基于公共政策視角談我國城鄉規劃實施評估的問題與改進

師鑫雨 賀易萌 吳 倩

(東北林業大學，黑龍江 哈爾濱 150000)

0 引言

我國的城鄉規劃正在由技術控制體系向公共政策體系轉變，在轉變的過程當中，對城鄉規劃進行實施是一個不可缺少的環節，它對整個轉變過程進行監督，對結果進行評價與分析，形成了對實施效果的總結以及相關信息的反饋，指導著我國城鄉規劃工作的進一步發展。目前，在我國的很多個城市，已經開始了對城鄉規劃實施的評價工作，但是很多工作都是流于表面形式，并沒有真正對城鄉規劃的轉型起到作用，很多工作目的不明確、內容不規劃、公眾參與的積極性不強以及沒有實效性，影響著城鄉規劃發展的合理性、實效性。所以，在當前我國城鄉規劃發展的基礎上，提出存在的問題，并進行相應的改進工作尤為必要。

1 公共政策視角下我國城鄉規劃實施評估工作存在的問題

1.1 我國城鄉規劃工作發展歷史

20世紀80年代左右，我國的城鄉規劃工作得到了重視，因為經濟的發展要求城鄉規劃高質量完成，因此城鄉規劃工作成為了政府管理只能向法制化發展的過程。1984年的《城市規劃條例》規定人民政府應當對城市總體規劃的實施情況進行檢查并定期向人民代表大會或常務委員會和批準機關做報告。但是，這些工作都流于形式，沒有真正進行。由于這個階段對于城鄉規劃工作的忽視，導致了較為嚴重的后果。第一個是重復編制工作，新一輪的城市規劃被不斷地編制出來，而沒有什么大的改變。這是因為編制師在工作中并沒有對規劃編制與實際實施之間的關系進行探索；第二個是規劃工作較為滯后。規劃工作并沒有主動進行，也沒有規劃部門與規劃師系統的規劃設計，只是根據城市現有的狀況進行推測，所以規劃工作嚴重滯后。

2008年提出的《城鄉規劃法》真正多層面多方面地強調了城市規劃的公共政策屬性，也真正重視城市規劃工作。從而使得規劃工作提升了一個檔次，成為了一門學科。

1.2 城鄉規劃實施中存在的問題

城鄉規劃的轉型會引起整個規劃體系的改進，因此，基于公共視角，利用公共政策與成熟的理論框架對目前我國城鄉規劃工作進行審視，是非常重要的。當今現實主義取向的公共政策評估框架有明確的目的和內容、方法以及機制。

首先城鄉規劃的實施評估存在兩類，第一類是規劃的修改與修編，需要對城市規劃工作的實施效果進行評價，還需要對規劃需要修改的內容和必要性進行論證，這一類規劃的實施評估沒有進入規劃運作機制的解構，反而由于一些地方政府為了不當利益肆意篡改，使得規劃實施工作變成了一些地方政策合法修編的手段，這類工作經常將重點放在規劃通過審批上，更多圍繞的是規劃成果的內容編制評估報告。這種做法并不是順應著城市規劃工作的理念，因此違背了評估的科學性，形成了走過場的行為。這樣的工作并沒有真正揭示規劃工作中存在的利弊。第二種是推動城市規劃工作速度而形成的年度常態評估，這種評估是通過規劃部門的年度計劃，分析規劃工作中存在的績效以及其他問題，提出下一步的計劃和建議。兩種方法都是以績效考察為目的。

其次是城鄉規劃的評估工作過多注重結果，而不關心工作過程。上述的兩種工作方式都局限在空間方案的一致性評估以及規劃目標的符合評估，并將之當做衡量是否規劃工作達到目的的標準，因此這種方法忽略了對規劃運作過程和機制的評價與分析工作，使得規劃的評估工作只能夠發現規劃工作表面上的偏差，并不能回答工作發生偏差的根本原因是什么。既沒有論證問題，又沒有總結原因，所以無法反饋規劃運作工作的結果，對于未來的工作也沒有可以借鑒的東西。

