對現代化經濟體系下財政收入質量監管的思考與分析

●蔣 震

一、從現代化轉型角度來認識財政收入質量問題

人類社會發展的過程就是由傳統自然經濟向現代經濟轉型升級的過程，現代化過程的一項重要內容就是國民人均收入從低收入水平向高收入水平不斷跨越，這是人類發展轉型驗證的基本規律。經濟決定財政、財政反映經濟，現代化轉型階段經濟發展狀況決定財政收入的規模和結構，從而對財政收入質量產生顯著影響。事實表明，不同經濟體在現代化轉型中的績效不同，有些國家成功地從低收入國家跨越到高收入國家，而有些國家在跨入中等收入水平時，卻停滯不前，決定這種巨大轉型績效差異的重要因素是社會經濟制度的差異，財政制度是其中的重要方面。如同一個交通工具，經濟體在現代化轉型過程中也會形成“發動機”系統和“平衡器”系統，如何又快又平穩地實現社會經濟轉型，是財稅制度所要實現的目標。國家通過籌集財政收入，按照一定的支出結構來提供公共產品或公共服務，充分保障社會經濟的平穩轉型，既讓整個社會經濟充滿活力，又能確保基本的社會公平正義。從某種意義上來說，財政制度就是一個巨大的能力系統，它助推社會經濟形成一套發展模式，因此，財政收入質量高低要從現代化轉型中所發揮的功能和作用來認識。

從中國的現代化轉型歷程來看，財政收入在其中發揮了非常顯著的作用。在不同階段，財政收入質量的表現形式有所不同：改革開放之前，受到計劃經濟體制階段“高積累、低消費”的影響，人民群眾的消費水平一定程度上被 “抑制”；改革開放之初，市場體制改革首先在消費品市場開始，吸引大量外資進入國內，外資大量涌入帶來了大量的就業機會，同時帶動了工業化水平和城鎮化水平，人民群眾的收入水平不斷提高，在各項基礎設施領域也傾注了大量投入，有力帶動了交通、通訊、市政工程等基礎設施投資的快速增長，由此帶來了原材料產業的快速發展，這些領域的稅收收入呈現快速增長的趨勢，特別是在分稅制改革之后，在多數年份，稅收收入增長率高于經濟增長率，快速增長的財政收入又為新一輪的基礎設施投資增長提供了保障和基礎，助推中國經濟增長進入了新一輪的周期循環。當然，這種模式適應于基礎設施較為“短缺”的時期，在改革開放之后持續了相當長的時間，用一個形象的比喻，這個時期的經濟增長和財政收入增長具有非常顯著的 “補償性”，是彌補長期的消費和投資“欠賬”所產生的一種客觀結果。這個時期可以看作“基本建設期”，主要是適應人民群眾基本需求的增長，比如基本的吃、穿、用等需求，那么財政收入質量主要由絕對增長率刻畫，“數量就是質量”，可以說，這個質量指標與特定的歷史發展階段緊密相關，而且大量的財政收入被用于資本形成，這也成為拉動高增長率的重要基礎。所以從財政收入支持社會經濟轉型角度來講，它也處于一個較高的質量水平。比如土地財政，通常人們認為它帶來很多負面影響，但是政府通過這種手段，將大量的財政資源用于基礎設施建設，從而吸引并帶動了區域工業化和城鎮化的進程，所以土地財政本質上是一種融資手段，中國之所以在如此短的時間內在基礎設施領域取得如此迅速的成就，與土地財政是分不開的，從土地出讓金所帶來的財政收入支持工業化和城鎮化進程的角度來看，它的質量也是較高的，這種模式甚至成為激發整個社會系統活力的重要機制；而“基本建設期”不可能一直存續下去，“欠賬”的彌補也有一個限度，人民群眾的需求開始從基本需求升級到更高層次的需求，傳統投資拉動型的經濟增長模式難以為繼，必須實施供給側結構性改革，激發人的創新活力，用創新驅動來發現、創造新的需求。這個時期，財政收入的增長率會面臨著回落的趨勢，經濟運行的現實也證實了這一點。黨的十九大對此有了定論，提出“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”新時代不僅意味著新的經濟發展階段，更是人類文明的跨越，全球正在從工業文明向知識信息文明轉型升級，新產業、新業態、新模式層出不窮，財政收入的增長率并不能完全代表質量水平。工業化的大規模、標準化、流程化生產方式被眾創、個性化、靈活性的生產方式顯著影響并與之融合，一些傳統工業企業甚至被新型的眾包生產方式所取代，未來知識信息社會的發展動力在于“人”的活力和積極性，馬克思認為“勞動創造世界”，正是人類勞動所帶來的技術創新成為驅動社會經濟發展的根本性動力。人的因素包含創意、技術和技能三個層面：創意解決方向性問題，其本質是對世界客觀規律的認知；技術解決將創意的理念和思想轉化為現實的制度和操作方案；技能解決實現和“落地”的問題。在知識信息社會，這三個因素對財政收入帶來的貢獻會不斷提高，從財政收入的產業結構貢獻來看，來自于新產業、新業態、新模式的財政收入貢獻率不斷提高；從財政收入結構來看，直接稅收入的增長率以及直接稅比重，特別是個人所得稅收入，也成為衡量財政收入質量的重要指標。

