國企參與棚戶區(qū)改造工作的初步探究

吳 曉， 徐 靜

(中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計研究院有限公司， 四川 成都 610072)

棚戶區(qū)通常是指建成區(qū)范圍內(nèi)使用年限久，房屋質(zhì)量差，人均建筑面積小，平房密集度大，基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善，治安和消防隱患大，環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域。作為城市發(fā)展進(jìn)程中的特定歷史產(chǎn)物，棚戶區(qū)往往與周邊繁華地段形成了強烈的對比，不僅嚴(yán)重影響了城市的整體形象，也不利于城市功能的發(fā)揮和綜合競爭力的提升。近年來，為促進(jìn)社會和諧發(fā)展和城市合理建設(shè)，棚戶區(qū)改造已逐漸成為全國重點關(guān)注的民生工程之一。為進(jìn)一步有效改善困難群眾住房條件、緩解城市內(nèi)部二元矛盾和提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，從國家層面要求加快推進(jìn)集中成片棚戶區(qū)改造，提出改造約一億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的總體目標(biāo)。因此，在城市化步伐不斷加快的過程中，棚戶區(qū)改造已然成為一個必然趨勢，政府通過一系列政策措施鼓勵企業(yè)積極參與其中，對提升棚戶區(qū)改造效率和質(zhì)量、加快實現(xiàn)總體改造目標(biāo)有著十分重要的作用。

1 棚戶區(qū)改造的發(fā)展歷程

1.1 初始階段

上世紀(jì)80～90年代，我國尚處于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時期，部分城市對城市棚戶區(qū)實施了小規(guī)模的局部改造。例如：大連市在這段時間內(nèi)相繼改造了30多個小規(guī)模的舊區(qū)(即今天所說的棚戶區(qū))，雖然在當(dāng)時環(huán)境下取得了一些成效，但由于政府統(tǒng)籌管控力度的不足，“一邊改造，一邊出現(xiàn)新的危房”的現(xiàn)象依然存在。1990年，國家專門針對城鎮(zhèn)居住特困戶的住房問題制定了一項政策，明確對特困戶集中的舊居住區(qū)的改造計劃應(yīng)該優(yōu)先安排。

總體上，這一時期的棚戶區(qū)改造是由地方政府實施，整體規(guī)模都比較小。雖然地方政府已有了棚戶區(qū)改造的意識，但由于統(tǒng)籌的高度、改造力度不夠，導(dǎo)致棚戶區(qū)改造的整體效果并不明顯。

1.2 試點階段

在21世紀(jì)初，東北地區(qū)在全國率先推行大規(guī)模的“集中連片”棚戶區(qū)改造，遼寧省為我國首個啟動大規(guī)模棚戶區(qū)改造的地區(qū)，其改造模式為全國各地開展相關(guān)工作提供了重要參考。2005年，國家出臺了《關(guān)于推進(jìn)東北地區(qū)棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國在東北地區(qū)率先開始探索大規(guī)模改造城市棚戶區(qū)的途徑及方式。同時，遼寧省也出臺了關(guān)于棚戶區(qū)改造實施方案的政策文件，明確指出政府是棚戶區(qū)改造項目的投資主體、實施主體和建設(shè)主體，應(yīng)負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造的方案制定、審批以及籌集資金等各項工作。

總體上，這一時期的棚戶區(qū)改造是由地方政府實行統(tǒng)一規(guī)劃、管理和實施，整體改造力度和規(guī)模都在逐步加大，是“政府主導(dǎo)”模式的集中體現(xiàn)，在東北地區(qū)的試點工作是比較成功的。“政府主導(dǎo)”模式是一種自上而下的改造模式，具有以下特點：

(1)政府是直接的投資主體，承擔(dān)棚戶區(qū)改造的全部費用，資金主要來源于財政撥款。

(2)政府是直接的建設(shè)主體，負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造建設(shè)的全過程。