規劃工作經常按照較為“科學”和“理性”的方式進行編制，在無形中回避和忽視不同利益的判斷，評估機制欠缺落后，使得城鄉規劃實施評估工作可信度和真實度缺乏。目前我國的城市總體規劃評估總共有六個環節：向規劃審批機關發出申請、具體編制單位承擔評估工作、其他部門為評估工作提供支持、受托單位編制工作成果、上報行政部門批準、成果備案。這些環節要完成需要半年到一年，因此會導致不合理的結果。本身評審就花費一年，評審結果有效期只有一年，因此這樣的工作很難發揮作用。在現行的組織程序之下，城鄉規劃的管理部門既要提出又要審批，加上評估責任的追究制度欠缺，使得工作不存在可信度。

2 公共政策視角下我國城鄉規劃實施評估工作問題的改進措施

2.1 明確目的

在公共政策視角下，城鄉規劃的實施評估目的應當明確。聚焦在考察績效與揭示運作機制兩個方面。所謂考察績效就是通過對結果進行分析，總結與發現規劃工作的優點和有效性，為下一步工作的推進提供依據。揭示工作的運作機制是在持續監督的基礎上對運作的背景以及程序進行考察，分析缺點以便改進，提高規劃實施的有效性。我國的規劃管理部門應當重新認識規劃評估工作，真正將工作分解開來，不單重視績效的考察，還要善于發現規劃工作中存在的問題，將工作轉變為為未來工作提供數據與依據的重要手段。

2.2 規范評估內容

城鄉規劃的評估內容分為兩類，首先規劃實施結果的評價是首要的工作，在規劃工作實施了一定時間以后，就應當開始進行評估工作。對規劃工作形成的結果進行評估查看，看成果是否真正得到了實施，包括對空間方案的一致性進行評估、規劃目標的復合性進行評估以及對政策目標的回應進行評估。其次對規劃的實施過程也進行評估，在對實施結果進行評價與判斷的基礎上，通過行政的角度對城鄉規劃工作運行的背景以及運作情況進行評估，包括政策轉化的評估、利益主體的評估以及運作制度合理性的評估。規劃實施結果的評價是進行規劃評估最重要的以及最基礎的工作，所以評判的維度應當拓展到整個社會，揭露出不同利益關系者對于實施結果的評價，而不僅僅是站在政府的角度進行片面的判斷，規劃工作實施的過程，也應當在穩定、持續和定期對規劃結果評估的基礎上對運作的背景和運作情況進行評價。

2.3 完善評估機制

公共政策評估工作經常都是根據評估的需求對評估的機制進行選擇，因此需要自上而下與自下而上結合，自上而下的評估一般是國家的城鄉規劃管理部門進行組織，評估的方法以定量評估為主，也適用于宏觀的層次。所以設立的評估者必須是脫離于政府和實施者之外的第三方，這樣能夠對評估的過程更加重視，也更具有合理性。自下而上說的是由第三方主導、多方參與的，所以適用的范圍是微觀層次，采用的評估方法也是以定性為主。評估者在這樣的基礎下表現出來的態度，提出的問題以及相關的解決手段才能夠具有較強的公正性，問題及解決方法才能納入評估報告。此外，應當建立制度化的評估體系，只有這樣才能保證整個評估工作在一個合法的框架下，保證工作的順利進行。政府部門還應當加強法制引導、建立健全評估的責任追究機制等等。

3 結語

目前我國的城鄉規劃工作正處在公共政策轉型的大背景下，因此基于公共政策視角，對于我國目前城鄉規劃工作存在的問題進行剖析，并提出解決的方法是尤為重要的。目前我國評估工作主要存在目的偏離、內容局限和機制欠缺的問題，因此需要提出針對性的改進措施，明確評估規劃的目的，真正促進我國城鄉規劃工作的發展。