PPP模式對工程造價管理的影響及需求研究

高 育 紅

(山西海通工程招標代理有限公司，山西 太原 030002)

0 引言

PPP主要指的是某種公共物品與公共服務在政府機構與私人之間形成的伙伴合作關系，且其以特許權協議為基礎，在明確雙方權利與義務時需要簽訂專門的合同文件，從而提升合作效果，確保合作的順利完成。當前我國經濟快速發展，基礎設施建設的主要方式便是PPP模式。但PPP項目的逐步推進，也使得其經常出現投資失控問題，政府具備較大的支出責任。

1 PPP模式對工程造價的影響

在企業發展過程中，工程造價涉及多個方面，且直接影響著建筑企業的經濟與社會效益。在建筑工程施工過程中，受項目投資等多種因素的影響會產生很多問題，因此由投資至工程結束均應嚴格監控，從而保障施工工程的順利進行，優化人力、物力以及財力資源。同時，做好工程造價的控制工作還可以有效提高工程質量水平與建設效率，尤其在期間采用PPP管理模式，更是可以充分發揮各自優勢，滿足各個方面的需求。除此之外，應用PPP模式還可以引入私營企業的投資，降低了政府負擔，減少了資源消耗，從根本上提升了工程造價管理水平。

2 PPP項目工程造價管理現狀

一是PPP項目的造價并不合理，政府自身的支出責任較大，且在PPP項目立項之后才會介入社會資本，并投資估算工程造價。但PPP項目造價屬于政府支出的主要依據，也是PPP產品與政府付費的關鍵基礎。若當造價水平較高時，政府機構很難確保審計監督工作水平，甚至還會導致PPP項目出現失控問題，增大了財政支出責任。二是項目公司才是PPP項目的重要管理主體，也是其主要的投資主體，但政府機構才是最終的決策主體。在通過審核之后，相關政府部門才可以編制相關的項目建議書與可行性研究報告。同時，在政府機構的監管下，項目公司可以實現自主管理。在選擇監理單位時應根據具體的招標方式，并在項目施工期間，做好資金使用情況以及工程質量水平的監督工作。三是在選擇工程造價管理方法時應根據設計責任主體與工程施工主體選擇，且相關政府機構也應遵循自身職責，做好PPP項目的評審工作，嚴格執行工程量清單的計價標準。四是項目公司應做好PPP項目造價的管理與控制工作，且施工期間，施工單位與項目公司應做好合同的簽訂工作，并將其作為后續造價管理的基礎，期間項目公司還應嚴格監督施工現場發生的相關費用。決算與結算方面，項目公司應做好施工期間造價費用的審核工作，摒除不實費用，最終完成工程造價的決算工作。由此看出，項目公司在PPP項目中主要完成造價的管理工作，但目前相關部門并未針對造價管理制度出臺相應的標準，政府部門期間不會直接管理PPP項目的工程造價。

3 面向PPP項目工程造價管理體系的構建

3.1 明確PPP項目屬于政府投資范疇

一方面，政府財政機構會對PPP項目提供有差別的資金支持。一般情況下，政府機構負責投資且保障供給公共產品與公共服務的作用。雖然社會資本方建造了PPP項目，但需要進行差別補貼，利用財政資金促進其順利建造。在PPP項目中，回報機制被稱為社會資本的投資回報，其中PPP項目續存時需要經過財政資金，因此其應被納入當地政府支出的監管范圍。另一方面，PPP項目公共屬性決定其應受到政府機構的監管，PPP屬于公共項目，關系著民生產業與公眾利益，若社會資本方進行運營，發生問題時會為政府機構帶來更大的政治與社會風險。對此，任何PPP項目均應得到政府的有效監管，尤其是造價控制與投資管控方面。

3.2 制定適用于PPP項目造價管理的意見指南

一方面，在“兩標并一標”的影響下，應杜絕出現投資失控問題，此種情況下，投標人會選擇更為合理的利潤方式，中標價格并非概算價格，之間存在差異。對此，在PPP項目中，招標階段應明確概算價格與估算價格，實行有效的造價指南，以指導概算價格為標準，避免投資失控問題。另一方面，應為PPP項目建立統一的管理體系，各項目在PPP項目執行期間采用了不同的計價依據，且表現各不相同，缺乏完整統一的管理體系。對此，在成熟的項目領域中，PPP項目的執行階段應采用合理的估算編制與計價方法；對于新型的建設項目，行業內應頒布專門的估算編制辦法；而對于無借鑒的新型建設項目，企業可以采用已建項目的造價指標。