(3)政府是直接的實施主體，按照棚戶區(qū)改造規(guī)劃，直接負(fù)責(zé)房屋拆遷、建設(shè)及棚戶區(qū)居民的補償與安置等。

1.3 新常態(tài)階段

自2008年以來，在保障性住房有效供給不足的背景下，全國開始加快棚戶區(qū)改造步伐，并將國有工礦棚戶區(qū)、中央下放地方煤礦企業(yè)棚戶區(qū)、林區(qū)棚戶區(qū)和墾區(qū)危房改造作為重要內(nèi)容。與此同時，隨著改造力度的不斷加大，改造規(guī)模的不斷擴(kuò)大，棚戶區(qū)改造資金不足的問題也愈發(fā)凸顯。2009年，國務(wù)院及各級部門為了規(guī)范棚戶區(qū)改造工作，針對城市以及國有工礦棚戶區(qū)的改造工作給出了相關(guān)指導(dǎo)意見，指出要積極引導(dǎo)社會資金投入棚戶區(qū)改造，鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)積極加入棚戶區(qū)改造。2014年，國家相關(guān)政策文件中明確表示在棚戶區(qū)改造的過程中可以采用政府和社會資本合作模式，為民間資本參與棚戶區(qū)改造提供了有力的政策保障。同時，國家發(fā)改委為了進(jìn)一步推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作，實現(xiàn)棚戶區(qū)改造與公私合作的有效接軌，在2015年提出創(chuàng)新棚戶區(qū)改造的融資體制機制，推廣政府和社會資本合作模式，以實現(xiàn)棚戶區(qū)改造實施主體的多元化。

總體上，這一時期的棚戶區(qū)改造是由地方政府和企業(yè)共同參與，整體改造力度和規(guī)模都持續(xù)加大，是“政府主導(dǎo)”模式向“公私合作”模式的演化。地方政府通過在公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會資本，從而有效緩解了地方財政壓力，進(jìn)一步提高了棚戶區(qū)改造效率和質(zhì)量。“公私合作”模式是一種政府與市場有效合作的改造模式，具有以下特點：

(1)實現(xiàn)供給與生產(chǎn)的分離。一方面，政府主要扮演組織者和監(jiān)督者，通過制定一系列的優(yōu)惠政策來引入企業(yè)參與棚戶區(qū)改造，并負(fù)責(zé)監(jiān)督棚戶區(qū)改造項目的全過程；另一方面，企業(yè)主要扮演生產(chǎn)者的角色，負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造的安置房建設(shè)及后期的維護(hù)等工作。

(2)政府和市場共同投資。通過引入社會資本實現(xiàn)籌資渠道的多元化，其中改造資金主要來自社會資本，而政府的財政投資主要起支持和帶動的作用。

2 可行性分析

2.1 面臨的機遇

棚戶區(qū)改造是我國政府推出的一項民心工程，旨在改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件，在國家重點關(guān)注及大力推動下，企業(yè)參與棚戶區(qū)改造迎來了新契機。

(1)國家大力推進(jìn)棚戶區(qū)改造。近年來，我國堅持走以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路，而在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，棚戶區(qū)改造被列為重要內(nèi)容，不僅關(guān)系社會民生和政治大局，也對提高人民生活質(zhì)量、帶動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定有著重要的意義。在國家的決策部署下，棚戶區(qū)改造工作力度持續(xù)加大，相關(guān)工作也取得了顯著進(jìn)展。例如，2014年全國實施棚戶區(qū)改造470萬戶以上、2015年全國實施棚戶區(qū)改造540萬戶以上、2016年全國實施棚戶區(qū)改造600萬戶以上，但是與黨中央、國務(wù)院確定的改造約一億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的目標(biāo)相比，任務(wù)仍然十分艱巨。因此，棚戶區(qū)改造在今后一段時期內(nèi)仍具有較大的潛力。

(2)政府允許企業(yè)參與。近年來，國家大力推動政府購買棚改服務(wù)，例如《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》(國發(fā)[2015]37號)提出政府購買棚改服務(wù)的范圍包括政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。同時，四川、貴州、湖南、海南等省份也相繼出臺了實施政府購買棚改服務(wù)的相關(guān)辦法，明確購買內(nèi)容包括：居民棚改意愿入戶調(diào)查、棚改項目的可行性論證及評審、棚改項目的征地拆遷服務(wù)、棚改安置住房的籌集以及棚改片區(qū)公益性配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，為企業(yè)參與棚戶區(qū)改造工作提供了有效保障。

(3)政府給予政策優(yōu)惠。政府出臺一系列優(yōu)惠政策以鼓勵企業(yè)積極參與棚戶區(qū)改造，例如《關(guān)于企業(yè)參與政府統(tǒng)一組織的棚戶區(qū)改造支出企業(yè)所得稅稅前扣除政策有關(guān)問題的通知》(財稅[2012]12號)、《關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》(財稅[2013]101號)等，通過對土地出讓相關(guān)費用、行政事業(yè)性收費、企業(yè)所得稅等方面給予優(yōu)惠，增加了企業(yè)獲利的可能性。

