《行政單位財務規則》的理解與適用（四）

●陳淵鑫

（作者系曲阜師范大學法學院教師、武漢大學法學院法學博士，曾在山東省日照市財政局監督科、財政部監督檢查局、中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室工作或借調）

“財政監督常用法律法規的理解與適用”之四十三

三十六、行政單位的財務報告

法律條文：

第五十條 財務報告是反映行政單位一定時期財務狀況和預算執行結果的總結性書面文件。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于行政單位財務報告的規定。

財務報告集中反映了行政單位財務活動及其結果，是行政管理中一項重要的基礎工作。行政單位在編制財務報告時，應當符合下列要求：

一是格式統一。行政單位編制財務報告，要嚴格按照統一規定的格式、內容和編制方法，不得隨意刪改，須保持財務報表的統一性和報表數據的可比性。

二是數字真實準確。行政單位編制財務報告要以核對無誤的會計賬簿記錄為依據，不得以估計數、推算數填列，更不得弄虛作假、隱瞞收支情況。財務報表數據計算要準確，各表之間數字有勾稽關系的，必須相互銜接。

三是內容完整。首先，財務報告體系中的各類報表要編制齊全，各財務報表中包含的每個項目的數據，除未發生者外，都必須填列齊全，不得遺漏。特別要注意根據收支統一管理、全面反映行政單位財務各項收支的要求，將有關收支項目全部編入財務報表中，不得放在表外。其次，在編制財務報表后，要針對財務報表有關需要說明的事項，編寫財務情況說明書，形成完整的財務報告。行政單位應按照財務制度規定的時間及時編制并按照財政部門和主管預算單位規定的時間和程序要求報送相關部門。

三十七、行政單位財務報告的內容

法律條文：

第五十一條 行政單位的財務報告，包括財務報表和財務情況說明書。

財務報表包括資產負債表、收入支出表、支出明細表、財政撥款收入支出表、固定資產投資決算報表等主表及有關附表。

財務情況說明書，主要說明行政單位本期收入、支出、結轉、結余、專項資金使用及資產負債變動等情況，以及影響財務狀況變化的重要事項，總結財務管理經驗，對存在的問題提出改進意見。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于行政單位財務報告內容的規定。

各種財務報表分別反映行政單位資金運動和財務活動及其結果的不同側面，各報表所包含的內容是互相聯系、互相補充、互相銜接的，構成完整的財務指標體系，綜合反映單位財務活動及其結果的全貌。

（一）資產負債表

資產負債表是反映行政單位一定時點資產、凈資產情況的報表，由資產、負債及凈資產等內容組成，能映射行政單位在某一時點占有或使用的經濟資源和負擔的債務情況以及行政單位的償債能力和財務前景。通過行政單位資產負債表可以了解以下信息：一是行政單位掌握的經濟資源及這些資源的分布和結構；二是行政單位負債及負債的構成；三是行政單位凈資產情況；四是通過對資產負債表的分析，可以了解行政單位財務實力、短期償債能力和支付能力。對照分析前后期資產負債表反映的內容，可以了解行政單位負債變化情況及財務狀況的發展趨勢等。

（二）收入支出表

收入支出表是反映行政單位在一定時期的財務收支狀況的報表，由收入、支出、結轉結余分配等內容組成。通過收入支出表可以分析行政單位的財務收支狀況，提出加強收支管理、結轉結余資金管理等方面的措施。

（三）支出明細表

支出明細表是反映行政單位在一定時期預算支出中具體支出項目情況的報表。具體支出項目是根據政府預支科目中的“支出經濟分類科目”確定的，包括工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、基本建設支出、其他資本性支出、對企事業單位的補貼、贈與、貸款轉貸及產權參股、其他支出等部分。行政單位支出明細表，可以提供行政單位支出的具體項目構成及支出結構等信息，有助于加強支出管理。

（四）財政撥款收入支出表

財政撥款收入支出表是反映行政單位在一定時期財政撥款收支的報表，由上年結轉結余、本年收入、本年支出、年末結轉結余等內容組成。通過財政撥款收入支出表可以分析行政單位財政撥款收支狀況，提出加強財政撥款資金管理的措施。

