基層政府服務社區能力提升策略

馬文多

（陜西師范大學哲學與政府管理學院，陜西西安，710119）

基層政府服務社區是政府公共服務職能的一種，提升基層政府服務社區的能力，有利于更好地落實國家相關政策，也有利于國家及時了解公民訴求，從而促使基層政府更好地為公民服務。

一、相關理論闡述

為深入探究基層政府社區服務能力存在的不足，指導基層政府提升社區服務能力，需對相關理論進行論述。

（一）差序格局理論

差序格局是關于社會結構與社會關系的一種模式，最早由費孝通先生提出。他指出，“在我國社會上人與人之間的關系是以個體自身為中心的，個體與其他個體之間的關系如同水面的波紋一樣呈圓形一圈圈延伸開，與自己距離的遠近代表著關系的親疏。”[1]

自改革開放以來，我國開始推行市場經濟體制，政府的權力也逐漸下放，為了活躍經濟，實行政企分開、政社分開等措施。同時，由政府擔負的部分服務與管理職能也慢慢轉向由社區負責。在城市化、工業化快速發展的現代社會，人口流動性較大，家庭變遷也相對頻繁，這就使得現代社區中的“差序格局”呈現多元化的趨勢。

（二）新公共服務理論

羅伯特·B.登哈特和珍妮·V.登哈特在其著作《新公共服務理論》中提出了“新公共服務理論”的概念，他們認為:“新公共服務理論，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演角色的一套理念。”根據該理論的觀點，政府與公眾間的關系應該是友好的、平等的，政府是公眾的“服務者”。[2]

該理論明確了公共服務中政府與公眾的關系，基層政府社區服務能力強弱的判斷依據實質上是政府提供的公共服務是否滿足了社區居民的需求。政府應該重視公民利益、以民為本，這與我國政府“為人民服務”的宗旨是契合的。

（三）治理理論

治理，英文“governance”，意思是“控制、引導”。立足于不同的視角，治理理論者對“治理”提出了不同的解讀。

首先，治理理論起源于政府與市場的失靈，也就是政府和市場無法正常發揮維持社會穩定的功能，具體來說，政府出現了權力壟斷等不規范現象，而市場又無法保證各類產品和服務的有效供給等，在政府與市場機制失靈的情況下，只能用治理的手段來維護社會和市場穩定。其次，在推行治理理論時，為解決由于治理主體多元化而可能引起的權責模糊、相互推諉等情況，還必須明確政府作為主導者的角色，以有效發揮政府在治理中的關鍵作用。樹立為人民負責、服務的政府觀念，保證治理的有效性。再次，在對公共事務進行治理時，政府應該堅持民主原則，以開放的、親民的態度對待公眾，并不斷拓展公眾參與公共事務治理的渠道。同時，對于公眾提出的意見和建議，政府應積極予以回應，實現政府與公眾間的互動。社會控制系統論的治理結構理論指出，治理是多主體共同參與下的行動，需要各主體間的協同合作才能保證治理的效果。總之，治理理論強調以政府為主導的多元主體共同參與，重視公眾的地位，強調治理的民主性以及對公眾的回應。這對于我國基層政府服務社區能力的提升具有極大的參考價值。[3]

二、差序格局視角下影響基層政府服務社區能力發揮的差距審視

基于差序格局視角來看，由于受到諸多制約因素的影響，我國基層政府社會服務能力還未能得到充分發揮。促進基層政府社會服務能力的有效提升，要求我們要對相關制約因素進行深入剖析。

（一）五個短板：影響基層政府服務社區能力發揮的主要“瓶頸”

基層政府服務社區能力的高低可以從五個方面來評價:服務規劃、資源汲取、資源配置、資源整合、資源運用。目前來看，我國基層政府在這五個方面的能力存在一定的不足，影響了其服務社區能力的發揮。