二、進入新時代后，科學、客觀認識財政收入質量的維度

如上所述，進入新時代意味著人類文明發展階段的重大轉變，我們需要緊緊把握知識信息文明下社會經濟運行方式的重大變化來認識財政收入的質量。

第一，稅制結構的轉變，特別是直接稅比重，將成為衡量財政收入質量的重要指標。從人類文明發展的視角來看制度演化，企業（公司）的出現成為工業文明的重要發明之一，并圍繞企業（公司）設置了一系列財產權利制度，企業（公司）的出現成為市場交易和社會化生產的主體，迅速提高了工業社會財富創造的效率。企業與各類生產要素所有者簽訂契約，確保工業生產活動的可持續、穩定進行，同時建立了標準化、流程化分工的生產方式。工業社會中，企業與企業、企業與個人之間的要素和商品流轉成為社會經濟運行的典型特征，這種情況下，增值稅開始崛起。然而，新興互聯網技術的出現改變了這一切，特別是移動終端的發展，人們突然發現，“公司的內部效率相比于外部市場的組織效率，已經顯得越來越落后，相應其成本越來越高”。企業的核心業務都可通過互聯網平臺外包，于是一種被稱之為“眾包”的生產方式開始興起，“企業+雇員”的生產方式慢慢轉變為“平臺+個人”。個人在社會化生產中的功能和作用越來越突出，以往那種大規模的企業生產組織方式被小型化、靈活化的眾包生產方式替代，這導致：一方面，個人所得稅在稅收收入中的貢獻度會不斷提高，工業時代的增值稅會趨于弱化，直接稅比重成為精確反映這種社會經濟運行格局變化的最直觀的指標；另一方面，財政收入集中度也會受到一定影響，傳統工業生產面臨的主要問題是分工問題，因此它建立了一套適合于工業生產的科層體系，然而知識信息生產方式下，去中心化、扁平化趨勢非常明顯，一些大規模的科層式的工業企業被更加小型化、靈活的產業組織形式取代，因此，財政收入的集中度會隨之下降，這也體現了財政收入的質量。