（五）固定資產投資決算報表

固定資產投資決算報表是反映行政單位在一定時期建造和購置固定資產投資情況的報表，屬于統計報表。通過固定資產投資決算報表，可以綜合反映行政單位固定資產投資項目資金來源和占用、項目投資過程及結果等情況。

（六）有關附表

如基本數字表、人員和機構情況表等，用以反映行政單位人員和機構的數量、組成等情況。

三十八、行政單位財務分析

法律條文：

第五十三條 財務分析的內容包括預算編制與執行情況、收入支出狀況、人員增減情況、資產使用情況等。

財務分析的指標主要有：支出增長率、當年預算支出完成率、人均開支、項目支出占總支出的比率、人員支出占總支出的比率、公用支出占總支出的比率、人均辦公使用面積、人車比例等。

行政單位可以根據其業務特點，增加財務分析指標。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于行政單位財務分析的規定。

行政單位財務分析有利于促進單位加強預算管理，保證單位收支預算圓滿實現；有利于促進單位嚴格收支管理，提高財務管理水平；有利于促進單位嚴格執行財務制度和財經紀律，不斷完善內部財務管理制度。行政單位財務分析的內容涉及行政單位財務活動和經濟活動的全過程。其主要內容如下：

（一）預算編制和執行情況分析

預算編制情況分析，主要是分析行政單位預算編制是否符合國家有關方針政策、法律、法規和財務制度的規定，是否符合行政工作任務的要求；預算的編制依據、數量指標、定員定額標準等是否合理，資金來源是否可靠，收支項目范圍和標準是否符合規定等。預算執行情況分析，主要是分析各項收支預算執行進度的情況，實際收支進度是否與行政工作任務的進度相一致，總結收支變化，剖析影響收支預算執行的因素及其影響程度，以及單位收支預算的平衡情況等。

（二）收支情況分析

收入情況分析，主要是對行政單位取得的收入的來源、總量、結構進行分析。具體內容包括：（1）收入來源分析，主要是分析單位的各項收入是否符合國家有關規定等。（2）收入總量分析，主要是分析單位各項收入的計劃完成情況、變化趨勢，剖析增收或者減收的具體原因，研究提出加強收入管理的辦法和措施。（3）收入結構分析，主要是分析各項收入的構成情況。如財政預算撥款收入、其他收入分別占總收入的比重變化情況及其原因顯示各項收入構成變化的規律性。通過收入分析，能夠及時總結收入管理中的成功經驗，發現存在的問題，改進收入管理工作，保證收入預算的實現。

支出情況分析，主要是對行政單位支出的總量、結構、范圍、標準和效益進行的分析。具體內容包括：（1）支出總量分析，主要分析單位支出預算的完成情況和變化趨勢，剖析超支或節支的具體原因。（2）支出結構分析，一是分析單位總支出中基本支出、項目支出的比重及其變化原因；二是分析人員支出、公用支出占基本支出的比重及其變化原因；三是“三公經費”、行政經費占總支出比重及其變化的原因。（3）支出范圍和標準的分析，主要是分析各項支出是否符合國家規定的開支范圍和標準，有無超范圍、超標準的支出，有無違反規定的開支項目，有無挪用、坐支等情況。（4）支出效益分析，主要是分析各項資金的使用是否在堅持社會效益的同時講求較好的經濟效益，資金的投入是否取得了相應的業務工作成果，是否堅持了勤儉節約的原則，是否按照有關規定對預算支出進行了績效評價等。通過支出分析，能夠及時總結支出管理中的成功經驗，發現存在的問題，改進支出管理工作，保證支出預算的實現。

（三）人員增減情況分析

人員增減情況分析，主要是分析單位人員是否控制在機構編制主管部門核定的編制范圍內，有無超編現象，超編的原因是什么；內部人員結構是否合理，承擔的工作量是否均衡，有無人浮于事現象存在等。通過人員分析，能夠促進單位加強人員編制管理，合理配置內部人員比例，節約人員支出。