3.3 建立PPP項目投資評審制度

PPP項目在前期建設階段，PPP合同實質內容受預測數據的直接影響，因此應加大評審力度與標準。為了判斷PPP項目是否可以采用社會資本與政府的合作方式，管理人員應有效論證PPP項目的物有所值價值與財政承受能力。同時，還應做好建設期造價數據的評審工作，建設期造價數據屬于政府財政支出的計算基數，PPP項目合同中會標明未來經營期間的財政支持額度與財政補貼，并采用科學的計算方法。在建設階段，PPP項目造價控制的失敗將會增大未來的財政補貼，加重了政府機構的財政負擔，也損害了人民群眾的基本利益。除此之外，還應評審PPP項目各個階段的數據，明確政府與公眾責任。在政府財政補貼中反映PPP項目全生命周期的數據采集、調整以及控制等內容，強化數據的審核與監督工作。評審PPP項目時，工作人員應遵照基本的評審依據，參照相關的評審流程，且相關政府部門也應適當修改評審制度，以便高效完成PPP項目前期預測數據以及造價數據等評審監督工作。實際評審期間，工作人員需要監察PPP項目各階段的評價方法、估算指標、概算定額、工程價款管理以及結算管理辦法等指標。

3.4 制定適用的PPP項目評價方法與參數

以往VfM評價方法可以滿足申報進入PPP項目庫的目的，但不能評價政府投資模式與PPP模式的相對重要性。對此，應將VfM評價作為經濟費用小分析的前期步驟，之后分析費用效益，有效判別PPP項目的可行性與合理性，并為基礎設施的建設與公共事業的供給提供完整的PPP項目評價體系。

3.5 建立精準的PPP項目估算指標

在PPP項目實際運作過程中，準備識別階段VfM與財政預測支出的計算基數為項目的投資估算數據。當前財政部門加強了政府購買服務類PPP項目的監管力度，以嚴格控制政府債務，但PPP項目大多屬于科研階段介入，政府補貼的計算依據為概算與估算，關系著政府支出責任。且當前估算指標多為經驗指標，缺乏一定的合理性與準確性，為了準確計算項目估算，應建立完整可行的項目估算指標體系。除此之外，為了實現PPP項目的可持續發展，還應建立系統的項目運營定額指標體系，以提升成本測算的準確性，明確財政支出劃定責任。推行PPP項目時，我國政府機構屬于基礎設施與公共服務的主要建設者，但實際運營期間，PPP項目缺乏專門的運營定額指標，阻礙了測算運營成本工作的順利進行。對此，各相關部門應積極推進建設PPP項目運營指標體系。

3.6 制定嚴格的PPP項目竣工結算與財務決算制度

運營期時，資產折舊移交工作主要受PPP項目中竣工結算與決算制度的影響，發包人會綜合考慮項目收益、項目績效考核、項目建設運營成本、激勵機制以及社會資本合理利潤率等因素，不會在建設期便支付相關的建設成本。之后在每個運營年度進行有效補貼，且補貼建設成本時應充分參照財務竣工結算與決算制度標準，滿足建設期內社會合作項目與社會資本中固定資產的形成需求，從而更為合理的使用財政資金。除此之外，還應不斷規范PPP模式下的造價咨詢服務，做好相關的引導工作，并指派專門的工作人員全程為PPP項目提供咨詢服務，促使項目增值。

4 結語

隨著社會經濟的不斷發展，工程建設市場競爭變得越來越激烈，尤其是PPP模式下，工程建設需要吸引更多社會資本，以減輕財政負擔。通過分析PPP模式對工程造價管理的影響可知，工程造價管理受到PPP項目合同與考核機制的影響，且屬于PPP項目的工程管理機制。由此，在PPP項目中，管理人員應重視造價管理工作，以有效降低投資風險。同時，還應由制度、方法以及依據等方面建立全面的PPP項目工程造價管理體系，規范造價管理工作，從而推進PPP模式的有序進展。