林生態效益補償制度的基本框架，其中森林生態效益補償基金制度的運行相對成熟，在我國林業生態建設中發揮了一定的作用。這里主要通過對森林生態補償基金制度進展和現狀的梳理，重點甄別其存在的問題，進而為完善我國森林生態效益補償制度提出相關政策建議。

一、森林生態效益補償制度的產生與進展

森林生態效益補償，廣義上是指對保護森林生態環境的行為以及對具有重要生態環境價值的對象進行的保護性投入。因此，公益林生態補償、林業重點工程、森林病蟲害防治以及森林防火等都應該被納入森林生態效益補償范圍之內。而狹義的森林生態效益補償則專指森林生態效益補償基金制度所涵蓋的內容［1］。本文森林生態效益補償是指狹義的概念。

自20世紀80年代以來，我國逐漸建立起森林生態效益補償制度。我國森林生態效益補償的提出可以追溯到1989年在四川樂山召開的一次研討會［2］；此后，1992年、1994年國務院在批轉和通過的《關于一九九二年經濟體制改革要點的通知》《關于進一步加強造林綠化的通知》《中國21世紀人口、環境與發展白皮書》等一系列政策文件中均涉及建立森林生態效益補償制度的內容。經過二十多年不斷完善與發展，我國的森林生態補償效益制度建設取得了全面進展。

我國森林生態效益補償制度的進展可以概括為四個方面。

一是在國家層面形成了相對完備的森林生態效益補償法規體系，森林生態效益補償制度初步建立。1998年，《中華人民共和國森林法》第一次以法律的形式規定設立森林生態效益補償基金。2000年，《中華人民共和國森林法實施條例》明確提出防護林、特種用途林的經營者有獲得森林生態效益補償的權利。2001年，中央財政設立“森林生態效益補助資金”，并且在全國開展補助試點工作，一般認為這標志著我國森林生態效益補償制度開始建立。2004年，財政部和國家林業局聯合印發《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》并在全國范圍內實施，這標志著中央森林生態效益補償基金制度正式建立，開始進入森林生態效益有償使用的新階段［1］。2007年以后頒布的《國家級公益林管理辦法》《中央財政林業補助資金管理辦法》等，進一步調整和完善了生態公益林補償的內容，并對生態公益林的補償標準和管護責任等做了規定。

二是各地區建立起與自身情況相適應的森林生態效益補償制度。廣東省早在1998年出臺了《廣東省生態公益林建設管理和效益補償辦法》，并于1999年利用省級財政開始對5 120萬畝省級生態公益林進行補償，是我國森林生態效益補償基金制度的先行者。到目前為止，省級森林生態效益補償基金制度基本實現了全覆蓋，不少市、縣也已經或者正在建立森林生態效益補償基金制度。特別需要指出的是，不少地方先于全國，已經針對生態公益林管理及生態效益補償進行了立法［3］，這對國家層面的森林生態效益立法具有重要的推動作用。

三是森林生態效益補償資金規模和補償面積逐年增加。中央財政森林生態效益補償基金的投資規模在最初幾年約為20億元，此后不斷擴大，2010年資金規模突破100億元，2014年資金規模進一步超過200億元，至今已經累計超過1 000億元。補償面積隨著資金投入增加也逐年擴大，2001年，全國森林生態效益補償覆蓋的公益林面積約為2億畝；2004年補償面積擴大到4億畝；到了2010年，補償面積已經接近15億畝。

四是森林生態效益補償標準有所提高。2001年，森林生態效益補償標準為每年每畝5元；到了2010年，集體和個人的國家公益林補償標準提高到每年每畝10元；2013年，集體和個人的國家公益林補償標準再次提高，達到每年每畝15元。同時，部分經濟發達地區進一步提高了生態公益林補償標準，例如，福建省的省級以上重點生態公益林補償標準在2010年就提高到每年每畝12元；廣東省國家級公益林生態效益補償標準在2012年就達到了每畝17元；浙江省在2015年將國家級和省級公益林的最低補償標準確定為每畝30元，2016年和2017年進一步提高到35元和40元。