（四）資產使用情況分析

資產使用情況的分析，主要包括：（1）單位資產構成是否合理。例如，流動資產、固定資產、無形資產等占總資產的比重情況是否合理。（2）資產的保管和使用是否有健全的管理制度。例如，是否建立健全了現金、銀行存款的內部管理制度，有無違反國家規定的現象；往來款項是否及時結算等。（3）使用是否合理、有效。例如，各種資產的使用是否遵循節約原則；房屋建筑物、設備等固定資產是否按規定進行使用、保養和維修，利用情況如何；無形資產是否得到有效保護和合理利用等。

三十九、行政單位財務監督的內容

法律條文：

第五十五條 行政單位財務監督主要包括對預算管理、收入管理、支出管理、結轉和結余管理、資產管理、負債管理等的監督。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于行政單位財務監督內容的規定。

（一）對預算管理的監督

對行政單位預算管理的監督，包括對預算編制和執行的監督。對預算編制監督的主要內容有：預算編制是否符合國家有關政策和財務制度的規定，是否符合上級下達的行政工作任務的要求；收入預算是否完整、真實、可靠；支出預算是否貫徹了保證重點、兼顧一般、統籌安排、合理使用的原則，是否貫徹了勤儉節約的方針；預算的編制是否收支平衡，數字和標準是否準確，內容是否完整，以及是否按照預算編制規程和程序編報。對預算執行監督的主要內容包括：收支預算是否按計劃進度完成；收支預算進度與行政單位工作進度是否相適應；預算執行過程中所發生的追加追減等預算調整事項，是否符合國家有關規定；預算執行情況是否按照規定進行分析，對發現的問題，是否及時進行處理；單位年度決算報告是否真實、完整、準確，各項收支是否按照規定列報。

（二）對收入管理的監督

對收入管理監督的主要內容包括：各項收費是否按照國家規定的范圍和標準收取，有無擅自擴大或縮小收費范圍、提高或降低收費標準、亂收費問題；行政單位依法取得的應當上繳財政的罰沒收入、行政事業性收費、政府性基金、國有資產處置和出租出借收入等是否按照國庫集中收繳的規定及時足額上繳，有無隱瞞、滯留、截留、挪用、坐支等情況；是否按照財務管理的要求，劃清了各類收入的界限，分項如實核算；各項收入是否全部納入單位預算，是否統一核算、統一管理，有無賬外賬、“小金庫”問題等。

（三）對支出管理的監督

對支出管理監督的主要內容有：各項支出是否都納入了單位預算，是否按照預算執行；各項支出是否執行國家有關政策和財務制度規定的開支范圍、開支標準，有無擅自擴大開支范圍、提高開支標準以及鋪張浪費、假公濟私等問題；是否執行國庫集中支付制度和政府采購制度等有關規定；票據來源是否合法，內容是否真實，有無使用虛假發票等；單位是否建立健全預算支出管理制度，是否對支出績效進行評價，等等。

（四）對資產管理的監督

對資產管理監督的主要內容包括：是否建立健全現金、銀行存款的內部管理制度；現金管理是否符合國家規定，有無隨意借支、挪用、“白條”抵庫或套取現金等問題；各種存款是否按照國家規定開立賬戶、辦理存款、取款和轉賬結算等業務；應收款項是否及時足額得以回收；暫付款項是否及時清理、結算；存貨和固定資產是否按照國家規定的標準、范圍、程序進行購置、配置、使用、維護、處置等；在建工程達到交付使用狀態后，是否按規定交付使用，并及時轉入固定資產；無形資產取得、轉讓等是否符合國家規定；行政單位是否違反規定以占有、使用的國有資產對外投資或舉辦經濟實體，是否違反規定對外舉債、對外提供擔保，是否未經批準將國有資產對外出租出借，是否按照國家有關規定實行裝備共建、資源共享，有效提高資產使用效率等。

（五）對負債管理的監督

對負債管理監督的主要內容包括：行政單位是否按照規定將罰沒收入、行政事業性收費、國有資產處置和出租出借收入等應繳款項及時足額上繳；暫存款項是否及時清理、結算，有無作為資產管理的問題；有無拖欠購買商品、服務的費用等。