第二，按照依法治國的要求，財政收入的法定性也成為體現財政收入質量的重要內容，同時嚴格按照預算法的要求組織所有類型的財政收入。即使在目前的稅收法律體系中，也僅有《稅收征管法》《企業所得稅法》《個人所得稅法》《車船稅法》《環境保護稅法》等少數法律，大部分稅收法律體系主要是以稅收行政法規或部門規章的形式存在，需要提高稅收立法位階，甚至按照社會主義市場經濟體制的要求還要制定稅收基本法，同時完善征管法，實現程序正義，逐步改善稅收立法狀況，建立以公開、透明、規范、具有強大競爭力為特征的稅收法律體系。除了稅收法律體系之外，一個重要趨勢是將所有類型的財政收入都應該完全納入法治框架下，確保每一筆財政收入的取得都要經過立法機關的同意，并由財政部門統一行使預算收入的編制權，實現對所有類型財政收入的全面統一管理和監督執行。因此，在政府型基金收入改革過程中，嚴格按照依法治國要求，依據清費立稅的原則，逐步減少政府性基金收入的征收，或者通過立法設定一個征收期限，同時加強政府性基金收入和一般公共預算收入之間的統籌、協調，建立公開、透明的收入調劑機制。此外，按照財政收入是否跨期，可以分成經營性收入和資本性收入，因此，財政收入質量也要體現在這兩種收入類型的結構上，有效區分這兩類收入，能夠真實反映出政府公共權力行使者和政府資產所有者的角色，從本質上反映出政府與市場關系的恰當處理，所以從優化政府職能的角度來看，這一收入結構的劃分也體現了財政收入質量的高低。

第三，財政收入的公平性也是體現財政收入質量的重要指標。財政收入公平性包括兩個層面：一是財政收入籌集對象的公平性。一個最理想的社會是具有充分活力和公平正義的社會，按照量能負擔原則組織財政收入是符合公平原則的，讓高收入者承擔較多稅負，讓中等收入者承擔適度稅負，讓低收入甚至無收入者不承擔稅負或者按照基本生存原則確保其基本生存和發展權利；二是財政收入和公共服務之間的關聯性，也是財政收入質量的重要體現。財政收入是“取之于民、用之于民”。財政收入（特別是稅收收入）并不是無償的，只不過它與購買私人產品和服務之間的價格有所不同而已，它所提供的是整體的社會秩序和環境、資源配置機制，通過政府建立財稅制度，轉化為全民福祉，它有效地克服了個體追求利益帶來的局限性。因此，要從整個社會經濟制度的角度來看財政收入的質量。在特定的發展階段，如果財政收入的絕大部分被用于最緊迫的發展矛盾領域，它所提供的公共產品和公共服務類型是符合全民福祉的，那么我們認為這種財政收入更加具有公平效應。從這個角度來看，財政收入的公平性是與特定經濟發展階段相適應的。改革開放以來，國家選擇了一條“以經濟建設為中心”的發展道路，就是解決這一時期主要矛盾的最優選擇。從社會意義上來探討公平問題，要讓社會活力與公平正義有機結合，財政收入的質量需要從活力和公平正義的融合角度來深入認識。社會活力是指讓任何社會成員都能夠發揮聰明才智，通過自己的積極性和主觀能動性來創造社會財富，同時，通過上繳稅收來為國家做出貢獻。因此，“取之于民、用之于民”需要從社會共同需要的角度來衡量，一個有活力且有公平正義的社會所形成的財政收入是有質量的。

