湖北“建設管理—工程總承包”模式的探索與實踐

(湖北省水利水電規劃勘測設計院，湖北 武漢 430064)

1 基本情況

湖北是水利大省，在項目建設管理體制改革過程中，積極創新建設管理模式，采取“建設管理—工程總承包”模式，充分發揮管理和技術優勢，依據合同委托代替業主進行工程建設與管理，并以設計為龍頭，促進設計、采購、施工、試運行等各階段工作的深度融合，全面提升工程質量和投資效益。2016年11月，湖北省水利水電規劃勘測設計院通過公開招標投標，與業主簽訂了湖北省東分塊蓄滯洪區腰口泵站總承包工程，率先在全省對“建設管理—工程總承包”進行了綜合試點。腰口泵站位于洪湖長江干堤左岸樁號485+090處，為堤后式新建泵站。泵站裝機容量3×3600kW，設計流量110m3/s，屬Ⅱ等工程，主要建筑物為2級，總承包合同金額為2.11億元。腰口泵站是全國172項重大水利工程項目之一洪湖東分塊蓄滯洪區工程的重要組成部分，也是湖北省水利廳建管模式改革創新試點的重點項目，試點“建設管理—工程總承包”模式一年多來，受到了業主和上級部門的肯定。

2 主要問題

a.基層工程建管程序不熟。當前，市、縣兩級水行政主管部門和工程管理單位存在建設管理人員緊缺、建設任務繁重、項目部專業化管理水平相對落后等問題。有的項目法人面臨建設管理程序不熟、專業人員缺乏、技術力量較薄弱、管理經驗不足等問題。

b.業主委托建管職責不清。在傳統的項目管理承包模式下，業主委托的建設管理程序及工作職責不夠清晰、具體，導致出現如申報質量監督、開工手續、安全生產措施備案等不到位的問題。特別是合同中的職責未及時交底，如工程外圍環境、當地居民的協調等工作出現互相推諉現象。

c.總承包與監理工作重復。總承包單位受業主的委托，對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責。監理也是受項目法人的合同委托，主要負責安全、質量、進度、投資控制等內容。總承包與監理工作出現了雷同性、相似性，工作易出現相互推諉。

d.總承包現場管理與設計脫節。實行總承包后，設計、采購、施工等環節直接由總承包單位統一負責。由于設計專班人員對總承包的認識還不到位，仍停留在傳統的設計與施工獨立階段，致使設計、施工不能實現深度交叉和融合，易造成現場管理效率低下的問題。

3 對策與建議

a.明晰建設管理職責框架。“建設管理—工程總承包”模式是由項目法人(業主)擇優選擇具有相應資質、能力和經驗的建設管理單位，根據合同約定，受業主委托承擔工程建設程序和工程現場管理等服務內容；并對工程項目的設計、采購、施工、試運行等全過程或若干階段的承包。“建設管理—工程總承包”模式與EPC模式的主要區別在于前者承擔了業主合同委托的部分規范建設程序、竣工驗收和經濟責任，對EPC總承包的職責向前進行延伸并向后進行了拓展。建設單位(業主)的主要職責應體現在與地方政府和工程區域的群眾溝通、協調，落實和籌集配套資金。工程建設程序、安全、質量和進度管理等應由建設管理——總承包單位通過專業化的專班組織實施。在總承包合同中，應明確項目法人和總承包單位的職責，實現權利、責任和利益統一、協調。項目法人應協調地方政府，做好征地補償、移民搬遷、項目的前期審批手續、“四通一平”、施工環境協調，確保工程順利建設實施。總承包單位應做好申報質量監督、開工手續備案、安全措施備案、項目劃分申報、檢測方案報批、驗收工作的組織等建設程序工作和協助項目法人規范五制管理(項目法人負責制、建設監理制、招標投標制、合同管理制、廉政責任制)，并組織施工、材料設備采購工作，按照批復的初步設計內容和標準組織工程建設實施和驗收工作等。

b.構建項目建設程序框架。

?建立相應規章制度和保障體系。總承包單位應細化團隊組建及分工，明確項目經理和技術負責人的職責，并組建工程技術部、質量安全部等，明確質量、安全和進度等目標，以及生態保護目標。