第一，在服務規劃方面，當前我國基層政府在制定社區服務的規劃時目標不明確，導致制定的規劃存在一定的偏差:一方面，“政府本位”的意識仍然存在，過于重視政府利益，一定程度上忽略了公民利益，這也使得公眾參與公共服務的熱情不高；另一方面，盲目地以GDP增長為規劃的核心目標。在經濟社會中，政府在制定服務規劃時強調經濟效率，雖然重視經濟增長，但最終目的也是為公眾謀福利，因此不應該盲目追求經濟效率而忽視了公眾在社會利益上的需求。在社區服務規劃上最好能將經濟效益和社會建設結合起來。

第二，在資源汲取上，一方面，在人力資源的獲取上，政府領導方式及人事制度沒有隨著社會發展進行改革，導致工作人員的招聘、提拔程序存在一定的問題，無法適應當今時代的發展要求；另一方面，在財政分配上，政府在制定財稅體制時沒有充分考慮社區建設的需要，導致政府在服務社區財力上的不足。同時，信息不夠暢通，公眾表達個人訴求的渠道單一，導致政府無法及時了解民眾訴求。

第三，在資源配置上，政府在行政方面的支出一直較高，這樣在有限的財政預算內，既不能實現公共產品的合理配置，也沒有充分利用網絡等現代科技提高電子政務水平。這些問題使得政府在公共服務中效率不高。

第四，在資源整合方面，目前來看，我國市場經濟發展還不成熟，政府在社會發展中仍然掌握著較大的權力，導致市場在資源配置中失靈的現象時有發生。同時，由于政府集中掌握行政權力，客觀上壓縮了社區組織發揮作用的空間，最終必然導致社區組織在某種程度上存在著行政化的傾向，使資源的整合無法達到最優化。

第五，在資源運用方面，一方面，我國尚處于法治社會建設的初期，在法治方面尚有較大的改進空間；另一方面，政府目前沒有提供充足的社區服務設施，沒有實現服務資源的充分利用；同時，政府在維護弱勢群體利益方面的能力需要改進。目前來看，尚沒有為弱勢群體提供便捷的訴求和利益表達的渠道，導致資源運用方面存在不公平的現象。

（二）公私矛盾：影響基層政府服務社區能力發揮的利益因素

首先，目前來看，傳統的官本位思想尚有殘留，部分管理者沒有明確自身角色定位，注重追求權力，官僚主義仍然存在。“公眾也對權力盲目崇拜，在權力面前，公眾存在一定的畏懼心理，不敢表達個人合理訴求”。[4]其次，人情行政。我國一直以來都有重情義的傳統，延伸到政府工作中，就出現了依靠“面子”“人情”來工作的現象，差序倫理使得人情親疏遠近影響著行政工作的公平。再次，腐敗行政。雖然近年來“打虎行動”逐漸開展，許多腐敗官員都得到了懲罰，但是目前社會上仍殘存一些腐敗行為。最后，冷漠行政。政府歷來倡導“微笑工作”，強調親近公眾，但是，由于政府工作人員眾多，素質參差不齊，因此，在服務社區時存在一定的冷漠行政現象，無法及時回應公民的訴求。[5]

（三）整合困境：影響基層政府服務社區能力發揮的機制缺陷

目前來看，基層政府服務社區時沒有明確的職業倫理，也沒有形成職業團體。長期以來，政府在社會管理中處于主導地位的狀況沒有發生明顯改變，這就使得公眾的個人權利無法實現，此外公眾也沒有主動參與社會管理的意識。[6]同時，由于政府集中掌握各領域的權力，忽視了公眾利益，政府與公眾的互動溝通也無法實現，進而造成了我國公民社會結構缺失。這種職業倫理的缺乏主要受差序倫理的影響，而職業倫理的缺乏又造成了體制機制的結構性缺失，這種現狀使得基層政府在服務社區時陷入社區整合困境。