2.2 自身條件分析

在當(dāng)前新形勢下，良好的外部環(huán)境對吸引國企參與棚戶區(qū)改造起著重要作用，與此同時，國企的自身優(yōu)勢也為其開拓新業(yè)務(wù)、進(jìn)入新領(lǐng)域提供了有利保障。

(1)工程建設(shè)經(jīng)驗豐富。通過多年的積累和發(fā)展，國企的工程建設(shè)經(jīng)驗較為豐富，有著較強的工程建設(shè)、管理能力，能夠有序、高效地開展工程項目策劃、實施工作，為其參與棚戶區(qū)改造打下了堅實基礎(chǔ)。

(2)投資實力較強。通過多年以來建立的企業(yè)規(guī)模和品牌效益，國企往往具有較強的投資、融資能力以及較高的社會知名度，有利于企業(yè)開拓新市場、參與新業(yè)務(wù)。

(3)技術(shù)管理人才齊全。國企能夠提供廣闊的發(fā)展平臺，往往對技術(shù)、管理等相關(guān)領(lǐng)域的高素質(zhì)人才具有較大吸引力，其技術(shù)管理人才配備較為全面，整體團(tuán)隊實力較為雄厚，能夠滿足棚戶區(qū)改造工作對專業(yè)人員的需求。

但是，因國企幾乎未參與過棚戶區(qū)改造工作，就其自身而言也存在以下不足：

(1)涉足棚戶區(qū)改造領(lǐng)域較晚。由于棚戶區(qū)改造在過去很長一段時間內(nèi)是以“政府主導(dǎo)”模式為主，國企幾乎沒有參與其中，可供借鑒的成功經(jīng)驗較少，導(dǎo)致對項目工作流程、重點等把握不到位。

(2)內(nèi)部管理不夠靈活。由于國企內(nèi)部的管理層級較多，在對項目進(jìn)行決策時，往往存在程序繁雜、周期較長等問題，在一定程度上影響了企業(yè)的市場競爭力。

2.3 可行性分析

(1)外部機遇良好。在國家全面推進(jìn)棚戶區(qū)改造、大力政策支持的背景下，國企參與棚戶區(qū)改造將得到有利保障。

(2)自身優(yōu)勢明顯。由于國企擁有豐富的工程建設(shè)經(jīng)驗、較強的投資實力及全面的技術(shù)管理人才儲備等，有利于其迅速適應(yīng)棚戶區(qū)改造工作。

(3)能夠獲得一定的經(jīng)濟(jì)效益。據(jù)了解，企業(yè)參與棚戶區(qū)改造獲得的收益主要包括土地出讓收益和開發(fā)收益，在相關(guān)優(yōu)惠政策的支持下，投資回報也相對穩(wěn)定。

(4)能夠獲得更多的社會效益。一方面，國企參與棚戶改造有利于企業(yè)與政府之間合作關(guān)系的建立，在今后的政府項目中獲得更多地參與機會；另一方面，有利于企業(yè)樹立良好的形象，從而進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)的社會影響力及市場占有率。

綜上所述，國企在充分利用外部機遇及自身優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，參與棚戶區(qū)改造是可行的。

3 風(fēng)險分析及對策研究

3.1 風(fēng)險分析

由于風(fēng)險具有隨機性、偶然性、難預(yù)測和難控制等特點，國企在參與棚戶區(qū)改造的過程中也會面臨各種風(fēng)險，一旦對風(fēng)險事故的預(yù)判、防范或處置不當(dāng)，輕則對項目的順利推進(jìn)造成影響，重則使企業(yè)自身蒙受巨大損失，甚至將影響社會的和諧穩(wěn)定。

(1)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。由于大多數(shù)棚戶區(qū)地處城市的商業(yè)繁華區(qū)，其改造成本往往較高，企業(yè)在前期需進(jìn)行大量的資金投入。同時，因棚戶區(qū)改造屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，是一項微利工程，企業(yè)除了參與一些商業(yè)開發(fā)價值較大的棚戶區(qū)實現(xiàn)較多的盈利外，大部分情況下的資本回報率較低，需通過政府給予政策優(yōu)惠才能實現(xiàn)穩(wěn)定的投資回報。若企業(yè)的前期策劃準(zhǔn)備不充分、后期實施管理不到位，將導(dǎo)致成本難以收回。