?事前合同交底。對業主單位按合同明確職責，及時進行征地移交工作、施工外圍環境協調等。及時對施工單位細化合同中質量、安全、進度等責任和義務條款。

?申報質量監督手續。在工程開工前，項目管理總承包單位應協助項目法人到相應的質量與安全監督機構申報相關手續，簽訂《水利工程質量監督書》。

?開工備案手續。總承包單位應自工程開工之日起15個工作日內，將開工情況的書面報告報項目主管單位和上級主管部門備案。

?安全生產備案。總承包單位應按照工程建設程序向上級安全主管部門報送安全生產措施方案的報告。

?年度計劃報批。總承包單位應根據下達的中央年度投資計劃，年度工程實施計劃，報主管部門批準。

?項目劃分確認。總承包單位應在主體工程開工前將項目劃分表和說明報相應質量監督機構書面確認。

?外觀標準確認。總承包單位應提出建筑物外觀質量評定表及評定標準，報質量監督機構確認。

?檢測單位備案。總承包單位應及時向質量監督機構和主管部門上報第三方質量抽檢單位情況及抽檢方案。

?驗收計劃備案。總承包單位應在開工報告批準后60個工作日內，制定法人驗收工作計劃，報法人驗收監督機構和竣工驗收主持單位備案。

c.總承包應整合并集成監理工作。根據相關文件精神，總承包單位對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責。總承包單位資格應滿足項目規模等級要求的水利工程勘測設計、咨詢等資質，并具有類似工程設計、監理或施工業績和相應的建設管理能力及經濟實力。因此，總承包資格條件包括了成為監理單位的資格條件，這就為總承包整合監理機構創造了條件。在總承包模式下，總承包單位承擔了風險，項目法人的質量、安全、投資和進度風險和責任轉移給了總承包單位，因此，監理的質量、安全、進度和投資控制與管理等職能應由總承包單位委托，可以由總承包單位內部具有相應資質的監理機構承擔監理任務，也可以面向社會通過招標的方式擇優選擇具有相應資質的監理單位承擔監理業務，并按國家現行監理規定開展監理工作，其工作應是對總承包單位負責，監督和管理施工、制造、供貨和安裝分包商的施工安全、質量和進度等。總承包模式下，監理的對象是施工承包商和設備制造和供貨商，且總承包單位一般為總價承包，承擔相應的風險，監理投資控制的職能相應就弱化，不需監理單位進行詳細分項結算。監理機構可作為總承包單位的質量安全部門，能有效地提升項目管理能力，促進專業技術與管理人員集約化。在總承包管理過程中，以合同管理為中心，以誠信為基礎，實現高效地協調建設各方之間的關系，從而形成強大的項目管理合力和職能，促進工程建設順利實施。

d.重視并發揮設計優化與龍頭作用。

?突出設計的龍頭地位。應由設計單位作為總承包單位，設計專班來承擔整個項目的運作和管理，主持整個項目的協調和各項工作。

?明確設計機構。總承包機構應配備專職設計經理、設計職能部門等，制定相應的設計管理制度，負責工程施工技術管理，設計經理應及時協調圖紙供應及其他有關單位對重大施工技術問題進行專題討論和優化設計討論。總承包單位設置的現場管理部門，如合同管理部、質量安全部等應與設計專班充分融合，充分發揮以設計為龍頭的綜合協調作用，設計經理應負責組織編制上報周、月計劃以及總體進度計劃，及時提供圖紙并進行技術交底。

?設計供圖管理。設計經理負責組織編制供圖計劃，應符合項目實際總進度計劃的要求。在項目實施過程中，設計經理應接受總承包單位項目經理和企業設計管理部門負責人的雙重領導。設計組應負責采購文件的編制、報價技術評審和技術談判、供貨廠商圖紙資料的審查和確認等工作。

?優化設計服務。在施工前，設計組應及時進行設計交底，說明設計意圖，解釋設計文件，明確設計要求。在中間結算時，設計經理應會同各專業分包單位及時辦理各種費用簽證及設計變更。在試運行階段，設計組應提供相應的技術支持和服務。

?規范變更程序。工程項目設計變更及現場簽證管理應遵循合法性、科學性和時效性。工程建設相關方提出書面設計變更申請后，監理機構應及時依據工程設計變更引起的合同工期、質量、進度、造價等要素進行審查，提出書面設計變更方案審核意見交設計部門復核，總承包單位簽署意見。對一般變更應報項目法人和主管理部門備案，重大變更應報項目法人審核，按程序報原審批單位審批，由總承包單位委托的監理機構組織施工承包商實施。

e.突出并規范總承包合同管理。項目合同管理是保障總承包項目規范、有序推進的前提和核心。

?應制訂管理制度和流程。總承包單位應制訂合同管理人員崗位職責和相關部門職責，至少包括合同檢查制度、合同履行信息收集制度等。并制訂合同管理工作流程，至少包括合同履行信息收集、傳遞、處置工作流程，合同價款支付審批流程、違約及合同爭議處理流程等。