二、森林生態效益補償制度的主要問題

森林生態效益補償基金為森林生態效益補償提供了基本保障。現存的各類林業建設工程項目（例如退耕還林、天然林保護工程）最大的問題是資金的持續性，隨著工程周期的結束，資金供給也隨之消失。森林生態效益補償基金最大的制度優勢是，作為國家和地方財政預算中的一個常設項目，資金的穩定性不再是問題，而且在數量上還會不斷地增加。但是，對于現行森林生態效益補償制度存在的問題也不應該回避。

（一）制度目標模糊

生態效益補償作為一種政策手段，其目標是非常明確的，即通過制度安排使生態系統服務受益者向生態系統服務提供者進行補償,或者使生態破壞者向生態破壞受害者進行補償，從而實現保護和可持續利用生態系統服務的目的［4］。從國際森林生態效益補償的實踐來看，一般也都有明確的補償目標和范圍。但時至今日，我國的森林生態效益補償制度依然沒有形成明確的制度目標。其中《中華人民共和國森林法》對森林生態效益補償基金用途的規定是林木的營造、撫育、保護和管理。《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》對森林生態效益補償基金用途的規定也是用于公益林的營造、撫育、保護和管理。補償資金的具體使用范圍則限定為國有林業單位、集體和個人的管護等開支。其中，重點公益林所有者或經營者為個人的，補償資金主要用于森林防火、林業有害生物防治、補植、撫育等；公益林所有者或經營者為國有林業單位或村集體、集體林場的，補償資金主要用于對重點公益林管護人員的費用支出，森林防火、病蟲害防治，以及林木的補植和撫育等。從這里可以看出，補償基金既沒有體現出對生態服務系統的補償，也沒有體現出對因為禁止非生態利用而引起的所有經濟后果的補償，甚至于體現出對森林營造成本的補償，僅僅是對生態公益林管護的補貼。其造成的結果是，一方面生態效益補償和生態治理效果之間并沒有建立起直接的關系，管護補貼并不會對森林生態建設產生激勵；另一方面也無法體現“誰受益、誰補償”的原則。

（二）補償標準單一

生態效益補償制度的核心是補償標準，補償效果與補償者的承受能力都與補償標準的高低密切相關［5］。而現行的森林生態效益補償標準單一，缺乏公平性。雖然《中央財政林業補助資金管理辦法》提出，森林生態效益補償根據國家級公益林權屬實行不同的補償標準，但實際上只區分了國有的國家級公益林、集體和個人所有的國家級公益林兩類。采取單一的補貼標準與國家治理體系有非常密切的關系，森林生態效益補償資金由中央財政負擔，如果允許地方政府按照當地情況制定不同的補貼標準，地方政府在執行中必然出現由于中央無法監督而高估補貼的情形，因此執行單一補償標準就成為理性選擇。