四十、行政單位財務監督的形式

法律條文：

第五十六條 行政單位財務監督應當實行事前監督、事中監督、事后監督相結合，日常監督與專項監督相結合，并對違反財務規章制度的問題進行檢查處理。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于行政單位財務監督形式的規定。

（一）事前、事中和事后監督相結合

按財務監督的時序劃分，行政單位的財務監督可分為事前監督、事中監督和事后監督。

事前監督是指在行政單位預算的編制、審核和財務管理等活動之前，對有關預測、決策、措施、論證、合同等所進行的監督。進行事前監督，有利于防止計劃、預測和決策失誤導致的經濟損失，為做好各項財務工作奠定基礎。事中監督是指對行政單位財務活動過程所進行的監督，是一種日常監督。其主要通過對日常財務收支和其他財務活動的審查、復核來監督單位在完成行政工作任務過程中，財務事項處理是否合理合法。加強事中監督能及時發現和糾正存在的問題，以盡量減少損失和不利影響。事后監督是指對行政單位預算執行結果和各項財務管理活動結果所進行的監督。其主要通過對會計報告、賬簿、會計憑證的檢查分析，以總結財務管理的經驗，找出問題和薄弱環節，研究提出改進工作的意見和措施，建立健全各項制度，達到提高財務管理水平的目的。

事前、事中、事后監督相輔相成，互相配合，是一個相互銜接的整體，只有把三者有機結合起來，才能發揮財務監督的效力和作用。《規則》強調三者相結合主要是為了解決當前工作中重事后監督，輕事前、事中監督的問題。

（二）日常監督和專項監督相結合

按財務監督的具體方式劃分，行政單位的財務監督可分為日常監督和專項監督。

日常監督是指對行政單位財務活動所實施的不可缺少的經常性監督，比如，平時對各種物資、設備的保管、配備和使用情況的檢查等。日常監督可以通過對行政單位的各項財務活動進行隨時的經常性的監管檢查，及時發現問題，保證行政單位正確執行各項財務制度。專項監督是指對行政單位某一項財務活動所進行的監督。比如，對某單位罰沒收入管理情況的監督、辦公用房建設經費的監督等。專項監督的內容視財務管理的需要或針對管理中的薄弱環節及存在的問題而定，具有內容單一、針對性強的特點。專項監督可以通過對單位的財務活動進行深入的檢查，發現財務工作中存在的問題，有針對性地提出改進措施，提高財務管理工作質量。日常監督和專項監督各有側重，各具優勢，發揮不同的功能和作用，必須結合使用。

四十一、建立健全財務監督制度和依法公開財務信息

法律條文：

第五十七條 行政單位應當建立健全內部控制制度、經濟責任制度、財務信息披露制度等監督制度，依法公開財務信息。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于建立健全財務監督制度和依法公開財務信息的規定。

建立健全財務監督制度是行政單位財務活動規范有序運行的重要保障。行政單位應當按照國家有關規定，建立健全內部控制制度、經濟責任制度和財務信息披露制度。

（一）建立健全內部控制制度

所謂內部控制，是指行政單位為實現保證單位業務工作合法合規、資產安全完整、財務信息真實準確，提高公共服務能力和效率，通過制定一系列制度并實施相關措施，對經濟活動的風險進行防范和管控的動態過程。行政單位建立健全內部控制制度的基本要求是：在行政單位工作的決策、執行、監督等環節中形成有效的制約；行政單位要建立民主決策機制，對大額資金使用、大宗設備采購、基本建設等重大經濟事項的內部決策，要由單位領導班子集體研究決定；行政單位要明確財務崗位職責及分工，確保不相容崗位相互分離、制約和監督；對關鍵崗位，如預決算編制、資金管理、票據管理、印章管理、物資和固定資產采購和管理等，要建立健全責任制，對關鍵崗位業務人員和部門負責人實行輪崗制度。

（二）健全各種形式的經濟責任制

行政單位的經濟責任制是指行政單位根據業務工作和機構設置的特點，將單位的經濟責任加以分解，落實到單位負責人、職能部門和相關人員等的管理制度。實行經濟責任制有利于明確單位和人員的權責關系，是貫徹實施國家有關政策和財務制度，提高財務管理水平的有效措施。行政單位要在主管預算單位和財政部門的指導下，結合自身實際，建立完善經濟責任制度。