?及時進行合同交底。總承包單位應面向項目相關人員，對合同各項具體約定進行詳細解讀。解讀至少包含工程質量和工期、工作內容、權利和義務、處罰條款等。如：發生應由施工承包人負責的人身傷亡、財產損失或損害時，承包人應自行承擔賠償責任的條款。同時，承包人應按簽約合同價的1%向發包人支付違約金。又如：工程建設過程中，水保、環保、水質保護等措施不當或不到位，給周邊環境造成嚴重影響的，由施工承包人向發包人支付5萬元/次的違約金。

?進一步承諾質量和安全等目標。在合同中，應明確并簽訂廉政協議、質量和安全終身責任承諾書，對施工承包商的項目經理、技術負責人、安全員、施工員、質檢員等主要人員的責任和義務進行明確并簽字確認，承諾在工程建設過程中認真履行相應職責，并對施工原因造成的質量、安全問題承擔相應終身質量責任，并附身份證和注冊執業資格證等必要的附件資料存檔。

?明確合同重點考核條款。合同中應重點設置質量、進度、安全及文明施工強化措施考核條款，將該項費用支付與考核情況掛鉤，促進工程建設目標的實現；以合同的形式明確建設資金監管的范圍、方式、內容和各自的權責，并通過簽訂資金三方監管協議，監督施工單位資金的使用情況及其流向，確保項目資金安全。

?強化施工階段合同過程管理。編制合同履行信息及其規定或要求。如合同履行周報、月報等，建立合同臺賬。每周出一次合同管理周報，做到合同履約動態跟蹤。通過過程管理，特別是當施工承包方出現如人力、物力投入不足、施工管理不善等，總承包方可迅速發現問題，督促施工承包方嚴格按合同履約，妥善處理出現的問題，從而降低合同風險，減小因此而帶來的損失。

?重視合同索賠與反索賠的研究。應按照總承包合同約定的程序進行合同變更管理，保存變更相關原始資料、函件、設計文件等，在實施過程中做好變更工程量計量和各項成本統計和分析，應深入理解合同的每一個條款,做好索賠與反索賠的研究，合理合法地處理各種合同糾紛。

f.提升項目集群管理保障能力。總承包單位應強化項目管理專班團隊的指導、幫助、整改、提高作用，確保項目管理水平和管理工作效率。應積極培育一批專業管理和技術人才，使之具有豐富的項目管理知識和理念，特別是熟悉項目管理、建設程序、經濟、商務和法律的復合型人才，只有這樣，才能充分發揮總承包管理專業化的優勢，才能對項目管理發揮重要的主導作用。總承包單位的項目經理應為專職人員，熟悉有關水利工程建設的法律、法規、政策和程序，具有5年以上水利工程建設管理的經驗，有較強的組織協調能力，并參加過高級項目管理培訓。技術負責人也應為專職人員，具有水利專業高級及以上技術職稱，有較豐富的技術管理和扎實的專業理論知識，具有協調處理工程建設中技術問題的能力。應突出重點，集群管理。對于同類型的水利總承包項目，技術關聯型雷同，關注的重點趨向一致，項目管理單位應實行項目集群化管理，成立項目管理總承包專家指導小組，集中和匯集總工、副總工及專業團隊的智慧，對項目進行集中、巡回指導、咨詢和管理，實現技術和管理資源合理調配和集成，以提高總承包管理效益和技術經濟效果。

4 結 語

a.湖北省東分塊蓄滯洪區腰口泵站工程對“建設管理—工程總承包”模式的率先綜合試點，得到了項目法人和主管部門的肯定和認可。2017年11月中旬，項目法人組織省級專家進行專項稽察，在東分塊蓄滯洪區整體工程已開工的7處項目評比活動中，專家組認為腰口泵站“建設管理—工程總承包”項目在建設管理、質量安全、進度和投資管理方面較規范，獲得了第一名的好成績，起到了良好的示范帶動作用。

b.湖北腰口泵站“建設管理—工程總承包”項目的實踐證明，應積極推行和試點由總承包單位委托監理的管理模式。總承包單位承擔了由業主轉移的質量、安全、進度、造價等全面責任，且一般為總價包干，也承擔了經濟風險。總承包單位與監理單位共同監督的對象是施工、設備制造和供貨等承包商，由于現場監理的質量、安全、進度控制等職責與總承包單位雷同和重合，因此，監理由總承包單位委托，避免了工作上的相互推諉，同時，也是對傳統建設監理委托模式的改革與創新。

c.一年來，在湖北省腰口泵站工程“建設管理—工程總承包”模式的成功試點和帶動下，湖北省陸續有漢江干堤2018年項目、江夏金口泵站工程、監利螺山泵站等9處工程積極采用“建設管理—工程總承包”模式。湖北推行和試點“建設管理—工程總承包”模式，對深化水利改革，創新水利工程建設管理模式，提高水利工程建設管理水平有著重要和積極的意義。

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