三、差序格局視角下我國基層政府服務社區能力提升策略

隨著我國現代化進程不斷加快，構建現代化的差序格局對于提升我國基層政府服務社區的能力至關重要。基于差序格局的視角，可以從以下幾個方面提升政府服務社區能力。

（一）完善制度，化解基層政府管理社區的公私矛盾

針對我國現狀，應該從改變權力本位、人情行政、腐敗行政、冷漠行政的現狀入手，通過完善相關制度，化解基層政府管理社區的公私矛盾。

第一，要創立一種公共機構的身份，明確公私的界定范圍。首先，政府在價值導向上要由“經濟人”轉為“公共人”，要做到“為公工作”，真正實現權為民所用，切實為公民謀利益；其次，完善相關保障制度，為公民表達個人訴求提供暢通的渠道；再次，可以開展一些行政工作類的社會活動，使公民由行政工作“接受者”轉變為“參與者”，創立新的現代公民身份。

第二，實現權力的生疏化、精細化，杜絕以權謀私行為。首先，可以構建相關的親屬回避制度，在人員錄用及提升時，要避免親屬的參與，實現權力的生疏化；[7]其次，對現有的自由裁量權進行明確限定，在使用自由裁量權時，政府一定要以公民利益為基礎，對權力進行精細劃分，針對資源配置等方面制定詳細的制度細則，通過規則制度的細化，力求杜絕以權謀私行為。

第三，實現行政過程的公開、透明，構建法治行政機制，實現對權力的監督。首先，構建相關信息發布公示平臺、信息交流共享平臺，使公民更好地了解政府工作；[8]其次，完善相關法律，切實實現基層政府在服務社區時依法服務，同時，公民也可以利用法律對政府的工作進行監督。

第四，實現特殊主義向普遍主義的轉變，重構行政倫理。首先，基層政府在服務社區時要堅持普遍主義，在保證公平、公正、公開的基礎上為公共利益服務。其次，要完善公共行政理論制度，實現基層政府工作人員思想道德的制度化，構建完善的行政倫理體系。

（二）多元治理，彌補社區整合的機制缺陷

目前來看，必須著力提高基層政府在社區整合方面的能力，實現多元治理。

1.構建全新的公民倫理，改造差序格局的國民性

提高公民的權利意識、參與意識，鼓勵公民積極為政府工作建言獻策。在此基礎上，構建全新的公民倫理來代替傳統差序倫理，是彌補社區整合缺陷的重要措施。

第一，要加強對公民的教育，重視公民整體素質的提高。首先，政府要制定相關財政政策，為公眾教育提供充足的資金，提高公民的文化素質；其次，在公眾教育內容上，要保證教育內容的有效性，公眾教育應該涉及國家方針政策、公民承擔的權利和義務等各個方面，通過公眾教育，使公民更深入地了解個人的地位以及國家關于政治經濟的相關政策等，提高公民參與政府工作的意識；[9]再次，在公眾教育途徑上，一方面，要充分發揮學校、家庭等主體在公眾教育中的重要作用；另一方面，基層政府也可以借助電視、網絡等現代化媒體實現公眾教育開展路徑的多元化，通過對國家政策的宣傳，使公民更好地了解政府工作，從而積極有序地參與政府相關服務工作。

第二，要營造政治文化的社會氛圍，通過政治文化潛移默化的影響，提高公民的政治素質。基層政府可以構建完善的基層民主體制，也可以創新公眾利益訴求方式。

2.發展社區社會資本，培育社會組織

社會組織是社區服務的重要主體，必須著力構建完善的社區社會組織，實現基層社區的多元共治。完善的社區社會組織應該包括社區委員會、社區居民組織、社區企事業單位、社區志愿服務組織等，在基層政府的領導下，這些社區組織成員都應該成為服務社區的主體，只有這樣才能進一步提升基層政府服務社區的能力。[10]例如上海市江川路街道通過對自身實際進行合理分析，提出了以居民區“團隊黨建”為依托的基層社會治理新模式，按照“支部領導團隊、黨員融入團隊、團隊凝聚群眾”的工作要求開展組織再造，并以此有效克服了基層社區治理面臨的難題。[11]