第四，高質量的財政收入一定程度上由創新驅動。人類社會的發展動力在于創新，根源在于人類勞動，人民群眾的勞動締造了美好生活，“幸福都是奮斗出來的”。當人們的需求停留在基本需求時，經濟增長和財政收入決定于需求規模，而達到了更高層次的需求時，只有創新才能不斷創造新的需求，帶動經濟增長可持續、穩定實現。建設現代化經濟體系，就是要用供給側結構性改革來創新并適應新的需求，讓創新成為驅動社會經濟發展的新動能，這是高質量財政收入的源泉。在未來的社會經濟發展中，關鍵是人力資本，未來新產業、新業態、新模式發展的重要特點就是人力資本驅動，人力資本聚集引領產業發展、壯大，創意、技術和技能成為決定創新驅動的核心要素，產業在創新驅動下不斷升級迭代。這種情況下，產業結構的變化會導致財政收入方面也會有非常深刻的轉變。比如傳統制造業正在向智能制造業升級換代，隨著互聯網信息技術的不斷成熟，新一代智能制造技術與傳統制造業深度融合，涌現出了大量新的智能制造模式，這些新興領域的財政收入貢獻度在不斷提高。此外，基礎設施和基礎產業的內涵和外延也在悄然發生變化，以數據信息為特征的新一代信息基礎設施的投資建設，也成為財政收入快速增長的源泉。與此同時，圍繞知識產業和成果轉化所形成的財政收入也呈現出可觀的增長率，科技成果轉化帶來的財政收入規模和速度也成為衡量財政收入質量的重要標志。因此，按照市場在資源配置中發揮決定性作用的原則，大力推動各類科研成果轉化成為現實的生產力，促進產業的做大、做強，成為提高財政收入質量的重要途徑。

第五，財政收入的可持續性成為衡量財政收入質量的重要指標之一。社會經濟發展的可持續性是財政收入可持續性的基礎和前提，這也成為衡量財政收入質量的重要指標。它本質上要求要在現時發展和未來發展之間尋求一個平衡，這就包含兩層含義：一是社會經濟以及財政的可持續發展問題。社會經濟發展的過程就是有效解決 “人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的過程，現時發展不僅僅要從滿足人民群眾的現時需要出發，還要兼顧未來一段時期內的需要，有效滿足人民群眾在物質文化生活領域和精神層面的多樣化、多層次需求，要最大程度上解決供給和需求之間的不匹配、不適應問題；二是社會經濟發展生態環境系統的可持續問題。社會經濟發展不能以生態環境的過度耗竭為代價，因此，生態環境的可持續發展也是財政可持續的重要內容。以生態環境系統的承載能力為基礎，正確推動產業發展，追求人與自然的和諧、協同發展，引導人民群眾采用可持續的消費方式，推動供給側結構性改革，建立生態環境友好型的生產方式，將生態環境保護相關產業打造成為產業發展和實現財政收入的重要增長點，既能夠實現相應的市場價值，又能夠創造巨大的社會價值，這種情況下，財政收入的增長才是有質量、可持續的。

三、不斷完善財政收入質量監控的機制

黨的十九大報告提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，不斷完善預算制度，成為健全和完善財政收入質量監控機制的重要基礎。事實上，早在黨的十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》就明確提出“建立預算績效評價體系”。黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱……必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”。預算制度是現代財政制度的重要組成部分，它不僅要強調支出結果的績效，更要從財政收入質量方面來實施預算控制，強化收入預算為民服務的理念，要求在預算編制、執行、評價的全過程中更加關注財政收入的質量和結果，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。

第一，運用科學的方法來提高財政收入預測的準確性。國外很多國家都在根據歷年收入情況和經濟發展預測，編制收入預算，中國在這方面仍然是一個短板。習近平總書記曾經指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”財政收入預測更是體現了這一點，要從社會經濟發展的系統全局和源頭來構建財政收入預測的技術體系，并由此提高預測結果的準確性。基于各個類型產業發展的特征，明確影響財政收入的主要因素和次要因素，構建財政運行狀態的指標體系，對財政運行狀態進行準確評估。同時，建立財政收入質量評估模型，科學評價財政收入的質量水平及其內在風險，建立財政收入風險預警指標體系，提前對財政收入產生過程中存在的潛在風險進行預警；嘗試進行短、中、長期的財政收入預測，并將預測結果作為預算編制的指導性意見。短期由季度預測和年度預測共同組成，中期主要針對三到五年的財政收入情況，長期則針對十年甚至更長的時間；將財政收入預測與中期財政預算相結合，為測算預算期間的財政收支缺口或者盈余提供數據支持。