（三）建立財務信息披露制度

行政單位建立財務信息披露制度，依法公開財務信息，是貫徹落實《中華人民共和國政府信息公開條例》的重要措施，也是改進行政單位民主決策，增強單位人員參與管理的積極性，加強社會監督的重要手段。行政單位要根據財政部門和主管預算單位的要求，按照規定將單位財務信息向社會公開。

四十二、行政單位的外部監督

法律條文：

第五十八條 行政單位應當依法接受主管預算單位和財政、審計部門的監督。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于行政單位外部監督的規定。

主管預算單位、財政部門、審計部門對行政單位的監督屬于外部監督。外部監督是指政府部門、有關單位和社會公眾等對行政單位的財務活動所進行的監督。外部監督更具有客觀性和權威性，有利于彌補行政單位內部監督的不足，更有效地發揮財務監督的作用。據《預算法》《審計法》等國家有關法律法規的規定，行政單位的主管預算單位和財政、審計部門對行政單位的預算編制和執行、收入、支出、負債、資產的管理等財務活動進行監督檢查。財政、審計部門對行政單位違反財務制度和財經紀律的行為依法作出處理處罰決定具有拘束力和執行力，行政單位應嚴格執行。行政單位應主動接受主管預算單位和財政、審計部門的監督，按照有關規定，履行相關手續，認真落實整改意見和處罰決定。

四十三、行政單位違反《規則》的處理

法律條文：

第五十九條 財政部門、行政單位及其工作人員違反本規則，按照《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427號）處理。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于行政單位違反《規則》處理的規定。

《規則》在法律淵源上屬于部門規章。其應當作為各級行政單位財務管理的法律依據。行政單位違反《規則》的有關規定，就應當受到相應的處罰。但《規則》僅規定了法律行為，未規定法律后果。因此，《規則》本身無法對違反《規則》規定的行政單位進行處罰。為此，《規則》明確，財務監督發現的違反《規則》有關規定的行為，應當依據2004年國務院頒布的《財政違法行為處罰處分條例》的有關規定依法進行處理處罰。

四十四、行政單位基本建設投資財務管理的法律適用

法律條文：

第六十條 行政單位基本建設投資的財務管理，應當執行本規則，但國家基本建設投資財務管理制度另有規定的，從其規定。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于行政單位基本建設投資財務管理法律適用的規定。

行政單位基本建設投資屬于行政單位財務管理的一個重要方面。因此，本條明確規定行政單位基本建設投資的財務管理應當適用《規則》。但為了規范基本建設財務行為，財政部門于2016年4月專門制定了《基本建設財務規則》（財政部令第81號），對行政事業單位的基本建設財務行為，以及國有和國有控股企業使用財政資金的基本建設財務行為進行規制。《規則》與《基本建設財務規則》屬于一般法與特別法的關系，在《基本建設財務規則》有不同規定的情況下，優先適用《基本建設財務規則》。

在實踐中，應當從三個方面理解和把握《規則》與《基本建設財務規則》之間的關系：一是行政單位基本建設財務是單位財務的重要組成部分，財務活動應遵守《規則》的原則要求。二是行政單位的基本建設財務應按照《基本建設財務規則》之規定進行管理和核算。三是行政單位財務信息應包含基本建設財務信息，以便統一、完整地反映單位財務活動。

四十五、《規則》適用的例外

法律條文：

第六十一條 參照公務員法管理的事業單位財務制度的適用，由財政部另行規定。

行政單位所屬獨立核算的企業、事業單位分別執行相應的財務制度，不執行本規則。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于《規則》適用例外的規定。

本條明確參照公務員管理的事業單位和行政單位所屬獨立核算的企業、事業單位的財務管理活動不執行本《規則》。

（一）參照公務員管理的事業單位

《公務員法》第一百零六條規定：“法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批準參照本法進行管理。”參照公務員法管理的事業單位，是事業單位中較為特殊的一種類型。從目前情況看，參照公務員法管理的事業單位比較復雜，有的承擔行政管理職能，有的承擔公益性服務職能。從執行財務制度看，有的執行事業單位財務制度，有的執行行政單位財務制度。在《規則》修訂過程中，一些部門對參照公務員法管理事業單位執行財務制度問題意見分歧較大。基于上述考慮，《規則》未對參照公務員法管理的事業單位適用財務制度問題予以明確，只規定由財政部另行制定。