不同區位和質量的生態公益林的直接經濟價值和管護成本存在明顯差異。我國地域廣闊，各地的自然地理條件和經濟條件差異巨大，西部地區廣泛分布的森林資源雖然生態價值較高，但由于人口密度低，交通條件較差，遭到破壞的概率相對較低，再加之經濟落后人工成本不高，因此管護成本也相對較低；相比較而言，東部經濟發達地區人口密度較大，林木的經濟價值也較高，森林管護的成本顯著上升。很顯然，全國采用統一的補償標準會造成區域間的不公平［6］。實際上，區域內部不同林地進行生態公益林營造的機會成本也是不同的?！斑m地適樹”是植樹造林的基本準則，林地自然條件不同，造林樹種選擇就不同，而造林樹種、樹種結構、林種不同，成本投入也就不同，但目前針對所有樹種、林種都采用統一的標準，不進行區分，這就對林業經營者營造生態效益好的林種產生了負激勵，從而出現樹種選擇傾向低價樹種，樹種結構選擇傾向純林的現象，導致樹種趨同、結構趨同，生態效益不顯著，生物多樣性差的結果。2009年，國家林業局、澳大利亞國立大學和北京大學聯合在四川省開展了采用“投標”的方式在私人承包經營的土地上營造生態公益林的田野實驗。該項目讓農戶根據造林地類型、整地方式、種苗品種、種苗等級、造林密度、底肥以及管護計劃等提出營造生態公益林的投標價格，由于存在較強的競爭，因此農戶的投標能夠反映其真實的造林成本。從實驗結果來看，4個村農戶的平均投標價格分別為每畝151元、85元、224元和218元；4個村364份標書中最低的投標價格為每畝20元，最高的達到每畝1 500元；4個村內最高和最低投標價的差距分別為905元、161元，300元和1 480元［7］。充分表明即使在村莊之間和村莊內部，不同林地營造生態林的成本也存在顯著差異?，F有森林生態補償標準主要集中在流域、省域、區域等大方面，無法實現林業經營者補償的差異化，顯然難以激勵約束其經營行為［8］。實行單一的森林生態效益補償標準會引起一個顯著問題：受補償主體之間會產生苦樂不均的現象，從而對社會公平造成影響；同時還會造成財政資金的使用效率低下的問題，雖然在目前補貼標準偏低的情形下這一問題還沒有顯現，但隨著補貼標準的提高，如果還堅持補貼標準“一刀切”的話，財政資金使用效率低下的問題則難以避免。

（三）補償標準偏低

理論上來講，確定森林生態補償標準的依據主要有三個，一是根據森林所發揮的生態效益而計算的生態系統服務價值；二是森林發揮生態效益的機會成本；三是營造林的直接投入。依據森林生態系統服務價值進行補償，最符合生態補償的本質規定，但是，這一方法在現實中由于難以準確計量而無法實施。學術研究當中提出的一系列生態服務價值計量方法，包括市場價值法、非市場價值法、條件價值法等，給出的評價結果往往數值巨大而且相當不穩定，起碼對補償者來說是難以接受的，因此，森林生態系統服務價值只是提供了生態補償標準的上限。依據營造林的直接投入設定補償標準，計算方便而且結果也很少有爭議，但是其在本質上能否稱為生態補償尚缺乏理論基礎。相比較而言，依據機會成本確定補償標準既有一定的理論基礎，也相對容易操作，結果也能夠為補償者和受補償者所接受。而在實踐中，生態補償標準實際上是補償者和受補償者經過討價還價而達成的［9］，因此在世界上很多地區被廣泛使用。

現行森林生態效益補償標準明顯偏低，無法對林業經營者形成激勵。生態效益補償標準對于保護行為具有直接的影響。補償足夠并不必然導致生態保護和建設行為，但是補償不足則一定會對生態保護和建設行為產生負面影響。一種情形是，對于補償不足依然從事生態保護和建設的保護者，生態得到保護，但是他們遭受經濟損失，乃至陷入貧困；另一種情形是，因保護生態環境而損失了經濟利益的人，為了生存和發展的需要，進行破壞生態環境的行為。在中央財政對生態公益林補助標準的基礎上，有些省份補償標準還有相應的提高。即便如此，生態公益林補償標準仍然偏低，現有補償標準難以彌補林農在經濟利益上的損失和管護成本。一旦被劃為生態公益林，林農就無法從事商品林的經營，林農從林地中得到的收入只能是國家的生態效益補償資金。政府將林地劃分為公益林，實際上就相當于向農民租用林地，專門用于提供生態系統服務，所以，政府應該按照林地市場租金（流轉價格）對公益林進行補償。根據《集體林權制度改革監測報告（2015）》的調查，2014年樣本農戶林地平均流轉價格為每畝29.05元，顯著高于生態公益林補償標準。事實上，許多地方政府還要從補償中提取一定的管理費，使補償的水平進一步降低。以上只是林地的租金，還沒有考慮林農的營林成本和管護成本，加入這部分成本，生態補償標準與林農的經濟損失之間的差距進一步擴大。上述在四川省進行的投標方式營造生態林田野實驗中，4個村364份標書的平均投標價格是每畝172.8元［7］，這足以體現出目前生態補償標準的低下程度。