第二，建立財政收入質量監控的事前、事中、事后全環節管理模式。要將財政收入質量監控作為預算績效管理的重要內容，管理環節要前移，不僅要評價組織財政收入對社會經濟發展影響的事后效果，還應在事前環節加強財政收入績效目標的合理性、科學性的論證，建立事前、事中、事后的全環節管理模式。組織財政收入的活動本身就會對經濟社會系統的不同組成部分產生非常顯著的影響，通過會計報表、調查問卷、統計資料對相應財政收入指標數據進行搜集，準確掌握相關事實，并對數據進行充分整理、發掘、分析，轉化為優化財政收入規模和結構的理論線索，明確組織財政收入的必要性、可行性、風險和不確定性、收入預算的合理性，從經濟、社會或可持續性效應角度強化對組織財政收入效果的評價，最終服務于實際預算決策過程，讓整個預算決策與社會經濟系統的變化更為有效互動，更加明晰、可預期，不僅讓財政部門能夠提高收入預算編制的科學性，還能夠便于為立法機關選擇抓手實施預算監督，從根本上建立一套財政收入質量監控的預算制度體系，有效提高財政收入項目的準確性和資金預算分配的合理性。此外，還要推動財政收入績效評價結果在實際工作中的應用，財政部門組織編制財政收入質量監控報告作為收入預算編制的重要參考依據，同時還要建立評價結果公開機制。

第三，建立針對全口徑財政收入的后評估機制。近年來，黨中央和國務院制定了一系列簡政放權的決策部署，準確地把握社會主義市場經濟條件下政府與市場關系的內涵和外延，正確處理政府和市場的關系，特別是在“放管服”方面作出多方面嘗試和努力，取得非常顯著的效果，努力把該放的徹底放開、該“減”的徹底減掉、該“清”的徹底清除，確保“放管服”改革向縱深推進。在財政收入質量的監控中，也應該將正確處理好政府和市場關系作為組織財政收入的一個基本原則。按照 “放管服”的要求，對財政收入質量作后評估，是未來的一個方向。比如，在設定稅收優惠時，傳統的方式是企業向稅務機關來申請優惠政策，這種申請門檻有時候會很高，不利于發揮市場的活力，而且一旦企業獲得批準之后，往往稅務機關難以在事中或事后對稅收優惠政策的效果跟蹤評價，所以由于實施稅收優惠政策所減少的稅收收入難以量化。而在實施“放管服”改革后，對稅收優惠實施全面預算管理，要全面計算稅收優惠所放棄財政收入（實際上是一種財政支出）的額度，降低享受稅收優惠的門檻，在入門時提倡“放”字，將有些稅收優惠審批事項變成取消審批或降低審批等級（如從一般審批到告知承諾或備案登記等），市場主體不再因跑審批而耗費大量的人力和時間，鼓勵市場主體公平競爭，減少稅收優惠制度的事前控制，建立后評估制度，對企業稅收優惠實施后評估，如果評估結果顯示，企業沒有實現稅收優惠的既定目標，那么在優惠期滿之后要將過去年度內享受稅收優惠的財政收入部分收回。

第四，要對政府職能所引致的財政支出需求和財政收入之間的對應關系作出評價。組織財政收入的“初心”是為更好地履行政府職能，政府職能所引致的支出需求是評價財政收入質量的一個重要角度，不能脫離財政支出需求來談組織財政收入這個話題。因此，推動政府職能的清單化和目錄化管理，同時測算每項政府職能所引致的支出需求，以此為基準來作為組織財政收入的基礎，成為一個重要的方向和趨勢。■

[1]高培勇.財政體制改革要不忘“初心”[J].財政科學，2018，（01）.

[2]高培勇，蔣震.新常態下的中國財政:若干趨勢性變化[J].財政研究，2016，（06）.

[3]楊志勇.財政學的基本問題——兼論中國財政學發展的著力點[J].財政研究，2017，（12）.