（三）明確基層政府服務社區的四大角色

第一，明確基層政府組織者的角色。首先，基層政府要充分發揮在社區服務中的組織協調作用，制定完善的社區服務機制；其次，基層政府要轉變工作理念，在服務社區時，要切實維護公民利益，做好建立幸福社區的組織者。

第二，明確基層政府引導者的角色。首先，構建完善的領導帶動機制，基層政府要充分發揮帶動作用，及時掌握社區服務的動態，加強部門間、人員間的溝通合作；[12]其次，完善輿論導向機制，基層政府要重視宣傳動員工作，一者，可以利用各種現代化宣傳手段大力宣傳，二者，組織相關人員在社區進行現場宣傳，營造良好的社區建設輿論氛圍。再次，要利用相關教育培訓提高基層政府工作人員的素質，使基層政府能夠切實發揮引導者的作用。[13]

第三，明確基層政府溝通者的角色。首先，基層政府工作人員要提高自身使用網絡的技術，更好地利用網絡實現與媒體工作者、公眾等群體的溝通；其次，在進行溝通時，基層政府工作人員要堅持實事求是的態度，如實解答媒體和公眾的問題；再次，要構建雙向溝通體系，豐富信息交流形式，使公眾能夠及時了解政府工作信息，政府也能夠了解公眾的動態需求。

第四，明確基層政府服務者的角色。基層政府在服務社區時最基本的角色就是服務者，為了明確這一角色，基層政府要做到以下幾點:首先，要實現簡政放權、權力下放，將相應的權力交給公眾、民間組織等；其次，要培養工作人員的職業道德素養，使工作人員樹立為人民服務的工作意識。

（四）堅持基層政府服務社區的四大原則

第一，堅持執政為民的原則。政府部門應當遵循新公共服務理論，以優化公共服務為目標，將自身定位為服務者的角色，滿足社區群眾的基本需求，向社區群眾供給優質的公共服務，及時響應社區組織與群眾的合理訴求。為推進服務型基層政府構建，提升社區服務能力，基層政府還需加快行政理念的更新，樹立和堅持執政為民的理念，并將這一理念的踐行效果作為基層政府的績效考核指標。在傳統封建思想余毒的浸染下，我國政府行政人員長期受到“官貴民賤”理念的影響。不論是封建時期殘存的“官本位”還是當下存在的“政府本位”，都會對公民權利的實現造成一定障礙。為提升基層政府社區服務能力，政府相關工作人員的工作觀念應當及時由“政府本位”轉變為“公民本位”。那么，這就要求政府必須提升自身工作的透明度，最大程度保障群眾的知情權，建立健全政群溝通機制，通過立法保障群眾對政府的監督。

第二，堅持賦權于民的原則。在“官本位”思想的作用下，我國大多數民眾缺乏權利意識，且參政意識與維權意識不強。因此，政府職能部門必須堅持賦權于民的原則，強化公民權利意識，引導群眾追求和維護切實利益、勇于監督政府行為，從而為服務型基層政府構建創造條件。首先，政府應當加大教育投入力度，進一步降低因經濟因素而失學的人數，不斷提升群眾科學文化素養。其次，政府應當加強政治法律宣傳力度，深入全民的維權教育、政策宣導，提升群眾的參政議政意識。最后，基層政府應當完善群眾表達利益訴求的途徑，逐步營造群眾參與公共事務的制度氛圍。

第三，堅持政社合作的原則。根據治理理論，政府與社區的合作是應對公共問題從而實現善治的必然路徑。隨著城市化進程的持續推進，群眾訴求趨于多元化，然而各個社會利益集團與社會大眾的利益訴求難以契合，因而使得各種利益訴求集體迸發。為此，基層政府應當充分衡量利益訴求的合理性、利益表達途徑的合法性；推進社會系統建設，促進群眾社會意識的培養，保障社會媒體的健康發展，為政社合作提供機制保障。