（四）侵犯農民權益的現象普遍

森林生態效益補償建立的初衷，是為了解決分類經營以后森林的外部性產生的影響林業發展的基本矛盾——林業生產經營者為享受森林社會和生態服務的人長期支付巨大費用而又得不到應有補償的問題［2］。簡單地說，就是補償國家在劃定生態公益林的過程中生產和生活受到損失的農民。但是，森林生態效益補償基金的實施在很大程度上偏離了這個初衷。每年只有少部分資金用于生態公益林的補償，其他基本用于新劃定的生態公益林的補償，因而其實施的重點由償還欠賬變成擴大生態公益林范圍，在有的地方形成了新的“圈地運動”。

此外，很多地方還存在生態公益林補貼無法全部到位的情形。在補償資金不到位的情況下仍然劃定生態公益林，對所涉農民利益的侵犯是不容忽視的。劃歸公益林后，為便于管理，很多地方采取的主要措施是封山，封山之后全面禁伐、禁止打柴等。這樣，對農民的生計就會有一些影響，一是收入下降，二是支出增加［10］。另外，在具體執行當中，很多地方改變了森林生態效益的實際用途，通過森林資源管理費的形式用于鄉鎮或者林業工作站的支出，村集體和農民根本拿不到補償［11］。中國集體林產權制度改革相關政策問題研究課題組調研發現，34.88%的受訪農戶表示不能足額獲得國家下達的公益林補償資金，而且高達63.68%的樣本農戶表示現在的生態公益林補償標準偏低［12］。

全社會對生態效益日益增長的需求和國家財政能力的雙重提高，無疑對生態效益補償基金的建立和相關制度的形成起到了巨大的推動作用，也強化了林業部門作為生態建設主管部門的地位。但是，部門追求擴大生態公益林范圍，從而迫使國家擴大生態補償基金規模的用意也不可忽視。以國家發展需要為名而損害農民利益的做法，在新中國成立后的很長時間都存在。建設和保護生態公益林是一項有利于全社會的事業，生態公益林面積的擴大是值得鼓勵的，但是如果在沒有提供足夠補償的情況下，將集體或者個人經營的林地劃定為生態公益林，就是一種非常典型的“剪刀差”行為，即城市居民的生態福利是建立在剝奪農民經濟利益的基礎之上。況且，更多的生態公益林還是在補償不到位情況下被劃定的。以低于機會成本換取農民林地的結果是，農民由于自身的利益得不到保護，會產生很多不利于森林經營和保護的行為，包括放棄繼續投資和管護，以及偷砍盜伐、人為引起森林火災等違法行為。其結果是，森林生態效益不但得不到保護，長期以來甚至趨于下降［13］。私人收益低于社會收益的行為在短期內是可以存在的，但是長期肯定不可持續，以損害農民利益獲取全社會生態效益改善的制度最終會歸于失敗。

三、完善森林生態效益補償機制的途徑和手段

我國森林生態效益補償中存在的補償標準單一和標準偏低的問題，本質上是資金不足和效率低下，對此可以通過多渠道增加資金來源，明確中央和地方責任，推進政府贖買公益林制度，實施差異化補償標準以及實行森林經營普遍補償制度等，提高資金利用和制度運行效率。而對于生態效益補償制度中存在的盲目擴大規模和損害農民利益的問題，政策制定者應該采取與時俱進的態度，積極改善政策。

第一，多渠道增加資金來源。生態公益林建設是社會公益事業，在全球范圍內大都采取政府直接投入的方式。但是，政府投資存在監督困難、行政成本高的問題，特別是我國尚未跨越中等收入階段，財政根本無法承擔如此巨大的資金供給，因此必須為企業、個人以及其他社會組織參與生態公益林建設提供平臺。新一輪集體林權制度改革以后，全社會投資林業的積極性明顯提高，森林資源的增加提供了良好的生態效益。但是，束縛林業發展的一些根本性的制度障礙依然存在，損害企業和私人（包括農民）林業收益的現象也比較普遍，因此必須加快推進集體林權改革配套改革，改善林業生產與建設的政策環境，充分發揮全社會投資林業建設的投資潛力，為生態公益林建設籌集更多的資金來源。