（二）行政單位所屬獨立核算的企業、事業單位

目前，我國一些行政單位還存在著不行使行政管理職能的附屬單位，主要包括獨立核算的企業和事業單位。這些單位在業務活動、資金來源及資金運作方式等方面與行政單位具有較大差異，而且這些單位已經納入企業和事業單位財務制度范圍，因此，不執行本《規則》。

四十六、地方省級財政部門制定實施辦法

法律條文：

第六十二條 省、自治區、直轄市人民政府財政部門可以依據本規則結合本地區實際情況制定實施辦法。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于地方省級財政部門制定實施辦法的規定。

考慮到我國地域遼闊，各地經濟社會發展水平不同，行政單位經費保障程度和管理水平、方法也差別較大，《規則》允許省、自治區、直轄市人民政府財政部門結合本地區實際情況制定實施辦法，從而有利于行政單位財務管理的一般性要求與各地實際情況相結合，有利于 《規則》更好地貫徹執行。但值得注意的是，《規則》實施辦法制定的主體是省級財政部門，縣級、市級財政部門無權制定。

四十七、《規則》的生效時間

法律條文：

第六十三條 本規則自2013年1月1日起施行。

法律條文重點內容的解讀：

本條是關于《規則》生效時間的規定。

法規的時間效力范圍是指法律何時生效、何時終止效力以及對其生效以前的事件和行為有無溯及力。法的公布日期并不一定是法的施行日期，有的法律、法規、規章的公布日期即施行日期；有的法律、法規、規章自公布之日起一段時間內生效。本辦法就屬于后者，其有利于各級行政單位更好地適應新《規則》的貫徹實行，更平穩地實現新舊辦法的適用轉換。

法的公布是指立法機關將已經正式通過的法律、法規、規章，以一定的形式正式公告社會，以便全社會遵照執行。只有正式公布的法律、法規、規章，才具有普遍法律效力，才能成為追究人們法律責任的根據，才能在社會生活中發揮治理作用。制定法的目的是規范人們的行為，進而調整社會關系。未經公布的法，人們無法遵照執行，國家也不能據此追究人們的法律責任，也就不會有普遍的約束力。根據《中華人民共和國立法法》和《法規規章備案條例》的有關規定，規則以財政部部長令形式正式頒布實施后才具有法律效力。

法律的溯及力是指法律溯及既往的效力。法的溯及力問題則是指新法頒布以后對其生效以前所發生的事件和行為是否適用的問題。如果適用，該法就有溯及力；如果不適用，該法就不具有溯及力。就現代法治而言，法律一般只能適用生效后發生的事件和行為，不適用生效前的事件和行為，即采取法不溯及既往的原則。因為人們不可能根據尚未頒布實施的法處理社會事務。但在各國法甚至是各國刑法中，法無溯及力的原則也不是絕對的。各國刑法在這個問題上采用的原則一般有以下幾種：從舊原則（認定新法沒有溯及力）、從新原則（肯定新法有溯及力）、從輕原則（比較新法與舊法，看哪個對行為人的處罰較輕就按哪個法處罰，以體現人道性）、從新兼從輕原則（在原則上肯定新法有溯及力，但如果舊法的處罰較新法輕，就按舊法處理，具有折中性）、從舊兼從輕原則（承認新法原則上沒有溯及力，但如果新法不認為是犯罪或對行為人的處罰較輕時就適用新法）。從舊兼從輕原則是現代各國刑法采用較普遍的原則，我國刑法也采用這一原則。除刑法以外，我國法律對法的溯及力問題并未作出明確規定，但一般認為沒有溯及力。具體到本《規則》，規定自2013年1月1日起施行，即2013年1月1日后行政單位的財務管理適用新《規則》，不溯及既往。■