第四，堅持和諧共融的原則。在和諧共融原則的指導下，基層政府應當堅持為社區人口提供專業服務，以建設幸福社區為導向，滿足群眾需求，提升群眾的公民意識，強化社區群眾的凝聚力。首先，隨著人口結構的改變，老齡化趨勢不可避免，基層政府應當切實思考養老問題，關注老年人身心健康。其次，對于社區青少年工作，基層政府應當堅持引導為主，為其成長建立完善的支持網絡，為社區各類群體尤其是外來務工人員家庭減少后顧之憂。再次，基層政府應關注殘疾人的生活質量，為其提供學習與就業機會，提升其生存能力，使其能夠共享社會發展成果。最后，基層政府應當時刻關注流動人口的生存現狀，加強對流動人口的權益保障力度，在保障其物質需求的同時，盡可能滿足其精神需求。

（五）提升基層政府服務社區的五大能力

第一，提升基層政府服務社區的服務規劃能力。首先，要加強政府與公民的互動，政府要及時對公民的意見和建議給予回應，進而激發公眾參與公共服務的熱情；其次，在制定服務規劃時要堅持因地制宜，根據社區的不同發展水平制定服務規劃，注重規劃的人文性，切實保證服務規劃的有效性。具體而言，對于地理、人力、經濟條件較好的社區，基層政府應當集中力量組織一些高層次的文娛活動，目的在于進一步提升這部分社區群眾的生活質量；而對于底子較為薄弱、經濟條件不好的社區，基層政府在服務規劃中則應當在扶貧方面發力，例如安排志愿者定期走訪鰥寡老人、開辦就業教育課程提升群眾就業能力等。

第二，提升基層政府服務社區的資源汲取能力。首先，要健全人事制度，全面提高基層工作人員的素質，使其滿足以下條件:一是應當具有強烈的公共服務意識與較高的職業道德，主動關注群眾需求，深入群眾開展工作；二是應當具有較高的業務能力與業務素養，不僅要熟悉黨和國家的路線、方針、戰略規劃等，還需熟練掌握計算機應用技術、經管類知識，尤其是崗位所需的專業知識；三是應當具有較強的信息處理能力，能夠通過整合歸類搜索關鍵信息為政府決策提供依據；四是應當具有依法行政能力，在獲悉群眾訴求后，務必依法處理，這當然也就要求工作人員熟悉政策法規與操作流程。

第三，提升基層政府服務社區的資源配置能力。首先，合理調整行政管理開支。一方面要減少人員開支，可以利用競爭機制，建立末位淘汰制度，精簡人員；另一方面，要堅持“廉潔行政”，杜絕浪費現象；其次，著力建設電子政府。既可以利用網站公開政府工作信息，接受公民監督，也可以設立專門的互動區，鼓勵公民建言獻策。同時，要提高網上辦公的效率及準確性。

第四，提升基層政府服務社區的資源整合能力。首先，引入市場競爭機制，加快基層政府社區服務的產業化進程，推進社區服務單位的法人化轉型；其次，著力構建第三部門，健全政社合作機制，規范治理方式，盡可能借助法律武器和經濟手段，避免使用行政干預手段；[14]最后，政府應當樹立包容心態，切斷自身與第三部門的利益關系，逐步培育公民社會，以公民倫理代替差序倫理。

第五，提升基層政府服務社區的資源運用能力。首先，要完善公共服務法律，為基層政府的工作提供保障，提高基層政府依法行政的意識和能力；其次，要擴大社區服務領域，重視社區服務設施建設，改善社區環境；再次，要重視弱勢群體的利益訴求，要及時回應弱勢群體的訴求，切實保障弱勢群體的利益。

總之，由于中西社會結構差異的客觀存在，因此我國在公民社會培育以及基層政府社區服務能力提升的過程中，勢必不可照搬西方的相關制度。我國應當立足于差序格局視角，彌補社區服務能力的“五大短板”，解決社區管理中的公私矛盾，克服社區整合的困境，以真正提升基層政府社區服務能力。

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