(2)社會風(fēng)險。由于棚戶區(qū)改造關(guān)系著人民群眾的根本利益，在實施過程中往往會面臨被拆遷居民的諸多訴求，遇到拆遷難度大、協(xié)調(diào)時間長等問題。同時，由于宣傳不到位、應(yīng)對措施不完善，將造成群眾的不理解、不配合，甚至出現(xiàn)阻工現(xiàn)象，處理不當(dāng)將引起社會矛盾。

(3)政策風(fēng)險。近年來，國家相繼出臺了關(guān)于棚戶區(qū)改造的指導(dǎo)意見和通知，但尚未出臺具體的實施管理辦法，在創(chuàng)新融資體制機制等方面的規(guī)定也較為宏觀，從而導(dǎo)致各地政府在實施過程中對相關(guān)政策的理解、把握不盡相同，造成政府和企業(yè)之間責(zé)、權(quán)、利的不明確，讓企業(yè)承擔(dān)了更多的責(zé)任和風(fēng)險。

3.2 對策建議

(1)進(jìn)一步加強決策與成本管理能力。企業(yè)參與棚戶區(qū)改造的目的是為了實現(xiàn)自身效益的最大化。首先，在前期工作中應(yīng)結(jié)合項目實際情況進(jìn)行有效的決策，從多方面開展成本和效益分析(包括直接經(jīng)濟(jì)效益和其他間接效益)，以確保企業(yè)能夠高效參與其中并獲得合理的效益回報。其次，考慮到棚戶區(qū)改造項目投資回報率較低的實際情況，在保障項目實施進(jìn)度、質(zhì)量等前提下，應(yīng)進(jìn)一步提升成本精細(xì)化管理水平，從預(yù)測、決策、計劃控制、核算、考核等環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)管理，為實現(xiàn)投資回報提供有利保障。最后，在參與過程中應(yīng)與政府之間建立科學(xué)合理的利益共享機制，有效維護(hù)企業(yè)的自身利益，例如：在協(xié)議簽訂時，通過設(shè)定相應(yīng)的利益分配條款，在明確責(zé)、權(quán)、利的基礎(chǔ)上，對項目整體收益進(jìn)行有效平衡。

(2)進(jìn)一步提升風(fēng)險識別與管控力度。由于棚戶區(qū)改造是一項系統(tǒng)的工作，其風(fēng)險具有多樣性和復(fù)雜性。企業(yè)在參與前期需對各種風(fēng)險進(jìn)行識別、評估，結(jié)合風(fēng)險特點制定相應(yīng)的解決方案；在實施過程中，需進(jìn)一步對相關(guān)風(fēng)險進(jìn)行預(yù)防和控制，制定相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)急措施，以確保項目的順利推進(jìn)。同時，企業(yè)與政府之間應(yīng)建立公平合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，通過科學(xué)的風(fēng)險分配，明確雙方所承擔(dān)的風(fēng)險，一般情況下，政府承擔(dān)政策、法律方面的風(fēng)險，企業(yè)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險等。

(3)進(jìn)一步細(xì)化和完善棚戶區(qū)改造的相關(guān)政策規(guī)定。雖然國家出臺了相關(guān)政策鼓勵企業(yè)參與棚戶改造，但相關(guān)規(guī)定較為宏觀，尚未形成系統(tǒng)的政策體系。因此，建議進(jìn)一步細(xì)化和完善棚戶區(qū)改造的相關(guān)政策規(guī)定。一方面，通過制定合理可行的實施辦法，以明確企業(yè)和政府在棚戶區(qū)改造中的權(quán)利、義務(wù)，及雙方的職責(zé)范圍和職能界定等，如：由企業(yè)負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造項目的投資、安置房建設(shè)等工作，政府負(fù)責(zé)監(jiān)管及制定相關(guān)政策規(guī)定等；另一方面，通過明確管理程序和獎懲機制，規(guī)范企業(yè)和政府的合作行為，為棚戶區(qū)改造提供良好的制度環(huán)境。

4 結(jié) 語

棚戶區(qū)改造項目是國家保障性安居工程的重要內(nèi)容，對提高群眾生活質(zhì)量、帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定都具有十分重要的意義。近年來，國家不斷加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造，出臺了多項政策鼓勵企業(yè)參與其中。在此背景下，國企利用自身優(yōu)勢參與棚戶區(qū)改造工作，具備良好的可行性。但是在參與過程中，企業(yè)也將面臨經(jīng)濟(jì)、政策等諸多風(fēng)險，通過相應(yīng)的措施確保風(fēng)險可控，從而有效維護(hù)企業(yè)的權(quán)益，促進(jìn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。