第二，明確中央政府與地方政府承擔森林生態效益補償資金方面的責任。森林生態效益補償應該以政府為主，但是不同層級的政府承擔著不同的責任，這也體現了公平的原則。我國的森林資源豐富地區與貧乏地區在地域上高度重合，由于被劃作生態公益林而沒有得到足夠的補償，本來是造成這些地區貧困的原因之一。如果還要這些地區再拿出資金進行生態補償，無疑使這些地區遭受了雙重損失。因此，必須按照生態價值的重要性對生態公益林進行劃分，以此明確中央和地方政府在提供森林生態效益補償資金方面的責任。對于江（河）源頭、沿岸的林地，生態脆弱地區的森林，珍稀樹種、重要和瀕危野生動物的棲息地等少數生態價值極高，具有跨區或者全國性重要生態功能的生態公益林，就應該由中央政府承擔全部補償資金；同時各省、市、縣可以根據生態重要性劃定各級地方生態公益林，自己安排生態效益補償資金。

第三，推進政府贖買生態公益林制度。我國現行的生態公益林建設主要依靠政府通過行政命令實施，由于缺乏有效的監督和準確的信息，因此采用低水平單一補償標準就成為最佳的制度選擇。關鍵是政府和農民所處的地位是不平等的，在關于補償標準的討價還價過程中，農民的利益無法得到保障。隨著新一輪集體林權制度改革的深入推進，以及農民權利意識的不斷增強，通過行政命令將農民的林地劃為生態公益林的方式將難以為繼。如何通過市場的方式，建立起森林生態效益的受益者和提供者平等交換的機制，保護農民利益，是未來森林生態效益補償制度建設的核心問題之一，政府贖買是一條可供選擇的路徑。由國家或地方政府劃定重要生態區，根據預算和預期收獲的生態效益，確定區域生態公益林計劃面積，農民自愿選擇是否提供以及在多大程度上提供造林、維護生物多樣性等生態效益。這在國外有很多成功的經驗，而且國內也開展了一些試點，在總結國內外經驗并充分考慮各地情況的基礎上，積極建立和完善政府贖買生態公益林制度，應該列為未來的工作重心。

第四，建立根據森林生態效益產生的程度予以差別化補償的機制?，F行的森林生態效益補償實質上是對公益林管護勞動或管護人員的補助，而且根據面積采用統一標準進行補貼，即使不考慮補償標準過低的問題，由于難以在農民之間形成競爭，也無法激勵農民提供更好的生態效益。農民只會把注意力投向公益林面積的大小，而不會考慮與森林生態服務價值的大小。未來應該根據森林生態效益產生的程度對農民予以差別化補償，即森林生態效益越高，農民獲得的生態效益補償越高。一種是在區域層面上開展差別化補償，根據決定森林經濟價值和生態系統服務價值大小的主要影響因子，劃分生態公益林的等級，在此基礎上進行差別化的補償；另一種是在不同林業經營主體之間進行差別化補償，根據各主體所持有的生態公益林的生態效益大小進行補償。

第五，實行森林經營普遍補償制度，克服市場失靈，補償林農在森林經營過程中產生的生態效益。當前我國農業中實施的“糧食直補”政策一個重要的理論依據是糧食安全的公共物品屬性，但對此是存在爭議的。而森林生態效益的公共物品屬性卻是得到公認的，完全有理由借鑒糧食直補的做法，實行“森林直補”政策，對森林經營進行普遍性的補償，降低林業建設中私人收益和社會收益之間的差異。具體的做法是，對私人部門和農民的造林提供一定年限的經濟補貼，使林地經營者不但獲得預期的林木收益，而且還能拿到一部分生態效益補貼，從而激發他們投資林業的積極性。

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